美国新农业法的特点、背景和国际影响，本文主要内容关键词为：美国论文,背景论文,农业法论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于美国的1996年农业法案将于今年9月已到期，美国于今年5月又出台了新的农业法。这部农业法一出台，就遭到了来自国际社会的同声谴责和抗议。
2002年5月2日，新农业法首先在美国众议院获得通过，主要内容包括：(1)对当前享受庞大财政补贴的谷物和棉花种植者继续增加补贴，(2)对近年来不再享受补贴的羊毛和蜜蜂等生产者也进行补贴，(3)对历来基本上不予补贴的牛奶、花生种植者也开始给予补贴；(4)对涉及农业生产的土地保护增加政府支出，其数额比目前增加80%（这意味着以往一直很少得到政府财政拨款的畜牧业乃至水果和蔬菜生产者都将获益匪浅）。5月8日，美国参议院也对新农业法案进行了表决并得到通过。参议院通过的新农业法案与众议院的大体相同，只不过政府财政拨款还要比后者多一些。众议院通过的法案决定，在今后10年内，政府对农业的拨款将达到1800亿美元，而参议院通过的农业法案则增加到1900亿美元。
在众议院和参议院分别通过新农业法后，美国总统布什于2002年5月13日签署了农产品补贴法案，决定在今后10年内，联邦政府将向美国农业提供高达1900亿美元的财政拨款：还决定在2003年—2008年的6年内，联邦政府将农产品财政拨款增加67%。这一新农业法案规定，向农作物和乳制品每年追加64亿美元的补贴，这笔补贴将在2002年冬季收割季节开始发放。
美国新农业法的特点
美国新农业法之所以遭到国际社会的谴责和抗议，是因为美国对农业的高补贴，有可能限制WTO削减农业补贴的目标，它既是对国际农产品市场秩序的破坏，也是对世界贸易组织基本原则的挑战。该法案意味着美国违背了其削减农业补贴的承诺。在WTO准备启动新一轮多边贸易谈判，进一步推动农业贸易自由化的时候，美国作为农业自由贸易的倡导者，却大幅度增加本已十分庞大的农业补贴，不能不引起其它国家的指责。
从美国2002年农业法的内容来看，它意味着美国农业政策进行了自80年代中期以来朝着市场化发展方向的一次倒退。
从1933年到80年代中期前的50多年间，为了缓和农产品过剩危机并努力拓展国内、尤其国外市场，美国政府推行了一整套以价格支持体系为中心的农业保护政策，其主要目标是稳定和提高农场主的收入。然而，由于农业保护政策，尤其是价格支持政策，在国内造成农业生产的严重过剩和政府预算成本的不断上升，在国际上导致与其它农产品出口国的剧烈贸易摩擦，因此自80年代中期以后，美国开始调整其农业政策，总的趋势是朝着自由化的方向发展，美国国会于1985年通过“1985年农业法”，旨在通过减少政府价格支持，削减财政补贴，促使美国农场主在国际市场加强自由竞争。因此，“1985年农业法”成为美国农产品市场自由化的开端。80年代后期以来，由于联邦政府的财政状况恶化，迫使各个部门不得不控制政府财政补贴，加之，这个时期国外对农产品需求比较旺盛，所有这些都导致了美国农业政策继续向市场化方向发展。在这方面，“1990年农业法”就是一个典型的代表。该法案规定，在1991年—1995年的5年期间内，联邦政府将把对农产品的财政补贴减少130亿美元，以鼓励农场主通过自由竞争，开拓国际农产品市场。正如1991年5月《纽约时报》发表的文章所说，“这是一项面向市场的法案，它让农民更多地依据市场情况，而不是政府支持价格来决定自己的生产。”
90年代初期以后，从美国国内看，联邦政府的财政赤字仍不断攀升（例如，1992年联邦政府的财政赤字高达2904亿美元，创历史新记录），为减少财政赤字，减少农产品补贴已是大势所趋；另外，1993年初克林顿上台后，大力鼓吹减少国家干预，强调自由市场机制，这对农业政策的进一步自由化产生较大影响。在国际上，1993年签署的世贸组织乌拉圭回合农业协议，要求各国削减对农业的补贴，美国作为农产品自由贸易的积极倡导者，必须履行其削减农业补贴的具体承诺，同时俄罗斯和独联体国家由于食品短缺而继续在国际农产品市场进行抢购，这也在较大程度上加速了美国农产品市场的自由化势头。所有这些，最终导致了“1996年农业法”的出台。该农业法案引入了与产量、价格完全脱钩的直接收入补偿，取消了使补贴与耕作面积控制计划相联系的“农产品计划”，并降低了某些农产品的价格支持水平，促使农场主把农产品的生产和销售建立在符合市场需求的水平之上；该法案还规定，在未来5年内，联邦政府将把对农产品的补贴控制在最低水平上，以便最终取消政府对农产品的价格支持。
“1985年农业法”，“1990年农业法”，“1996年农业法”，尽管出台的背景有所不同，其内容也不一样，然而，有一点是共同的，即控制政府的价格支持和财政补贴，促使美国农场主全力加强自由市场竞争。
2002年5月美国通过的新农业法案，实际上是对自“1985年农业法”以来，特别是“1996年农业法”所进行的农业政策变革的一次后退。这集中体现在以下几个方面：1、前三个农业法案都强调，鉴于形势发生新变化，农场主应注重提高市场竞争能力，并应致力于开拓国际市场，以减少对政府的价格支持体系的依赖：新法案不再提农场主应把主要精力放在市场竞争上，而强调通过政府支持增强对农场主的安全保护。2、前三个农业法案，都旨在减少政府对农业的财政拨款，新的农业法案却大幅增加对农业的财政补贴。新农业法规定的财政补贴，不仅大大超过前三个农业法案，也是1985年以前对农业实施全面保护时所无法相比的。例如，在1933年—1970年的38年间，联邦政府用于价格支持方面的直接和间接补贴还不足900亿美元，而按照新农业法，今年10年政府用于农产品的各种补贴已经超过上述年间的总和。3、美国政府还把过去很少得到补贴的水果、蔬菜和畜牧业也列入补贴行列中。
美国出台新农业法的主要背景
关于美国为什么要出台这样一部新农业法，美国政府的理由，一是美国国内农产品价格的持续下跌已经有五个年头。1996年农业法削减了对农产品的价格补贴，把直接与农产品生产挂钩的补贴改为生产灵活性补贴，并取消了休耕补贴。但是到1998年，国际农产品市场低迷，美国国内农产品过剩，美国开始对农业实行“紧急扶持补贴”政策。今年出台的新法案就继续考虑了那些以“紧急扶持”名义而增加的补贴。二是美国政府认为，自己在国际贸易市场上受到了不平等的待遇，尤其是欧盟的农业补贴水平仍居高不下，影响了美国农产品在国际市场上的份额，因此美国需要增加补贴来提高其农产品的竞争力。
上述两个理由，实际上都是不充分的，因为新农业法是在美国农产品出口大幅增加，其所占国际份额处于明显优势的情况下通过的。2001年度，美国农产品出口高达535亿美元，从美国农产品所占国际市场份额看，以小麦和大豆为例，2001年美国小麦出口占国际市场比例为45%，同年，大豆出口占国际市场比例为34%。也就是说，当前美国农产品无论是出口额，还是所占国际市场份额，都处于崩峰时期。在这样的形势下，以市场环境作为加强农业保护程度的理由是站不住脚的。
从更深层的原因上看，我认为以下两点值得一提。第一，从1998年起，美国联邦政府已从以往的庞大财政赤字变为盈余，当年联邦政府盈余700亿美元，1999年更达1000亿美元，按照当时的估算，到2009年联邦政府财政盈余将达3900亿美元。巨大财政盈余既是布什政府增加国防预算的强大基础，也是重新大幅度增加农业补贴的有利支持。众所周知，美国之所以在前几个农业法案中削减农业补贴，最重要的原因之一是财政负担过重，而不是农业政策的目标发生变化。美国政府历来对农业十分重视，对农业的保护已长达60多年之久，所以在财政状况改善的情况下又增加对农业的补贴对美国政府而言是情理之中的事。第二，1996年农业法从出台开始，就遭到了农业利益集团尤其是中小农场主的反对。由于美国的家庭农场中，虽也有少数规模巨大的农场，但大多数是中小农场。在市场经济中处于困难境地、需要政府支持的主要是中小农场，因此参加政府支持计划、获取补贴的主要是中小农场主。1996年农业法案实施后，许多中小农场主因失去了过去的安全保障而陷入困境。美国农业部的许多官员也认为该法案太激进，它过快地把农民推向市场。从政治上看，今年是美国中期选举年，参众两院议员为争取选票，尤其是靠农业起家的议员，想趁机用通过支持增加农业补贴来收买农民的选票。同时，新农业法制定的农业政策对两年多后的总统选举也将发挥不可低估的政治影响。
新农业法的国际影响
首先，美国新农业法的颁布将使世界贸易组织今后的农业谈判更为复杂和艰难。在2001年11月多哈举行的世界贸易组织会议上，本来新的多边贸易谈判希望渺茫，但是与会国家和地区的代表夜以继日，激烈讨价还价，求大同存小异，最终还是决定发起新的一轮多边贸易谈判。新一轮多边贸易谈判之所以得以启动，同各成员方的艰苦努力分不开。在农产品市场准入方面，拉美凯恩斯集团要求农产品市场作出进一步自由化的承诺，比如，依次减少50%的农业出口补贴直到最后废除，并且取消一切形式的扭曲贸易的国内补贴。美国对此建议表示反对。欧盟表示，只准备减少而不是取消农产品出口补贴。日本则表示，农业谈判除补贴外，内容应该更加广泛，有关环保问题，也应纳入会议议程。经过多次讨价还价，美国才最终表示，可以在未来的多边贸易谈判中承诺逐步减少农产品补贴。然而事过几个月，美国就出尔反尔，还把增加农产品补贴纳入新的农业法案中，这使人们不得不提出这样的问题：美国在多哈多边谈判中所作出的承诺到底还算不算数。不少国际农业专家都认为，美国新的农业法案的出笼，将对多边贸易谈判构成巨大威胁，美国新的农业法将使全球贸易谈判前景更加难以捉摸。
其次，这一法案的实施势必使发展中国家的农产品出口面临更为激烈和不平等的竞争，美国新农产品贸易保护政策虽对欧盟和日本农业产生一定的负面作用，但影响有限，而发展中国家从中所遭受的损失要大得多。据美国《国际先驱论坛报》报道，“将近50个发展中国家出口收入的1/3以上来自农产品，另有40个发展中国家出口收入的50%以上来自农产品”。美国大幅度增加本已庞大的农业补贴，将把更多发展中国家的产品拒之门外，同时也使发展中国家的产品在世界市场上处于更加不利的境地。这在拉美国家表现得尤为突出。美国新农业法对其农产品实施的保护性政策，促使其农产品补贴范围比过去大大扩展，使得主要依靠农产品出口的主要拉美国家雪上加霜。据估计，美国增加农产品补贴将使阿根廷每年损失14亿美元，美农产品向墨西哥出口将使后者失业人数急剧增加，同样，巴西、危地马拉等其他拉美国家也受害匪浅。由于美国新农产品贸易保护政策对拉美国家的外贸将造成众多不利影响，所以拉美国家坚决要求把农产品出口列入美洲自由贸易区的谈判议程。本来，以巴西为代表的南方共同市场国家同美国在组建美洲自由贸易区部题上分歧就比较大，他们早已对美国的霸道行径表示不满，只是从大局考虑后最终决定于2005年建立美洲自由贸易区。现在，鉴于美国在农产品补贴问题上不但不肯作出让步，反而加码，势必给美洲自由贸易区的谈判进程造成新的麻烦。对我国而言，美国新农业法的实施可能对我国农产品生产和市场造成很大压力。美国的小麦、玉米、大豆和棉花等农产品得到巨额补贴，有可能挤占我国上述农产品的主销区市场，从而损害我国主产区的利益。此外，美国新农业法有可能会引发其他发达国家竞相提高农业补贴和保护水平，世界农产品贸易战会因此而升级，对我国农产品进入美国、欧盟等发达国家市场不利，从而影响我国农产品的出口份额。