公众主导还是国家主导：1952～2006年中国财政支出增长影响因素研究，本文主要内容关键词为：主导论文,年中论文,财政支出论文,公众论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近年来，政府理论的演进，特别是公共选择学派的兴起，使财政支出增长成为学术界广泛研究的问题之一。许多学者从不同角度来解释各国财政支出日益增长的现象：Fatas和Rose(2001)、Holsey和Borcherding(1997)以及Persson和Tabellini(1999)等研究表明，人均国内生产总值(GDP)、被抚养人口的比例以及对外开放度等因素与财政支出规模间具有很强的正相关性。Baumol(1967)认为在不同部门工资支付相同的前提下，由于技术变革速度不同，如果公共部门提供产品和服务的真实水平保持不变，当政府部门生产倾向于服务密集型时，政府产出成本就会上升。Oates(1985)研究表明，在控制收入水平变量的条件下，财政分权程度和财政支出规模间没有必然的因果关系。但如果不控制收入水平变量，则在统计上两者存在强负相关性。国内学者王雍君(2000)对中国财政支出做了较为系统的研究，从公众需求和官僚拉动两方面来解释财政支出的增长。黎君(2004)认为，改革开放以后经济体制改革和政府职能转型一直对中国财政支出规模产生影响。在20世纪80年代财政支出与财政收入间并没有太强的必然性，但进入90年代财政支出明显受到财政收入的制约。杨继和柳柯杰(2002)利用1978～2000年数据得出结论，财政支出规模与GDP、工业化率、行政管理费、党政机关工作人员总数和基尼系数正相关，与人口总数和城市化率负相关。
在前述文献中，主要存在两方面问题：一是研究多为单因素分析。而在实际经济问题中，这一条件很难得到满足，因为变量之间是密切相关的，这就需要我们将其他重要解释变量纳入模型中，建立多因素回归模型。二是以往的研究缺乏动态性。财政支出规模的影响因素随着时间的推移，其作用程度不断发生变化。这就需要从动态的角度来研究不同发展阶段各因素的影响程度。
文章结构安排如下：第二部分为财政支出增长影响因素的理论分析，主要介绍公众主导型理论和政府主导型理论；第三部分详细探讨影响财政支出规模的各种因素，并进行实证分析；第四部分为结论与展望。
二、财政支出影响因素的理论分析
(一)公众主导型理论
公众主导型理论基本思想认为，公众对政府公共服务的需求和通过预算分配的福利要求以及特殊利益集团的影响导致财政支出增长，即需求拉动财政支出增长。这一理论隐含的前提是“公众对于公共服务需求的增长拉动公共支出增长”，因此，随着公众收入水平的提高，公众对政府提供公共服务的需求相应增加，从而增加政府的公共支出。公众主导型理论对于财政支出规模的解释大体沿两个方面展开：一是随着公众收入水平的提高，是否和多大程度上引起了对公共服务需求的增长，即公共服务需求的收入弹性；二是政府如何及时地满足对公众服务增长的需求，增加公共服务供给。具体地，从需求方面解释财政支出增长的理论包括瓦格纳法则、发展阶段增长理论、消费偏好理论和福利学派“多因素影响说”中的人口理论等。
瓦格纳法则认为一国工业化经济发展与该国财政支出规模间存在一种函数的因果关系，即财政支出增长的一般规律。马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rostow)在瓦格纳法则的基础上，更进一步地用经济发展不同阶段所产生的对财政支出的不同要求来解释和论证财政支出增长的具体原因。消费偏好理论认为可以用公民对财政支出的偏好大于私人支出的偏好来解释财政支出的增长，由于消费者更偏好公共产品或者更偏好公共生产，因此一个国家较高的城市化率会促进财政支出增长。福利经济学派则认为在纯公共产品情况下，由于增加一个社会成员的边际成本为零，所以人口增长不会引起财政支出增长。但总财政支出被分配给更多的人，每个成员的支出份额将下降，这相当于支出价格下降了，因此会引起公共服务需求的增加。人口理论认为人口增长会对服务条件产生影响。随着人口增加，社会拥挤成本上升，对个人效应产生负面影响，这就要求有更多的资源被用于提供公共服务。在一定的外部拥挤成本下，如果公共服务水平和质量保持不变，人口增长将导致支出更大比例地增长。
(二)国家主导型理论
国家主导型理论的基本思想认为，官僚机构不依赖公民而“制造”自己的需求，隐瞒税收负担，从而在违背公民意愿的情况下扩张财政支出规模。这一理论从官僚机构的行为模式方面解释财政支出规模，将“经济人”假设引入政府行为的分析，核心论点主要有两个：一是官僚从财政支出规模增长中得到的边际效用高于公众；二是官僚倾向于隐瞒公共服务的真实成本，使公众产生财政幻觉，低估公共服务的真实成本。原用以约束官僚行为的预算平衡原则遭到破坏，更加剧了这一情况。从官僚拉动的角度来解释财政支出增长的理论包括阶梯型渐进增长理论、不平衡增长理论和官僚行为增长理论。
阶梯型渐进增长理论认为财政支出是受可利用税收收入拉动的。在经济成长的正常时期，由于经济的增长，政府税收会相应增长，支出规模也就不断扩大，但因为这时纳税人对其所处环境非常满意，不愿意在增加纳税成本的情况下，获得额外的公共产品提供，公共财政支出难以获得额外的增加或大幅度的增加。但在社会发生突变时，人们为了摆脱战争、饥荒或危机等带来的困境，其税收容忍水平将会提高，这时政府的支出水平有可能大规模上升。社会突变后，人们要求政府解决以前所忽视的重要问题，从而促使人们对扩大财政支出规模予以支持，由此出现税收容忍新水平。因此，社会突变后，财政支出水平虽然会有所下降，但不会低于原先的趋势水平。不平衡增长理论认为不同部门劳动生产率的差异是导致财政支出不断增长的一个原因。官僚行为增长理论则用官僚机构的行为模式来解释支出增长。其中心论点有两个：一是官僚从财政支出中受益大于一般公众，因为每个官僚机构的办公条件、福利待遇、政绩显示和迎合选民偏好的心理都与较高水平的财政支出有某种联系，而公众从较高水平开支中的受益是非常分散和一般性的；二是官僚倾向于隐瞒公共服务的真实成本，使公众产生财政幻觉。可见，官僚政治理论强调官僚为追求自身利益而增加财政支出。
三、财政支出各因素影响程度的实证分析
(一)财政支出影响变量的选择
基于前面介绍的财政支出增长理论，本部分引入财政支出规模的影响因素。从公众需求角度来看，主要包括：瓦格纳法则和发展阶段论提出的人均GDP、消费偏好理论的城市化率、福利学派“多因素影响说”的人口；从官僚拉动角度看，主要包括：财政支出阶梯型渐进增长理论提出的税收收入、不平衡增长理论和官僚行为增长理论提出的政府部门产出成本。
改革开放以来，随着经济体制由计划经济向市场经济转变，相应的配套改革也开始进行，其中对财政支出产生重要影响的就是政府职能的转变，政府职能决定政府支出范围，进而影响财政支出规模。而经济体制改革和政府职能转变是无法量化的变量。为便于体现该因素的作用，在计量分析中用虚拟变量来表示经济体制改革和政府职能的转变。而伴随着分税制财政体系的建立，财政分权和改革开放对中国财政支出规模的影响会表现出一定的特殊性。因此，在模型中引入财政分权和开放度两个变量。
(二)财政支出规模①影响因素分析
1.数据及变量的选取
为分析不同发展阶段各因素的影响程度，本文选取的数据范围为1952～2006年，并将这一时间段根据1978年改革开放和1994年分税制改革两个标志性改革划分为三个阶段：1952～1978年；1979～1993年；1994～2006年。伴随着体制的变革，各因素对财政支出规模的影响程度可能发生变化。因此，在模型中，笔者引入虚拟变量来体现不同发展阶段变量影响程度的差异。虚拟变量设定如下：
通过上述分析，财政支出规模的影响因素变量包括：人均GDP、城市化率、人口、税收收入、政府产出成本、财政分权和开放度。对于政府产出成本这一影响因素，因数据限制，无法直接进行测算。胡书东(2001)认为分权是导致政府机构膨胀，引起政府运行成本上升的重要原因。1994年的分税制改革非但没有厘清财力与事权的对应关系，还将税务机关分设，大大增加了行政成本。因此，本文仅将财政分权变量加入模型中。另外，中国的财政支出长期以来坚持“量入为出”的原则，为了更全面地衡量政府的预算收入，用财政收入来代替税收收入。综合上述分析，选定进入模型的变量包括：人均GDP、城市化率、人口、财政收入、财政分权、开放度和体现体制变革的虚拟变量。
为了消除价格变动的影响，采用实际人均GDP。实际人均GDP=名义人均GDP/GDP折算指数。由于《中国统计年鉴》中没有GDP折算指数的统计，笔者借鉴司春林(2002)关于GDP折算指数的计算方法：
GDP折算指数=(第t年名义GDP/第t年GDP指数)÷(1952年GDP名义值/1952年GDP指数(100))
另外，为了减小异方差的影响，对实际人均GDP取自然对数。
城市化率用各年份城市人口占总人口的比重来衡量；人口用各年份年底人口总数衡量；财政分权用各年份地方财政支出占财政总支出的比重衡量；开放度用各年份进出口贸易总额占GDP的比重衡量。对财政收入变量，采用和财政支出相同的处理方法，在模型中使用财政收入相对规模即财政收入占GDP的比重这一变量。
2.模型的设定
由于分析采用时间序列数据，首先对模型中的变量进行平稳性检验。本文采用Dickey-Fuller的ADF单位根检验，检验过程中滞后阶数的确定采用SIC准则，结果表明所有变量都是非平稳的，人口和城市化率的单整阶数为2，其他变量的单整阶数为1。其次，用城市化率比上年提高的百分比和总人口净增长率来代替城市化率和年底人口总数后，新变量为1阶单整。再次，为验证不同发展阶段各变量对财政支出规模的影响程度，在模型中引入各变量与虚拟变量乘积的形式。结果表明除了城市化率与虚拟变量乘积两个序列外，其他乘积序列具有相同的单整阶数，且单整阶数是1。因此，可以对这些具有相同单整阶数的序列进行协整检验。最后，采用恩格尔-格兰杰(EG)两步法对单方程的协整向量检验，在5％的显著性水平下，残差序列是平稳的，这说明变量间存在协整关系。
对变量进行平稳性检验和协整检验以后，将模型1设定为：
3.模型的回归
由于变量之间存在协整关系，对上面设定的模型直接用最小二乘法(OLS)进行回归。经检验，模型不存在自相关和异方差。由于人均GDP及其与虚拟变量的乘积在10％的显著性水平下都不显著，因此，将这三个变量从模型中剔除，修正后模型的回归结果如表1所示。
4.回归结果分析
根据上面计量模型的回归结果，将各因素在不同发展阶段对财政支出规模的影响程度总结为下表2。
(1)对rr[,t]的解释
由于虚拟变量的选取以1979～1993年为基础类别，因此各变量对财政支出规模影响程度的变化是与基础类别进行比较而言的。收入规模对支出规模的影响在这三个阶段都呈现正相关，而影响程度却不相同。与1979～1993年时间段相比，1979年以前财政收入规模对支出规模的影响程度没有显著变化，而1994年后变得显著，财政收入规模变动引起支出规模更大幅度的变化，如图1所示(rr：预算内财政收入规模；er：预算内财政支出规模)。
从图1可见，1994年以前除了个别年份外，财政收入规模与支出规模大体上保持同比例变化。而1994年后，在其他变量保持不变时，财政收入占GDP的比重每提高1%，财政支出占GDP的比重大约提高近1.02％。支出的增长速度之所以快于收入的增长速度，是因为收支缺口可以通过政府举债的方式来补充。1994年以前，国债的发行规模小，且增幅比较平稳。而1994年以后，国债规模迅速扩大，国债成为弥补财政赤字的主要手段。
图1 预算内财政收入规模与支出规模的变化趋势图
(2)对decen[,t]的解释
财政分权对支出规模的影响在三个阶段里呈现出不同的相关性，而且在不同阶段其对支出规模的影响程度存在显著的差异。在阶段Ⅱ，两者呈现明显的正相关，而在阶段Ⅰ则表现为显著的负相关，阶段Ⅲ与前两个阶段相比，财政分权对支出规模的影响不仅表现为显著的负相关，而且与阶段Ⅰ相比，负相关的作用明显加强了。自1952年以来，中国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的权力下放、1970～1976年“文化大革命”时期的权力下放、改革开放以来以“放权让利”为核心的财政分权。前两次财政分权是在传统计划体制下进行的。在这种体制下，中央在分权的同时，保持了对地方政府财政行为的适当控制，并保留了相当一部分物质分配权，这样对地方财政支出规模的扩张起到了一定的遏制作用。因此，1978年以前的两次大规模财政分权并没有引起财政支出规模相应的扩大，反而出现了小幅度的下降。第三次分权则意味着市场机制的引入，这时的财政分权不仅包括由中央直接管理的企业下放给地方管理，相应的财权下放，而且包括公共投资权限的下放和投资资源的下放，地方政府将支配更多的投资资源，投资项目和投资规模的选择自主权扩大了。与改革开放以前相比，这次权力下放在导致中央政府对地方政府集中统一控制力度大大下降的同时，并没有相应形成有效的自上而下的监督机制。地方政府及其官员所承受的来自中央和上级的直接监督控制大大减少，而其所辖地域内社会公众的有效监督以及控制地方政府和官员行为的机制也十分薄弱，这样很难对地方政府和官员的不当行为施加强有力的约束。这种政府管理体制加剧了地方政府规模的膨胀，从而形成改革开放以来地方政府比中央政府规模扩张更快的现象，进而导致总财政支出规模的扩大。
1994年的税制改革提高了中央财政收入占国家财政收入的比重，但没有给地方政府增加自主权，确定税率和定义税基的权力都在中央政府。这种财力与事权的不匹配，再加上相应的转移支付体系不完善，导致地方政府陷入“赤字”的处境，不得不依赖中央政府对共享收入的分配和专项补助的提供。在这种情况下，虽然地方政府的支出扩大了，但由于受到财力的限制，其财政支出规模的扩大小于中央财政支出规模的缩小，进而导致总财政支出规模的降低。
(3)对dcity[,t]的解释
由于dcity与虚拟变量的乘积不是1阶单整，在模型中没有引入其乘积序列，因此，只能知道dcity[,t]与支出规模呈现正相关，不能判断出不同发展阶段dcity[,t]对支出规模的影响程度。但从一个国家的发展历程看，在经济发展的早期，随着城市化进程的加快，为满足人们对公共物品的需求，基本建设支出将会扩大。中国基本建设支出占财政支出的比重在改革开放以前一直维持在30％以上，1958～1960年这三年间曾达到50％以上。因此，经济发展初期的城市化进程促进了基本建设支出的快速增长，城市化率这一因素对财政支出规模的影响程度较大。改革开放以后，随着经济的发展，城镇基础设施体系趋于完善，基本建设支出占财政支出的比重逐渐降低，特别是1994年以后，这一比重的平均值为12.8％。这个时期的城市化率对财政支出规模的作用效果较弱。通过上述分析，按时间阶段的划分，城市化率对财政支出规模的影响度是逐渐递减的，即阶段Ⅰ＞Ⅱ＞Ⅲ。
(4)对dpop[,t]的解释
总人口的净增长率对支出规模的影响在不同发展阶段也呈现出不同的相关性。两者在阶段Ⅰ呈现出弱负相关性，阶段Ⅱ呈现出显著的负相关性，而在阶段Ⅲ两者又转变为正相关。对中国来说，人口是一个比较特殊的影响因素。改革开放前，除了1960年和1961年人口的净增率为负值，其他年份人口的净增长率维持在2％～3％之间。尽管人口在较快地增长，但财政支出规模并没有较大幅度的提高，这是因为在计划经济时期，实行“建设吃饭型财政”，这种计划型财政忽视了财政和社会公共需求的内在联系，而人口是影响社会公共需求的重要因素。随着社会主义市场经济体制逐步确定，计划型财政已经无法适应新形势的需要。而着眼于满足公共需要的公共财政理论适应了时代的要求，人口规模越大，对公共品的需求越多，这对财政支出规模的扩张起到促进作用。
(5)对openess[,t]的解释
开放度对财政支出规模的影响在阶段Ⅱ和阶段Ⅲ是负相关，且在这两个阶段开放度对财政支出规模的影响没有显著的差别。而由阶段Ⅰ到阶段Ⅱ，开放度对财政支出规模的影响由正相关转变为负相关关系。开放度对财政支出规模的影响要结合中国特殊的国情分析。在计划经济时期，政府包揽一切，而经济越开放，来自国外的冲击越多，政府需要提供社会保险以抵御开放经济由于贸易条件变动而带来的风险，政府职能相应的扩大，财政支出规模也随之增加。随着市场机制的引入，政府逐渐退出市场调节的领域。虽然较开放以前，此时的经济开放度增加，政府抵御外来冲击的职能逐渐加大，但政府调节国内经济的职能却相应的缩小。因此，改革开放以后，经济的逐渐开放并没有促进财政支出规模的扩大。
(三)专项财政支出规模影响因素分析
自1952年特别是1978年以来，我国财政支出重点进行了两次较大的改变：1998年提出建立公共财政，将财政资金逐渐退出经济竞争性领域，转向提供公共服务；2003年随着贯彻科学发展观和建立和谐社会的需要，财政支出不断向教育、医疗、卫生等民生方面倾斜；2008年更是提出建立“民生财政”。这一系列的变化是随着公众人均收入水平的增加，公众对公共服务的需求也不断增加，而政府应这种需求，主动扩大财政支出规模，调整财政支出结构。
选取1978～2006年的数据进行回归，回归结果如下表3：
回归结果得出：人均GDP和人口增长率对与民生相关支出规模产生显著影响，且人均GDP和人口增长率的增长促进与民生相关的文教科卫支出规模的扩大。
四、结论与展望
通过前面的分析，本文得出以下主要结论：一是在理论上，公众主导型理论认为人均GDP、城市化率和人口是影响财政支出规模的主要因素，而国家主导型理论则认为财政收入和政府的产出成本是重要因素。但实证研究表明，目前人均GDP和人口因素对中国财政支出规模的作用不明显，而财政收入和政府的产出成本(财政分权)则成为制约财政支出规模的关键因素。可见，公众主导型理论对中国财政支出规模的解释作用弱于国家主导型理论。二是虽然人均GDP、人口增长率等因素对财政支出总规模的作用不明显，但是对与民生息息相关的文教科卫项目的财政支出规模却有显著的影响。可以预见，随着我国财政支出模式和支出重点的转变，公众主导型理论认为的影响财政支出规模的主要因素将取代财政收入和政府产出成本而逐渐发挥主导作用。三是在不同的经济发展阶段，不同影响因素对财政支出规模的影响效果及作用程度存在明显差异。因此，只有结合研究问题所处的时代背景，才能对中国财政支出规模的变化做出合理的解释。
值得指出的是，本文的研究仍存在不足和有待进一步改进的地方：由于数据限制，文章并未能将1993年以前，特别是1978年以前财政针对国有经济的支出剥离出来，这就造成相对于1994年后的财政收支规模有虚增的成分；在部分变量的选择上，如人口结构(以65岁以上人口比重即老龄化率为例)，因结果不显著，并未纳入到模型中去，原因可能是我国的社会保障基金并未完全纳入财政收支范围。但人口老龄化问题无疑是财政支出需迫切解决的问题之一，也是今后努力的一个方向。
注释：
①这里的财政支出指预算内财政支出。
标签：财政支出论文; 城市化率论文; 政府支出论文; 国内宏观论文; 财政分权论文; 宏观经济论文; 解释变量论文; 经济论文; 财政学论文;