农村义务教育投资短缺探析———种利益集团理论的视角，本文主要内容关键词为：探析论文,短缺论文,视角论文,农村义务教育论文,利益集团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自“三农问题”进入政府决策层的视野以来，农村义务教育也成为社会各界关注的热点。农村义务教育矛盾的焦点是投资短缺。针对该问题产生的原因，学术界大致有两种观点：一是长期以来农村义务教育的投资太少，应该设法增加投入；二是义务教育投资体制不合理，投入缺乏制度保障。前者指出了农村义务教育投资短缺的直接原因，而后者则指出了其制度根源。然而经验和事实都表明：每一次教育投资的增加和制度的变革都没有从根本上改变农村义务教育积贫积弱的局面。究竟是什么原因使农村义务教育投资制度失效，形成短缺呢？笔者认为利益集团的分利竞争是其根本原因。
一、利益集团理论概述
利益集团理论是西方公共选择学派的一个理论分支。所谓利益集团（interest groups），又称压力集团，就是“那些具有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。[1] 利益集团的成员可以是普通公民、非赢利性组织、公共部门组织， 也可以是寻利的厂商。不同的利益集团在其规模、资源、权利和政治倾向等方面存在着明显的差别。
利益集团为什么会存在？围绕该问题主要有三种解释。
第一种是以大卫·特鲁曼（David Truman）和罗伯特·道尔（Robert A Dahl）等人为代表的传统利益集团理论，认为集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益（特别是不能通过纯粹的个人行动获得的利益），具有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益。“这实际上是‘个人行动的目的是追求他自身利益最大化’（理性经济人）命题的推广”。[2] 其直接推论就是集团成员会从自身利益出发采取一致的集体行动。该理论进一步认为，社会中的每一个人总是归属于某一个或几个利益集团，这些目的各异的利益集团间的相互竞争所施加的压力汇总起来就决定了社会政治活动的进行。
而以奥尔森为代表的第二种利益集团理论则对上述观点提出质疑。他在1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中指出，有理性、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，因为集团利益的公共物品性质会导致集团成员普遍的“搭便车”行为。基于此原因，奥尔森认为集团规模大小与个人行为和集团行动的效果密切相关，小集团的行动比大集团更有效。
第三种是罗伯特·萨利兹伯里（Robert Salisbury）等人提出的政治企业家理论，他们把利益集团的组织者视作政治企业家。他们认为，集团提供给成员的利益可分为三种类型：物质利益、观念利益和团结一致的利益。奥尔森模型强调的是物质利益而忽视了后两种非物质利益。在萨利兹伯里看来，政治企业家之所以愿意作为集团行动的组织者，是因为政治企业家不但可以从集体行动中获得物质利益，而且可以从集体行动过程中获得成就感、名声和荣誉等非物质利益。
由于一个集团通常只代表整个社会中的一小部分成员的利益，所以，奥尔森认为“各种社会组织采取集体行动的目标几乎无一例外地都是争取重新分配财富，而不是为了增加总的产出——换句话说，他们都是‘分利集团’（或者，用一句比较文雅的语言说，都希望‘坐享其成’）”。[3] 因此各利益集团都会在各自的势力基础上展开分利竞争，通过各种“院外活动”影响政府官员决策为本集团争取最大利益。
二、利益集团的分利竞争：农村义务教育投资长期短缺的根本原因
农村义务教育投资短缺是指农村义务教育投资不能满足其需求的失衡状态，包括总量短缺和结构性短缺两个方面。总量短缺是指投资的绝对数量过少而导致的短缺；结构性短缺则是因为内部投资结构的不合理而造成的短缺。
“在许多发展中国家，政府一方面是把政治和经济问题的糟糕的后果分散给最软弱无力的集团，另一方面安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的‘艺术’，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择。”[4] 所以在我国教育投资总量短缺的情况下，各种强势集团总可以占有充裕资金，弱势集团则处于最不利的境地。
（一）城乡利益集团竞争：农村义务教育结构性短缺的根本原因
按城乡结构划分，义务教育可以分为农村义务教育利益集团和城市义务教育利益集团。在义务教育投资总额既定的情况下，城乡义务教育所得投资份额直接取决于政府的教育投资决策。“公共选择理论认为，在与公众有关的集体选择中，并不存在‘根据公共利益进行选择’的过程，只存在各种特殊利益之间的‘缔约’过程”，“公共选择的结果如同企业行为的结果一样，是各个利益主体‘博弈’的结果”。[5] 这也就是说，城乡义务教育投资的实际份额是城乡两大利益集团博弈的结果，强者资金充裕，弱者资金短缺。
长期以来我国社会形成了一种以“城市为中心”的政策倾向，教育政策优先甚至只反映城市人的利益。在我国城乡分割的二元结构中，城乡居民对教育政策安排的约束权数相差十分悬殊，市民的利益表达渠道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势而获得更多的教育资源和利益。而农民作为弱势群体则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变义务教育资源分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而更加倾斜。城乡关系的变化越来越不利于农民，从而形成了城市义务教育集团日益强大而农村义务教育集团积贫积弱的两极分化格局。
从投资支出结构来看，城乡义务教育比例失调。1996—2001年我国城市义务教育投资支出比例一直在41％以上（详见表1），在该比例最低的2001年，义务教育总支出为1857亿元，农村义务教育支出占58.8％，而学生数量却占全国义务教育学生数量的62％。
表1 1996—2001年我国城乡义务教育投资数量（亿元）及支出结构（％）
19961997
1998 1999 2000 2001
义务教育 1277 1001388 1429 100 1546 1546 100
1695 100 1857 100
农村 734 57.5
785 812
56.8 862 862 55.8 920 54.3 1092 58.8
城市 543 42.5
603 617
43.2 684 684 44.2 775 45.7 765 41.2
资料来源：教育部财务司、国家统计局人口与社会科技统计司．《中国教育经费统计年鉴》（1997—2002），中国统计出版社。
从生均经费来看，城乡义务教育差距悬殊。1996年城市小学的生均经费为466.4元，是农村小学的1.6倍。到2001年，城市小学的生均经费上升到971.5元，城市是农村1.7倍。1996年，城市初中的生均经费为1267.1元，是农村的1.5倍。到2001年，城市初中的生均经费上升到1708.4元，是农村的1.7倍。[6]
以上数据均表明，占我国60％的农村人口尽管在数量上占绝大多数，却在义务教育上占有少量资金，成为弱势群体。为什么身为多数的农村义务教育利益集团反而竞争不过身为少数的城市义务教育利益集团呢？
奥尔森是这样解释的：集团或组织的基本功能是向其全体成员提供不可分的、普遍的利益，这种利益是一种具有非排他性的公共物品或集体物品。这种集团利益的共有性意味着，任何单个成员为这种共同利益做出的贡献或牺牲，其收益必然由集团中的所有成员所分享。这种不对称的成本收益结构极易导致“搭便车”行为。由于搭便车行为的存在，理性、自利的个人一般不会为争取集体利益作贡献，集体行动的实现非常不易。对于人数较少的小集团来说，由于成员人数少，每个成员都可以得到总收益的相当大的一部分，在这种场合，集体物品尚能够通过自发、自利的行为来提供。而对于大集团而言，集团越大，增进集团利益的个人在集团总收益中占有的利益份额就越小，加之不易通过协商方式解决集体行动成本如何分担的问题，因此个人就有强烈的“搭便车”动机。更何况在人数众多的大集团中，这种行为也是很难被发现的。根据以上分析，奥尔森得出结论说，“在不会受到激励的时候，大集团或潜在集团的成员不会为获取集体物品而采取行动，因为不管集体物品对集团整体来说是多么珍贵，它不能给个体成员任何激励，使他们承担实现潜在集团利益所需的组织成本，或以其它任何方式承担必要的集体所动的成本”[7]。奥尔森的这一理论与我们常说的“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”讲的是同样的道理。奥尔森还发现，集体行动在两种特定条件下比较容易产生：一是集体成员的不对称，二是“选择性激励”的存在。前者是指成员从集体活动中得到的收益是不相等的，获益多者便有意愿和动力去主动承担集体行动的成本；后者是指集团利用正面的奖励或负面的惩罚来诱使或强制集团成员负担集体行动的成本。
身为多数的农村义务教育利益集团由于其组织的松散性，增进集团利益所需的组织成本很大，因而就出现了“人多力量不大”的“数量悖论”。而处于少数但占有较多教育投资的城市义务教育利益集团对公共政策的选择则有较大的影响力，因为他们相对于由众多的农民组成的多数人利益群体来说具有“组织优势”和“信息优势”。“组织优势”体现在小集团能够以很低的组织成本去追求他们的共同利益，从而在影响政府决策时轻易地战胜人数众多的分散公民。“信息优势”体现在利益集团往往是惟一的官员偏好信息的提供者。正如发展经济学家李普顿（Michael Lipton）所言：“农村拥有大多数贫困和拥有大多数潜在的低成本资源，而城市拥有大多数发言权、有力的组织和权力。所以在与农村的对抗斗争中，城市阶级可以赢得大多数回合。”[8] 由此可见，农村义务教育集团的弱势群体地位是其长期结构性短缺（相对于城市）的根本原因。
（二）教育内部层级利益集团的竞争：农村义务教育总量短缺的根本原因
按照教育的层级结构，又可以把教育分为高等教育利益集团、中等教育利益集团和义务教育利益集团。农村义务教育作为义务教育的主体（农村义务教育学生数量占全国义务教育的62％），在教育投资总经费既定情况下，其可能所得投资数量直接取决于义务教育在教育投资总额中所占的比例。而各级教育投资比例的最终确定却是三级教育利益集团以势力相互搏弈的结果。在分利竞争中，“各利益集团的实际竞争力和政策影响力取决于一定时期内国家的发展战略和各自的势力”。[9]
从教育经费分配来看，我国高等教育经费增长显著快于中等教育和初等教育，详见表2。1996～2001年，高等教育经费增长2倍以上，而中等教育经费和初等教育经费只增长0.6倍左右。三级教育投入的不同增长速度带来了教育经费投入比例严重向高等教育倾斜。1996～2001年，高等教育投入比重由16.3％提高到27.8％，上升了11.5个百分点；中等教育和初等教育投入比重不断下降，两者分别下降了大约6个百分点。
表2 1996—2001年我国各级教育投入支出结构（％）
1996年1997年1998年1999年2000年2001年
高等教育
16.3 17.2 20.3 22.8 25.5 27.8
中等教育
43.9 43.7 4241.2 4037.8
初等教育
35.4 34.7 32.8 31.3 29.7 29.6
其它教育
4.3
4.4
4.9
4.7
4.7
4.9
资料来源：教育部财务司、国家统计局人口与社会科技统计司．《中国教育经费统计年鉴》（1997—2002），中国统计出版社。
从生均教育经费比例来看，按照国际通行标准，人均GNP为600—2000美元的国家，学前和小学阶段、中学、大学三级教育生均教育经费比为1∶2.5∶9.2。[10] 然而从表3看，1995—2000年我国各级教育预算内生均经费比例都远远偏离这一标准。2000年我国初等、中等（初中和高中）、高等教育预算内生均经费比为1∶4.06∶14.87，而“在1994年世界发展中国家一般为1∶1.7∶8，发达国家为1∶1.1∶1.3或1∶4∶3.7”，[11] 我国培养一名大学生的费用相当于培养一名小学生的15倍。
表3 1995—2000年我国各级教育预算内生均经费比较（单位：亿元）
年份小学生均经费初中生均经费高中生均经费高校生均经费生均经费之比
1995 265.78 492.04
985.23 5442.09 1:1.85:3.71:20.48
1996 302.54 549.24
1088.055956.70 1:1.82:3.60:19.69
1997 333.81 591.38
1155.366522.91 1:1.77:3.46:19.54
1998 370.79 610.65
1248.256775.19 1:1.65:3.37:1827
1999 414.78 639.63
1269.317201.24 1:1.54:3.06:17.36
2000 491.58 679.81
1314.997309.58 1:1.38:2.68:14.87
资料来源：1995—2001年全国教育经费执行情况统计公告
以上数据表明，我国教育投资明显偏向高等教育，高等教育利益集团因此是三级教育中的强势群体，而义务教育集团则是弱势群体。义务教育是纯公共品，具有很强的外部性和较高的社会收益率。据研究表明，在发展中国家，初等教育的投资收益率为25％左右，而高等教育为12％。[12] 因此义务教育应该成为教育投资的重点，可为什么在我国教育投资却偏向高等教育呢？原因如下：
首先，我国是发展中国家，政府急于实现工业化而推行教育赶超战略，在资源有限条件下为了尽快满足社会发展对高级人才的需要，优先发展高等教育就成为必然选择。再加上近些年国家大力推行高等教育大众化，高等教育利益集团有了国家政策的强有力的支持，是“上宾”，而义务教育利益集团则是“陪客”，二者的势力不可同日而语。
其次，身为高等教育利益集团代言人的主要决策者和重要影响人物一般都接受过高等教育，是精英化高等教育时代的直接受益者，他们对成就自己的高校怀有深厚的感情，与高等教育集团的成员保持着千丝万缕的联系，在涉及重大教育决策时自然会投桃报李，为高等教育奔走呼号；义务教育是全民教育，利益分散，搭便车的可能性很大，受益主体又是占人口多数的农民，而农民又是目前我国社会各方面中的弱势群体，社会影响力有限，所以除了中央政府的支持外几乎再也没有组织和利益集团愿意为义务教育代言。
再次，高等教育大多兴办在城市，与作为强势群体的城市教育利益集团天然结合在一起，这种“强强联合”的政策影响力自然使主要兴办在农村的义务教育望尘莫及。此外，高等教育投资主要来自中央政府、省（直辖市）政府和市政府，财政支付能力强；而义务教育投资主要来自县、乡、村，他们自身的财政支付能力有限。
最后，利益集团的影响力不同。高等教育利益集团的代言人一般都是社会中的高级精英，而且成员数量多，影响力大，他们掌握着教育的话语霸权，甚至直接参与教育决策，而义务教育利益集团的代言者人单力薄，在决策中的话语权和影响力都很有限。
义务教育利益集团在三级教育分利竞争中的弱势群体地位直接导致了义务教育投资总量的短缺，从而成为农村义务教育投资总量性短缺的根本原因。
三、对策和建议
如前所述，在城乡利益集团竞争中，农村义务教育集团属于弱势群体；在三级教育利益集团竞争中，农村义务教育又属于作为弱势群体的义务教育的主体。农村义务教育因此成了教育内部投资短缺最严重的部分。不改变农村义务教育这种弱势状况，任何看似合理的教育投资体制和制度安排都只会成为强势利益集团得利受益的工具。
为此，政府要把教育投资的重点转移到义务教育上来。对于日益贫困的农村义务教育在政策和投资上都要予以倾斜。为了打破现有的利益集团竞争态势，国家可以制定“义务教育投资法”，把农村义务教育投资应得份额纳入法制轨道，依靠法制手段规范教育投资行为，扶持农村义务教育。
此外，国家要允许农村义务教育在合法范围内建立自己的竞争性利益集团，增强他们的话语权，鼓励他们在合法范围内与其它利益集团展开竞争，形成公平竞争相互制约的机制，通过利益集团力量的平衡和相互制约保障农村义务教育的各种利益。