城市化进程与我国城市公共管理变革的新内容，本文主要内容关键词为：公共管理论文,进程论文,我国论文,内容论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93—05 文献标识码：A文章编号：1009—3060（2006）02—0026—05
城市化进程最早是从西方起步，经历百年来的变迁与发展，在西方国家目前已形成城市高度密集的状态，国家的人口大部分聚集在城市。在工业化和现代化的过程中，整个社会逐步从一个以农村为主的社会向一个以城市为主的社会转变，“传统意义上的乡村面积在缩小，全球正在出现世界性的城市化潮流，正出现继西方后工业化潮流后的世界范围的城市社会的来临”。① 我国的城市化进程起步较晚，发展路线的曲折更使得我国的城市化进程几经波折。从上个世纪80年代开始，中国的城市化进程进入稳步发展阶段。目前中国的城市化水平正接近30％，沿海一些省份已达46％。但相对于世界的城市化水平标准（已超过54％），我国的城市化水平还有很大的距离，城市化的进程在未来仍将是我国社会发展的重点。正如学者所描述的：“当代中国的城市化和城市建设高潮，预计在未来20年的时间里，中国从2002年的近700座城市将会发展到近1500座城市，城市社会的急剧变迁， 大规模的城市建设已经在中国展开”。② 然而，随着城市化的越来越深入， 城市化的进程中所带来的问题成为困扰世界各国进一步发展的重要因素。
城市化固然是我国当前社会发展的必然，但城市化所带来的问题更需关注。由于我国人多地广，各地城市发展的不均衡。依然还有几亿人口留在农村，农业的规模生产经营需要继续转移剩余人口。而现有的城市人口密集度相当高，城市的容纳度受到极大的挑战。城市建设与经营的好坏，影响着社会人口的迁移，也将直接影响着城市化步伐的推进，关乎我国未来社会的进一步发展，如何能做到既顺应城市化进程的步骤，又能保证城市居民的生活质量不受影响，是摆在城市管理者面前的紧迫难题。这些年来，面对不断出现的新的城市问题，城市的管理者们积极探索新的思路与方法，挑战传统的公共职能内容是当今城市公共管理变革的主导方向。但从总体角度来看，城市的经营和管理能力所受到的质疑依然比较多。本文针对当前我国城市面临的社会状况，分析目前城市公共管理变革的基本趋势，探讨我国城市公共管理变革的新内容。
一、社会“断裂”对城市公共管理提出的挑战
社会断裂是近几年在社会领域经常提到的词语，从一般描述的社会多元化到社会“断裂”，③ 以及社会阶层结构等，体现了当前社会结构的逐步分化与复杂化。在传统的社会状态中，社会结构相对单一，政府只要集中精力解决某一方面的问题就可以了，社会总体的整合性非常强，使城市管理处于相对稳定状态。然而在多元化乃至断裂、分层的社会中，城市管理者经常面对的是来自不同群体的互相矛盾而又各有其正当理由的利益诉求，一项具体公共政策的出台都可能造成对某些群体的要求的忽视。这就要求断裂社会中的城市管理者有一种明智的态度，对所面临的各种利益关系进行妥善的协调，并采取措施逐步给以解决。否则，就会埋下社会动荡的隐患。
城市由于社会结构的分化与断裂，出现了新的利益群体，这些利益群体的需求都将是城市政府必须面对的。城市化进程的良性发展，一方面需要城市尽力提高自身的容纳度，接纳大量不断涌入的劳动力和人口；另一方面需要农业与农民自身的转变，只有在农业能够规模化经营，农民自身的现代化素质以及农村生活质量的提高，城市与农村的共同发展，才能使整个社会的城市化步伐协调运行。然而由于我国多年来的二元化结构模式，农民基本上被甩在工业化之外，农村与城市之间存在的极大的差距。目前，随着城市化进程加快，大量农村人口开始向城市转移，然而农村中所转移出的大量劳动力与人口，由于户籍等因素，一直处于城市的边缘，是当前城市社会中的一大群体，但却是一直以来，处于极端弱势、迫切需要保护和扶持的群体，
与此同时，近些年来中国城市失业下岗问题的加剧，使城市的社会分层日趋复杂，社会的利益群体相对多元。由于新的技术革命的作用，一些传统的职业正在淘汰，大量传统工业系统中的剩余劳动力被分离出来。虽然新技术的发展也创造了许多新的职业，但新的就业机会更需要较高的受教育程度，这对于大量下岗职工来说是过高的要求，新的工作岗位并没有给失业或下岗者提供多少再就业的机会。对于目前的许多下岗和失业者来说，回到社会的主导产业中去几乎是不可能，而现有的就业体制又无法给他们提供相对稳定的就业机会，当前的朝阳产业更是把他们排除在外，事实上他们已成为当前社会中新的被淘汰者，也成为当前城市主体结构之外的又一个群体，且数量相当大。除此之外，整个社会还包含其他利益群体，社会的阶层分化日趋明显。城市化进程中的这些利益群体的分化与出现对当前城市公共管理提出极大挑战。
二、城市政府面临的公共管理危机
政府的作用一直以来是政治学界、经济学界乃至整个社会学界都关注的命题。早在一百年前，自由主义的先驱亚当·斯密就曾经在其《国富论》中明确给予政府定位，认为政府的职责最主要是充当“守夜人”角色，整个社会经济的运行则交由市场这支“看不见的手”去调控。然而就是在对政府作用持非常否定的古典自由主义学派中，亚当·斯密仍然认为有两项社会内容必须由政府提供：“一个是推进社会福利，一个是保证社会安全”。④ 也就是今天所普遍认可的社会管理与公共服务职能应该由政府承担。一百年来许多学派争论着政府与市场的关系，从不同的角度论证政府与市场的作用到底如何，谁来对整个社会的发展起主导作用，哪个应该弱化，哪个应该强化。社会发展到今天，这样的命题依然在争论不休，但就现在来说，不同的学派最起码承认一个基本事实：过去、现在乃至未来相当长的一段时间内，政府的作用不容否定，尤其是从提供公共物品和保证公共安全内容来说，应该且必须由政府发挥重要作用。著名的现代经济学家曼昆在其《经济学原理》一书中对整个社会的物品进行分类后，认为在社会中存在着一些公共物品是根本无法从市场中得到满足的（如国防等）；有些公共物品虽然市场能够提供，但由于其本身存在“搭便车”现象，以追逐利润为目标的市场就可能根本不愿意介入（如路灯等）；另外还有些物品由于经济的外部性特征，社会也无法容忍由市场提供（如化工厂，因为它的生存与发展必然会给周边环境带来影响，导致居民的整体生活质量受到破坏）。而这些公共物品的是否供给和供给的好坏直接影响着公民的生活以及社会的发展。既然市场无法有效供给，则只能交给政府，政府的社会管理与公共服务职能因此具备社会的合法性。
多年来政府供给是非常全面的，除了社会管理与公共服务，其他大大小小公共事务乃至私人事务的管理都离不开政府的影子。二元结构的社会状态中，城市政府更是努力运用各种方式维护城市的运行，采取种种强制手段以保证对市民的供给。这种全供给状态在社会资源分配相对平均的状态中，市民的生活得到基本保证，社会相对稳定。但伴随城市化进程加快和城市社会的“断裂”背景，全供给状态出现了问题。
90年代以后中国社会进入社会主义市场经济形态，政府大力进行职能转变。职能转变的根本目标就是保证政府只做自己应该做的、能做好的，而不该做的、做不好的就交出去，转给市场或社会。城市的管理者们，努力区分自身的公共职能，将经济微观控制、行政的命令管制等不该有的公共职能放开，交由市场去掌控，从理论上尽量符合社会发展的潮流。同时，城市的管理者着重于解决应该由自身维护和保障的公共事务，例如有关社会的公正、平等问题。这些年来出台的各种对弱势群体的保护条例，确立与维护社会保障体系，大力投资公共基础设施的建设，打击犯罪、保护社会安全等，都表明政府转变职能，以社会管理与公共服务为基本职责的决心。然而这些职能方式的调整赶不上城市变迁的步伐，城市的一些居民突然发现，原有的生活似乎变得越来越不稳定，一夜之间，有的工作没了，有的房子没了。生活多年的地方一下子大变样。人们的心里充满了不平衡。而城市的管理者们则像一支救火队，这边刚刚解决城市下岗职工的就业问题，那边的流动人口问题马上就摆在面前，疲于应付。不断出现的新问题，历史的后遗症以及城市化加速所带来的社会公共问题的加剧和多样化，使城市的公共事务管理面临极大的危机，城市政府需要寻找新的管理模式与方法。
三、当前城市公共管理变革的取向和内容
面对公共问题日益复杂，城市主体结构多元化状态，城市管理者迫切要求打破原有的管理结构，提高行政效率，提供及时到位的公共物品与公共服务。发端于20世纪90年代的新公共管理理论及时为城市管理者提供了解决新问题的工具。新公共管理代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，关注结果的实现和管理者的责任。休斯提到新公共管理明确规定组织和人事目标，这样可以对计划方案进行系统评估；资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立；政府职能更有可能受到市场检验，前提要做到特德和盖布勒所说的“将掌舵和划桨分开”；通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能的趋势。胡德则从政府内部变化的角度进一步明确新公共管理的要点：公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和制约性。⑤
归纳起来，公共管理最大的变化在于：从公共管理的主体来说，公共管理区别于传统单向式、命令式、内控管理，认为政治官员与管理者之间的关系因该变得比以前更具灵活性，也更为紧密。如雷尼所说，在技术和理性的基础上，公共管理者在某些情况、某些层次上有较大的自主权而不受政治干预。公共管理者所需的重要技能是能够通过某种方式与政治官员和外部环境进行相互作用，此外，随着“以顾客为中心”的概念提出，公共管理者还需要对团体和个人的需求做出快速回应，管理者更需要对公民直接负责。
公共管理理论打破传统官僚制的严格规则体制，重视社会系统的内外环境协调。官僚系统不再是一个真空的系统，它也同样受到外部环境变迁的影响，所决策与执行的公务必然会受到环境左右，强调公共管理者与社会关系的合作，将更有利于现实问题的解决。此外，公共管理理论强调市场的运作、技术及经济手段与方式的运用。大量企业化行为引入到政府管理中来，一些公共职能的实现采用市场化运作（如政府采购等），改变了城市政府原有的管理手段，提供了一种新的管理技术与方法，一定程度上提高了管理效率。公共管理运动带给城市公共管理一片新的气象，结合当前城市面临的具体情况，城市的管理者纷纷借鉴新的管理方式重塑政府。
当前随着城市化的进一步加深，公共管理出现新的内容。首先在决策过程中大量出现公众参与。市民社区参与的实践，表现出来的有直接的，如通过选举程序，也有非直接的，如通过给予社区权力参与决策。由于市民社区的参与提高了地方管理政策结构的合法性，使公共政策更加有效，在大多数国家和城市，支持市民社区进行更大程度的参与力量越来越大。其次是政府在公共事务管理与公共服务提供上的合作（或者是民营化内容）。建立伙伴关系，缔结和约，谈判过程的制度化形式，设定共同基金等都是目前在提供公共服务时所大量采用的方式，这些行为在不同的层级上牵涉到公共部门和私人团体两个方面，在很多国家和城市的实践中，非政府组织和私人部门大量参与进来，由于他们在项目建设和为服务提供具体的资金支持和专业水准，使他们在其中扮演了重要角色。公私合作经常被认为是实际情况带来的结果，但也越来越多地被看作是决策的一种新方式。
四、城市的多元化发展与城市公共管理变革的新态势
目前我国城市社会的多元化发展以及社会结构的分层与断裂，使得城市政府管理不论是从合法性角度，还是从能力、水平角度都受到质疑。面对城市社会网络的普及，以及迅速涌起的各种利益群体，传统管理的纯粹单向性管理方式已越来越不适应当前的城市社会。在社会利益格局重新划分的城市里，一方面，城市管理者必须看到城市内部居民生活质量的保证，城市公共事务的处理与城市公共问题的解决，处处以城市为重心，推动城市整体福利的发展。另一方面，还必须从城市动态发展的角度，随时关注社会的变迁带给城市的种种改变，顺应潮流，做出适时的调整，以保证城市在未来发展中能立于不败之地。这就要求我国的城市管理者需要具备长久的战略眼光，对城市进行有效的经营与管理中，适应当前公共管理变革的趋势，不断提供城市公民参与执政的空间，增强城市的民主氛围。而要拓展公民参与管理这一内容，目前迫切而又可行的基础性工作，就是提高政府信息的透明度，增强与此直接相关的公民知情权。
在2004年5月29日《中国剪报》上对不法行政种种怪状进行描述， 其中一种为“隐瞒信息，神秘行政”谈到，目前我国行政部门的透明度很低。专家估计，目前我国80％的社会信息资源掌握在政府手中，其中又有80％处于封闭半封闭状态。因此，一些地方出现问题尤其是重大事故总是“捂盖子”，对上汇报总是“报喜不报忧”，对下则“私吞”政策和法规的现象，根本在于信息不透明，使得原本下情上达和上情下达的沟通中介，成为欺上瞒下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的当务之急，在于提高透明度，而且是完全可以操作的。
以2003年发生的“非典”危机及防治为例。可以看到的是中国政府信息公布方式受到严峻挑战，从中央政府有关部门到省市地方政府，危机发生之初都未能将病情传播的实际状况告知社会，以致公众只能从其它渠道获取并不完整的信息，导致某些城市的极度恐慌，甚至在板蓝根、食醋等物品的价格猛涨、严重滞销的情况下，商店、药店门口仍然天天有人排队待购，造成极大的社会混乱而又无助于危机的解决。随后由于最高决策层的高度重视，严肃追究瞒报或谎报的官员，将相关信息完整传递到社会的各个方面，并且国家领导人身体力行，深入疫情流行区域考察宣传，最终赢得社会全体成员对政府的信任，稳定了人心和社会，结果全民配合政府，上下一心，战胜危机，共度难关。此外，还可以从中得出，如果政府官员拥有相当信息但却以“保密”或“内部掌握”为名不予公布之时，公众并不会坐等，相反努力从各种非正常渠道获取相关信息，导致各种传言甚至谣言四处出现。此时政府及官员所掌握的完整信息，即便公布也将受到怀疑，进而政府的管理水平及危机应对能力乃至决心和诚意，都将在公众心目中留下疑问。如果管理层不能反省自身，改弦更张，反而据此指斥公众的无知和愚昧，只会带来更大的误解。不仅严重损害了城市及管理者的形象，而且加大了应对危机的难度和管理的成本（至于某些管理者别有用心的封闭信息以谋私利，自然不在探讨之列）。
显然可见社会信息的公开、透明、全面、准确，已成当务之急。适应社会对信息公开的强烈要求，全国各地各级政府及事业单位在近年内纷纷建立了政务公开的重要渠道，如电子政府等。2003年6月，上海市政府在全国各省市地方政府中率先建立新闻发言人制度，履行发布信息，宣传政策，澄清事实等职能。之后市人大和政府下属主要职能机关等也先后设立发言人，表明这一信息公开制度不仅在全国领先，而且向深度和广度推进。但是，从进一步的发展来看，要努力摆脱目前已经建立起来的信息公开渠道流于形式或缺少实质性内容。例如有些政府的信息网，所发布的信息陈旧，更新速度非常慢；更有甚者，只是一张空空的网页，所设的内容都是待建中。这样的状况，怎能吸引和鼓励民众对城市管理的参与和合作。因此，当前围绕信息公开，扩大公民参与渠道方面，必须进一步思考的是如何以制度约束来避免信息发布的欠缺和不足。
收稿日期：2005—05—06
注释：
①、②叶南客：《都市社会的微观再造》，南京：东南大学出版社，第2页、第4页。
③ 在孙立平先生的《断裂：20世纪90年代以来的中国社会》一书中对多元社会与断裂社会的区别有明确的描述：断裂的社会，从表面上看来好像是一种多元的社会。至少从表面上看起来，似乎有着更强的多样性。其实这两种社会有着本质的不同。概括地说，在多元的社会中，尽管社会结构分化深刻、各种社会力量并存、不同的价值观甚至相互对立，但这些不同的部分能够形成一个整体的社会。但在断裂的社会中，情况却截然不同。其不同的部分几乎是处于完全不同时代的发展水平，它们之间也无法形成一个整体的社会。也就是说，整个社会是分裂的。当然不是在政治意义上，而是在社会的意义上。《断裂：20世纪90年代以来的中国社会》，北京：中国社会科学出版社，2003年，第11页。
④ 亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，北京：商务印书馆，1972年。
⑤ 休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2001年。
标签：社会管理论文; 公共管理专业论文; 城市管理专业论文; 变革管理论文; 城市化进程论文; 群体行为论文; 社会问题论文; 管理者角色论文; 三农论文; 经济论文; 时政论文;