失信惩罚机制的设计和维护，本文主要内容关键词为：机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F 文献标识码：A 文章编号：1003－3947（2002）03－0001－06
为了保证我国的社会主义市场经济顺利地进入以信用交易为主导的“信用经济”时代，适应我国加入WTO， 从根本上治理整顿市场的经济秩序，建立社会信用体系（也称：国家信用体系和国家信用管理体系）的问题已经提到政府的议事日程。
在工作原理上，社会信用体系是一种社会机制，具体作用于一国的市场经济行为规范。这种机制将建立一个适合信用交易发展的市场新规则。既然社会信用体系所代表的是一种市场新规则，会改善市场的信用环境，它必然具备对失信行为进行惩处的功能，治理市场中存在的诸如不信守合同、制假售假、贸易欺诈等当前相当普遍的失信行为。关于整顿市场经济秩序，早在2001年中央政府就明确提出，标本兼治，整顿和规范市场经济秩序。2002年2月中央金融工作会议再次明确提出， 必须大力加强社会信用制度建设。市场经济是信用经济、法制经济，良好的社会信用是建立规范的社会主义市场经济秩序的保证，是有效防范金融风险的重要条件，是现代经济金融正常运行的根基。目前，社会各界已认识到，社会信用体系的建立和完善是整顿市场经济秩序的惟一“治本”方法。而且认识到，在成熟的买方市场上，“社会信用体系”与“社会保障体系”的作用同等重要，是保障我国社会主义市场经济发展的两大支柱。
所谓的失信惩罚机制是社会信用体系中最重要的“部件”之一，其作用就是经济手段和道德谴责手段并用，惩罚市场经济活动中的失信者，将有严重经济失信行为的企业和个人从市场主流中剔除出去。同时，并形成一种向诚实守信的企业和消费者倾斜的政策优惠和社会环境以及一种正向的激励机制，间接降低重守企业（重合同守信用的企业）获取资本和技术的门槛。目前，有关理论研究尚不成熟，有关立法工作也还没有开始。加强信用管理的理论研究，引导社会信用体系的建设工作走上正轨，非常重要。
一、失信惩罚机制的作用
根据国家工商行政管理局的一项统计，在我国市场上发生的交易中，约有30％的交易是以合同形式进行的。近年来，每年产生的经济合同约在40亿份左右，大约有20亿份合同能够按规定履行。我国每年因逃债而造成授信方的直接经济损失达1800亿元，由于合同欺诈行为造成的直接经济损失约55亿元。由此可见，违约行为非常普遍，后果也非常严重。朱镕基总理在政府工作报告中提出：“要建立良好的消费环境，让有不良行为记录者为自己的行为付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。”作为社会信用体系中最重要的组成部分，失信惩罚机制是承担打击各类经济失信行为任务的主体。失信惩罚机制的主要功能是对所有失信行为的法人或自然人实施实质性打击，使其不敢轻易对各类经济类合同或书面允诺违约。同时，失信惩罚机制也将有效地维护诚实守信者的利益，并在有条件的情况下对诚实守信者进行物质性奖励。失信惩罚机制在执行处罚任务的过程中，既要合法，还要合乎市场规则。
在市场经济活动中，大多不信守经济合同的违约行为属于道德范畴，但一般却没有明显触犯法律。依法律观点看，失信行为往往介于道德失范和诈骗犯罪之间。在大量的合同违约行为中，达到刑事犯罪程度并受到司法处罚的，毕竟只占其中很小比例。大量的违约和其它失信现象是不能够通过刑侦和依靠司法审判形式解决的，即使是司法审判，也存在相当比例的执行难问题。失信惩罚机制所要对付的违约失信行为就是属于这种类型的经济失信行为，即大量处罚额度非常小且不便使用公检法手段处理的经济类违约失信事件。因此，失信惩罚机制不是一种对失信企业和个人进行类似刑事处罚的国家机器，失信惩罚机制中设计的处罚尺度自然也不出自《刑法》，公检法也因此不是失信惩罚机制中的执法机构。由于失信者并没有因其行为而受到拘留或冗长的司法程序，他们仍然生活在原社区，仍可以进行现金交易。所以，对失信现象的惩罚，要求“执法机构”采用拒绝信用的联防，反应敏捷，“公告”范围广，而且“量刑”适度。
从作用上看，失信惩罚机制首先要起到对任何经济类型的失信行为进行惩罚的作用，惩罚是围绕着经济性质的处罚进行的，间接地对失信行为进行道德谴责。其次，失信惩罚机制具备奖励功能，奖励诚实守信的商户和消费者，而且是实惠的奖励，拉大市场对失信和守信的态度反差。从效果上看，失信惩罚机制以震慑作用为主，力求将失信的动机消灭在萌芽之中。对于形成事实的失信行为，其效果是要在相当长的受罚期间内，使失信企业不能进入市场经济的主流，加大失信企业的经营成本，造成失信的个人生活不便。在达到上述效果的同时，失信惩罚机制的工作成本还要非常低，任何作为交易对方的企业和个人都能够使用得起。因此，失信惩罚机制能够发挥对信用交易市场秩序的维护作用，并通过实质性打击和震慑方式减少市场上存在的各种失信行为，保障市场的公平竞争原则，有助于提高企业的信用交易的成功率。
二、失信惩罚机制应达到的效果
社会信用体系的运转，要求失信惩罚机制至少使失信者名誉扫地，在相当长的期间内，没人再对失信者进行授信。原则是：以市场的方法，处罚市场上出现的失信行为。针对失信行为进行的惩罚，在实施方法和效果上与大众所熟悉的不同，它采用一套不同的规则。
失信惩罚机制对失信行为的出击是主动的，它不对任何企业和个人打招呼，也不对失信者进行任何思想道德方面的教育，甚至在有失信行为者不知情的情况下，就开始实施对其的处罚。例如，市场经济发达国家个人信用局的专业数据库替本国或本地区的所有企业和公民个人建立了个人信用档案，将用于评价个人信用的信息成套记录下来，包括失信记录。在不通知当事人的情况下，有偿地提供给与当事人交易的授信人和其它各类交易对方。根据市场原则，法律一般会支持征信机构向当事人的交易对方、授信人、雇主和一些政府机构提供信用申请人的个人信用调查报告，而且能够方便且低价取得。授信人可以在相当全面地了解失信者的不良信用记录之后，决定是否与之交易或交往。1999年我国第一家地方性个人信用局——上海资信有限公司就开始制作上海居民的信用档案，2001年底，已经有近300万上海居民有了信用档案，大约占该市场经济活跃人口的79％。一般情况下居民个人信用档案的建立，并不需要征得被记录者的同意。
失信惩罚机制的作用范围应该能覆盖非常大的社区，例如企业资信调查服务要覆盖到全球200个以上国家或地区的任何一个有限责任公司。至于个人信用调查服务，它至少应该覆盖一个城市的全部人口，但覆盖面应该以国家或联盟的疆界为限比较合适。失信惩罚机制的作用应该是“无孔不入”地在社会上全面渗透，不仅方便地让失信记录在全国范围内传播（甚至是全球传播），而且市场联防措施也是在对应范围内施行的。在社会信用制度健全的国家，如果一个人有了经济失信记录，就不能再申请信用卡、购物卡、购房贷款和任何信贷，甚至在申请租房、安装电话、手机上网、银行开户时，也会遭到拒绝或提高相应的费用。由于失信惩罚机制对失信记录的传播功能，征信数据库是形成社会联防的“纽带”。如果企业和个人不按照失信惩罚机制制定的规则规范自己，将给自己带来经营和生活的不便。如果企业有违约失信行为出现，失信企业会遭到提供服务的各类机构的抵制，不能取得贷款，供应商不对其赊销生产资料，甚至政府监管部门不允许营业执照得到年检通过。可以预见，在不远的将来，信用经济的影响将渗透到中国社会的每一个层面，潜移默化地改变每一个企业和个人的生活及社会文化，直至重建社会信任。也就是说，这种做法会潜移默化地改变包括企业文化和社会道德在内的社会文化。
失信惩罚机制的运作方式还会对守信者进行有效激励，征信数据库将企业和个人的守信记录同时记录下来，并加以积累，体现在给予信用记录优良的企业和个人以高的信用评分或资信评级，使守信者在不知不觉中获得一些无形资产。通过这种做法，使政府和金融机构在授信上给予有优良信用记录的个人以政策倾斜。信用局会永久保留个人优良的信用记录。
三、失信惩罚机制的工作原理
根据信用经济学和信用管理理论，失信惩罚机制是通过降低市场交易中的信息不对称程度来达到防范潜在失信者的作用。简言之，在实践中，失信惩罚机制可以定义为：以征信数据库为纽带的市场联防。可见，失信惩罚机制的建立应具备三个基本要素。一是政府和民间的征信数据对征信机制开放；二是由专业征信机制投资，通过联合征信形式采集征信数据，构筑征信数据库，并合法公开不同级别和类型的资信调查结果；三是由政府倡导建立一个市场联防机制，由具备监管功能的政府部门、各类授信机构、雇主、公用事业单位等参加，使失信企业和个人不能取得任何信用方式的便利。失信惩罚机制的原理如图1所示。例如， 工商部门制作的失信企业的“黑名单”及配套的行政处罚，是一种最初级的失信惩罚方法。
图1 失信惩罚机制的工作原理
失信惩罚机制的设计，是以人在本性上是贪婪的并形成投机动机为出发点。人需要占有更多生活物资和享受高水平的物质生活，是受到本性的驱使而去追求的。在对失信惩罚机制的设计时，考虑到一般人的社会行为必须受到制度的规范，处罚建立在所设计的市场联防上，主要由反面事例的教育来产生震慑力，达到约束企业和消费大众的经济行为的目标。不论受到失信惩罚机制处罚的企业经营者和消费大众的思想道德水平是否得到提高，在效果上，要使他们表现出在行为上是遵守诚信道德伦理的。当然，辅之以诚信教育和其它相关的正面宣传，可能会产生更好的效果。
根据西方国家的征信经验，失信是产生于市场经济生活中的不良现象，回应市场对失信现象进行惩罚的机制也产生于市场，它的“量刑机构”是各色各样的企业资信调查公司、消费者个人信用调查公司和资信评级公司等。基于这样的理论，失信惩罚机制作用的效果必须达到：将交易双方中失信一方与授信方二者之间的矛盾，激化为失信方对全社会的矛盾。在法律允许的处罚有效期间，让所有的政府监管部门、授信机制、雇主和公用事业单位参与对失信者的经济类惩罚。失信惩罚机制对于市场上的失信行为所进行的打击必须是实质性的，从某种意义上说是物理性质的，决不是轻描淡写的道德谴责。失信惩罚机制的工作方式必须依托大型征信数据库，只有这样设计，才会极大地降低对大量失信者进行惩罚的“办案”成本。
四、依托联合征信数据库建立的失信惩罚机制
由失信惩罚机制的原理图可见，它的运转依靠各类征信数据库。从国内的企业信用制度和个人信用制度试点工作的经验来看，适用于失信惩罚机制的征信数据库的数据采集工作，最好是采用联合征信平台形式，而不仅仅是通过同业或同系统的征信采集数据，独立形成征信数据库。也就是说，凡有条件的地方，失信惩罚机制最好依托当地的联合征信数据平台开展工作，因为使用联合征信数据平台具有以下诸多优点：
1.公正性：通过联合征信数据平台，可以大幅度提高征信数据的采集量，有助于对失信者的信用价值的判断或量化评级工作更加科学可靠。
2.信息完整性：大型联合征信平台，可以同时向若干“黑名单”公示系统提供数据支持，例如一地政府政策支持的联合征信平台。
3.经济性：政府政策支持的联合征信形式会明显降低采集征信数据的成本，也从总体上减少设备投入。
4.合理性：从信息源角度，可以避免黑名单漫天飞的严重后果，也可以有效地减小不同征信机构对企业和个人信用价值进行评价所产生的差异。
5.多功能性：对于一地的社会信用体系，联合征信平台不仅支持失信惩罚机制的运行，还可以具有支持企业征信系统、个人征信系统、征信服务体系等多种功能。
但是，采用联合征信形式也有缺点，例如政策障碍、单一联合征信平台工作的可靠性问题和数据供应垄断问题等等。如果是一地政府有计划地建立当地的社会信用小体系情况，采用联合征信平台形式就具备了基本条件，余下的就是制订一个合理的使用资源或资源共享规则。
失信惩罚机制的主要工作之一是制作失信企业和个人的黑名单，并以合法的形式向合法的用户传播其交易对象的不良信用记录。然而，对于如何制作黑名单，存在两种完全不同的理念和做法。以美国为代表的市场自然形成的征信机制，在对失信记录进行处理时，其做法是“基于事实，仅基于事实。”这种做法的优点是证据充分，没有法律障碍，法理通顺。但其缺点也是很明显的，它将评价失信行为的“任务”推给了信用调查记录的使用者，它的调查报告仅供使用者参考。是否与失信者交易或交往，完全由信用记录使用者自己判断和决定。另外，政府的有关监管部门没有办法依据联合征信数据库罗列的记录做出简单易行的判断，以便对失信者实施行政性处罚。很明显，采用这种方法有两个必备条件，一是作为信用记录使用者的各类授信机构、政府部门、雇主、公用事业单位要相当成熟；二是当地的法律法规相当健全。而另一种做法是不同的，黑名单由有关政府部门或者声誉卓著的征信机构发布，在一个失信企业或个人被登录上黑名单之前，经过一系列的信息处理和信用评分过程，它力图“科学”地解释失信者被登录到黑名单的理由。具有监管功能的政府部门和其它查询者只需知道被列在黑名单上的企业或个人有足够严重的失信行为，应该对它们采取联防和处罚措施。后一种做法的缺点是加大了政府或征信机构对联合征信数据库的经营成本，也可能招来被处罚的失信者的报复。
依失信惩罚机制的工作方法而论，联合征信平台的操作者会把所有企业的失信行为记录下来，按照时间顺序或额度进行排列，登录在各企业征信数据库中，并制作出“黑名单”、“灰名单”和“红名单”。其中，黑名单和红名单会被登录在多种“公示牌”或专业网站上，易于传播和用户查询。凡运作黑名单系统的政府部门或征信机构，在其征信数据库中，也都应该科学地运行一个“灰名单”系统。灰名单系统的作用非常重要，它是征信数据库中的“预警系统”，也是失信者向黑名单和信用修复系统转化的过渡。灰名单系统将企业或个人的失信记录进行分类和累计，在报警时对证据进行复核。如果建立一个数学模型处理灰名单上的记录，科学性和应用效果会更好。当然，红名单最好也通过一个数学模型进行解释。为了政府监管部门的执法方便，在执行失信惩罚机制任务的征信数据库中，还可以设立“绿色通道”。“绿色通道”概念通常被用于政府建立企业征信制度的工作中。对于在“绿色通道”内的守信企业，政府经常给予“免检放行”和“抽样检查”性质的处理，减少政府的工作量，减少处于“绿色通道”范围内企业的一些负担，也起到对诚实守信行为的鼓励作用。
五、失信惩罚机制的操作
在“标本兼治”整顿市场经济秩序的任务中，第一层面的工作应该是打黑，整顿治安。第二层面的任务是产品打假。第三层面的工作，才是建立社会信用体系。当然，也不排除将第二层面的工作合并到第三层面的工作中。显然，前两个层面的任务都是治标的，在为建立社会信用体系或地方性社会信用小体系创造基本条件。因为，只有在治安状况良好的情况下，社会信用体系才能够建设，失信惩罚机制才能产生出应有的效果。值得注意的是，打假经常会出现地方税收减少的矛盾，造假者也会因受到重大经济损失而铤而走险，造成治安问题。
失信惩罚机制必须具备可操作性，最重要的环节是允许运营联合征信平台的机构能够采集失信企业和个人的不良记录，并通过各政府渠道和征信机构，合法地将其公示给有需要的授信机构。至于授信机构是否会且愿意利用征信数据库的信用记录，以及是否拒绝对程度“严重”的失信者进行交易，只能依靠市场规律行事，政府和征信机构的角色是倡导和教育，让各类授信机构和其它联防单位逐渐地成熟起来。
最常被采用的“黑名单”方法，就是将企业或个人的失信记录正确列入“黑名单”，向全社会乃至全世界“公示”，将矛盾激化为失信方对全社会的矛盾。既然失信惩罚机制所组织的联防会涉及到在市场上活动的所有授信机构，在操作上必须简单易行，成本低廉。也就是说，市场要求制作“黑名单”的征信机构，向所有的授信机构提供多种渠道、方便、快捷、价格低廉的查询。
失信惩罚机制还生产“红名单”，在红名单上的企业多是长期重合同守信用的企业。政府政策可以向被列在红名单上的企业和个人倾斜，例如以财政补贴形式降低对这种企业的贷款利率以示奖励。各类授信人也可以考虑给“红名单”上的企业和个人以各种优惠和奖励，降低守信者使用信用工具的成本。
不论谁制作和运营联合征信平台，都应该取得有监管功能的政府部门的合作和指导。由相应的政府部门来“公示”黑名单比较妥当，这样做可以增强黑名单的权威性。任何征信机构都有权力制作黑名单，但原则是基于事实，最好只记录失信事件，不做任何分析和评价。
如上所述，失信惩罚机制会对失信的企业和个人进行经济性的打击，让它公开地为市场服务是一件非常敏感的事情。所以，失信惩罚机制设计的各项措施要“有理有据”，要在法理上讲得通。另外，在设计失信惩罚机制时，还要考虑到给失信者以生存空间和改过的机会，要合理“量刑”。失信惩罚机制的“量刑”是基于对大众进行震慑作用和教育的效果而设计的，尝到因失信而受到惩罚的严重后果，足以达到教育失信者的目的。但是，失信惩罚机制在设计上的初衷，决不是想一棒子将失信者彻底打死，而要在失信者付出惨痛代价后，给予失信者改过的机会。例如美国的《公平信用报告法》规定，在任何调查或报告机构的征信数据库中，个人失信记录最多保存7年，个人破产记录最多保存10年，而优良信用记录会被终身保留。
只要失信惩罚机制开始运转，不管征信数据库和黑名单系统是不是由当地政府运行，政府都要指定专门部门接受被处罚者的申诉，要求征信机构配合，制订限期复核有争议的记录的制度。对于确实有失信行为的企业和个人，申诉受理窗口也要起到教育功能，甚至辅导失信者重建信用。本着“治病救人”的态度教育失信者，可以让有失信动机者明白，失信其实是一种害人害己的行为。在交易中，即使恶意失信的一方一时占了经济便宜，但这种行为也使失信者道德沦丧，在恶化了市场的信用环境的同时，也破坏了失信者的信用和名誉。应该说，失信行为是一种短视行为，有失信记录的企业或个人，必然减少了自己的交易范围和机会，更降低了自身的赊销赊购能力。有过失信经验的企业和个人，在下一个经济行为中会谨小慎微，谨防别人也以同样手段，使自己蒙受经济损失，对于采用赊销方法心存顾忌，会阻碍自身发展。
当前，有许多地方政府提出建立本地区的小信用体系，必然涉及失信惩罚机制的启动和运转问题，国家需要尽快建立有关的法律法规，至少地方政府能够先出台相应的地方法规。在社会信用体系建设过程中，存在政府按照市场规律启动失信惩罚机制的建设工作，需要政府推动专业征信机构的发展。统一的政府行业管理部门既是失信惩罚机制运转的推动者，又是监督者，而专业征信中介机构是法律法规约束下的执法工具。
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