分离体制转轨成本，建立可持续发展制度——世纪之交的中国养老保障制度改革研究报告，本文主要内容关键词为：世纪之交论文,研究报告论文,中国论文,可持续发展论文,保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世纪之交，中国养老保障制度改革面临严峻的选择。尽管中国的养老保障体制改革已经取得了一定的成绩，但是下一步如何走，保障体系如何维持自身财务上的平衡等等仍是需要认真研究和解决的问题。这不仅会对其他方面的改革产生深远的影响，而且关系到21世纪我国经济发展与社会稳定的前景。
一、未来养老保障制度的基本目标模式选择
鉴于现行养老保障制度本身及运行中存在的一系列问题，以及这些问题对改革、发展和社会稳定产生的消极影响，进一步改革中国现行的养老保障制度势在必行。这一点已经成为社会各界的共识。目前的问题是，根据中国现在的国情，我们应该建立一个什么样的养老保障制度？我们能够建立一个什么样的养老保障制度？这一严肃的问题已经讨论了许多年，至今仍未达成共识，有必要展开认真的讨论。
（一）当前几种主要的不同观点
关于未来中国城镇养老保障制度的基本模式选择问题，学术界仍存在多种意见（注：主要观点差异可参见李绍光为本次会议提供的背景材料。另外，《中国社会保障》杂志社于2000年1月进行了一次较大规模的专家问卷调查，并于2000年3月以杂志社的名义公布了一份研究报告。从中可以更清楚地看出观点差异。）。归纳起来大致可分为以下三种：
一是主张实行彻底的养老金现收现付制。主要理由是现收现付体制便于管理，有多种互济性，不受通货膨胀影响等等；反对的意见主要是认为现收现付制缺乏激励机制，在人口老龄化时由于抚养率过高而面临很大的收支危机。
二是主张通过个人帐户实行养老金的完全积累制。主要理由是对个人有明显的激励机制，通过完全积累，以收定支，可以避免人口老龄化时的保险金支付风险，同时形成大量强制性的长期储蓄，为经济发展提供有力的资金支持。反对意见主要是认为这种模式缺乏互济性，容易受通货膨胀影响，基金运营风险过大等等。
三是主张实行“部分积累”制。需要说明的是，“部分积累”是一个近几年来很流行但又是在解释上存在明显歧义的概念。由于对“部分积累”概念的解释不同，又进一步形成了两种截然不同的养老保障制度设计思路：其一是建议将养老金收入和支出都分为两部分。一部分为现收现付，提供最低养老保障，实现互济；另一部分则存入个人帐户，形成实在的基金积累。这一观点与目前国际上比较流行的“多支柱模式”基本一致。另一思路则完全不同，所建议的“部分积累”是近期在以支定收的同时，多收一些钱并积累起来，用于弥补老龄化高峰期收支缺口，最终还是要回到现收现付制。持这一观点的人也同意建立个人帐户，但对个人帐户的功能定位是“名义帐户”，只是作为计发养老金的依据，而不把个人帐户做实。
有关现收现付制与基金积累制之间不同模式的争论，不仅在中国持续了许多年，在国际上也一直是一个悬而未决的话题（注：对国际上有关争论较为全面的综述研究可参见：李绍光：《养老金制度与资本市场》，中国发展出版社出版，1998年。）。而且养老保障制度在国际上并没有形成“统一”的模式。各个国家的养老保障制度在设计理念、组织架构与管理方式方面都有很大差异，各有其优点和不足。事实上，几乎所有实施养老保障的国家都在不断地进行改革，互相借鉴彼此间的经验与教训，各种模式本身也在不断地发生变化。由于历史文化传统不同，经济发展阶段不同，中国未来的养老保障制度应当如何设计，并没有现成的模式可以仿效。因此，在目标模式问题上，我们固然需要注意汲取国际上的经验教训，但更为重要的是充分考虑中国时国情。只有这样做，才能作出比较明智的选择。
（二）基本目标模式选择中应认真考虑的因素
养老保障制度是社会保障体系的核心内容，也是关系经济发展与社会稳定的基础性制度。因此，养老保障的基本目标模式选择必须十分慎重。我们认为，在基本目标模式选择问题上，以下因素需要认真考虑。
首先，中国是一个人口众多的发展中国家，经济发展水平较低，城乡二元结构明显，存在一定比例的贫困人口。因此，中国政府组织的养老保障，只能是低水平的基本保障，而且应当尽可能是广覆盖的，确保大多数人的养老安全。这是社会稳定的需要，也是社会发展的重要目标。
第二，推进经济增长，提高经济效率是当前及今后相当长时期内中国发展的中心任务，因此，养老保障制度不仅是作为一种社会稳定器来发挥作用，还应具备有利于经济增长的激励机制，包括鼓励公民努力工作，调整国民经济积累结构等等。
第三，由于50-60年代的人口高速增长，以及70年代以后严格的计划生育政策，中国将面临迅速的人口老龄化。这是中国与其他国家不同的突出问题。因此，养老保障制度必须能够承受2020-2030年左右人口老龄化的压力，具有制度上的稳定性和可持续性。
第四，虽然目前的养老保障制度的覆盖面还只是限于城镇人口，但中国正处于迅速工业化、城市化的发展阶段，不可避免地要出现许多新的城镇，老的城镇中也已出现了大量的流动人口。因此，新的养老保障制度应当具有体制上的开放性和示范性。
第五，目前中国正在向社会主义市场经济体制迈进。在养老保障制度的设计上，也要注意区分政府和市场的功能。弄清政府应当做什么，哪些事情应当充分发挥市场机制的作用。这样才能更好地给政府职能定位，减少不必要的政治风险。
第六，中国目前正在发展多种所有制经济，并对国有经济进行战略性调整。养老保障制度改革与其他方面的改革之间，应当能够相互协调，互相促进。一个设计较好的养老保障制度，应当有助于减轻国有企业过重的负担，有利于不同所有制企业之间的平等竞争。
以上6个问题，在养老保障制度改革的目标模式选择上，必须给予足够的重视。
（三）建议的养老保障制度目标模式与体制框架
鉴于不少西方国家目前仍在实行现收现付的养老保障体制，以及近几年来中国养老金（部分）积累制的探索，因政策偏差未能顺利达到预期目标，现在主张回到现收现付体制的呼声越来越高。我们认为，根据中国国情，即使不考虑激励机制等其他问题，只是人口老龄化压力这一条，完全的现收现付制就不可能顺利运转下去。在这一点上，国内外专家已经做了大量的模拟计算，意见上基本一致。如果承认现收现付制行不通，那么与现收现付制在资金运作方式上没有实质性区别的“空帐运行”体制也就不可能长期支撑下去。回到现收现付体制或维持“空帐运行”体制，最终不可避免要陷入养老危机，并会引发其他诸多负面后果。近几年来中国养老保障制度的运行状况已经充分证明了这一点。
实施完全的基金积累制也存在一些难以解决的问题。首先是缺乏社会保障制度本身所应当具有的再分配职能，即互济性。或许更为重要的问题是对基金保值增值的压力太大，可能导致对资本市场过强的依赖性。中国目前的资本市场发育水平较低，国际资本市场的未来趋势也难以捉摸。如果因基金保值增值的压力把养老基金的命运过多地押在资本市场的发展上，政府面临的经济及政治风险都会提高。
经过多方面的研究和比较，我们认为，1993年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所提出的“社会统筹与个人帐户相结合”的目标模式，也就是过去若干年来国内学术界一直努力探索的“统帐结合”模式，仍是比较理想的目标模式。今后的改革仍应以此为基础，关键的问题是要进一步明确社会统筹与个人帐户的结合方式，全面调整组织架构与管理模式，使之成为既适合中国国情，又能够与国际接轨，同时也具有制度稳定性和可持续性的制度体系。
我们建议的体制框架是：
1、社会统筹与个人帐户的结合为板块式结合。社会统筹与个人帐户应明确分属两个相互独立的组织管理系统，具有不同的功能定位，服务于不同的保障目标。所谓板块式结合的核心是资金筹集、发放及管理运作，由不同的管理主体，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，两套系统在组织机构和管理权限上要明确地分开。
2、设立社会统筹养老保险系统，提供基本养老金，具有共济性，资金筹集方式为现收现付。要点包括：
(1)社会统筹养老保险系统的基本功能是保障退休职工的基本生活。按照国际惯例，由这一系统提供的养老金待遇水平可大致确定在社会平均工资水平的20%左右。
(2)基本养老金的领取资格与职工的就业年限有关，与职工在职时的工资水平无关。即只要职工达到法定年限，就可以在退休后逐月领取与工龄相关的基本养老金。为防止支出压力过大及可能存在的道德风险，最低法定年限应相对高一些，比如30年。未达到法定工龄的人员，可根据实际工龄长短，给予一次性支付，或者按比例折扣发放。
(3)基本养老保险基金由用人单位缴纳，个人不负担费用。资金筹集模式为现收现付。缴费率可根据长期的人口结构变动特点等因素，在精算的基础上确定，然后基本上保持固定不变。这样，开始运行时会有较多资金结余。（现在已经退休的人员养老问题另行处理，不进入新体制。）结余资金的所有权属于社会统筹体系，事实上属于所有参保人，应受到法律的严格保护，禁止任何形式的挪用。可以在政府监管下由管理机构进行投资活动，使结余资金保值增值。当然也允许其他政府机构或社会组织借款，但必须依法形成明确的债权债务关系，并按规定的利率偿还本息。结余资金及增值收益主要将用来弥补养老高峰期的资金不足。在这一点上，与前文所述第二种“部分积累”的思路基本一致。
(4)社会统筹养老保险的缴费基数为用人单位职工的工资总额。费用缴纳还是采取“费”的形式为好。鉴于目前社会保障费常因征缴力量不足，缺乏法律基础等原因而面临拒缴问题，不少人建议实施“费”改“税”。无疑征税有征税的优点，例如具有强制性，管理成本低等。但社会统筹目前毕竟是针对特定社会成员的保险体系，能否将“费”改为“税”，仍需进一步讨论。此外，比较而言，“费率”比“税率”容易调整。因此，至少在改革初期，还是以缴“费”为宜。如果只是为了提高征缴力度，可以采取由税务部门代征的办法。在这个问题上，有许多国际经验可供借鉴。中国一些地方也进行了探索，取得了不少宝贵的经验。
(5)国家财政为社会统筹养老保险体系提供最后担保。
3、设立独立的个人帐户养老保障系统，实行基金积累制。主要目标是通过“以收定支”的方式，化解老龄化背景下的养老金支付危机，并通过积累基金的投资增值，以较小的成本达到较为理想的待遇水平。加之待遇水平与缴费紧密挂钩，形成有力的激励机制。要点包括：
(1)个人帐户为实帐。
(2)进入个人帐户的资金由雇主和职工本人共同缴纳，可以考虑各自承担50%，由政府强制执行。费率水平由政府统一规定。费率水平的确定，可以参照各国经验数据，使达到正常工作（缴费）年限（如40年）的职工，可以从自己的帐户中获得40%左右替代率的养老金。
(3)参保人退休后从此系统获得的养老金数量取决于个人帐户中的实际积累额，包括缴费数量及投资收益。个人帐户中全部资金的所有权归参保人，对此应作出明确的法律规定，但原则上职工退休前不得动用。参保人达到退休年龄后，可以将实际积累额购买人寿保险，按期领取年金；也可以按一定比例定期领取，一直到领完为止。如果出现投保人提前死亡等情况，可以由法定继承人继承。
(4)个人帐户所积累的养老金由专门机构接受委托进行管理和投资，政府负责提供必要的环境条件和优惠政策，并实行严格的监督，以确保养老金保值增值。个人帐户的资金所有权属于参保人，政府在法律上有责任加以保护，禁止任何形式的挪用。当然也允许其他政府机构或社会组织借款，但必须依法形成明确的债权债务关系，并按规定的利率偿还本息。
(5)个人帐户养老保障系统属于由政府发起的社会保障体系。政府不仅要承担管理监督的责任，还应对投资风险提供最后的担保。
4、鼓励建立各种补充养老保险。鼓励劳动者及企业在社会统筹和个人帐户养老保障系统的基础上，自行组织或参加商业保险机构举办的各种具有养老性质的保险，作为上述养老保障制度的补充，以满足不同层次的需要。政府不参与补充保险的组织，但应给予相应政策扶持，并进行监督和提供司法服务。
以上制度适用于城镇各种所有制类型的企业及政府机构、社会组织。
我们认为，通过社会统筹系统与个人帐户系统的板块式结合，可以形成养老保障现收现付模式与基金积累模式的优势互补，同时减少单纯依靠任何一种模式所不可避免的风险。通过现收现付的社会统筹保障系统，可以提供最基本的保障，实现社会共济。由于这一体系按照最低给付标准设计，受老龄化的影响自然也较低。通过基金积累的个人帐户保障系统，既可以形成激励机制，又可以积累资金为长期的经济发展服务。由于个人帐户的设计规模也不是很大，比单纯依靠完全积累模式，风险也要小得多。此外，设立两套相对独立的系统，并在管理上彻底分开，其抗拒风险的能力显然高于任何一种单一系统模式。
按照上述制度模式，基本保险加个人帐户的养老金平均替代率大致在60%左右，符合低水平要求，企业实际负担也会控制在一个较为合理的范围（注：受研究条件、时间等多种原因限制，我们没有对新体制需要的徼费率进行详细测算。但综合其他多种研究结果，估计新体制中社会统筹的企业徼费率（徼费占职工工资总额的比重）大致需要5%左右；个人帐户系统所需的缴费率（由雇主与职工共同缴纳）估计在10-12%。当然，费率的高低取决于很多因素，是可以调整控制的。）。此外，通过明确参保人的权利、义务，也可以提高企业及职工参保的积极性，有利于扩大覆盖面，使更多的人得到保障，也为企业间的平等竞争扫清了障碍。
我们认为，上述制度模式的设计，完全符合中共中央十四届三中全会提出的改革目标，可以充分利用已有的制度基础，并容易为公众所接受。此外，它与目前国际上较为流行的养老保障向多支柱发展的趋势也有很多相似之处，可以充分借鉴国际上的经验。
二、进一步推进改革的基本思路
基本目标模式一旦明确，接下来的问题就是如何来实施。核心问题有二：一是如何从现行体制过渡到目标体制；二是如何保证新制度本身的顺利实施。围绕这两个问题，我们提出以下基本改革思路。
（一）将旧体制遗留责任问题与新体制的建设分开处理。
以中共中央十四届三中全会的《决定》为标志，中国事实上已经明确了养老保障制度改革的基本方向。之所以改革未能获得实质性进展，核心问题是因为没有将旧体制遗留责任与新体制的建设问题分开处理；而是试图在新体制培育过程中，逐步“消化”旧体制的遗留责任。近几年改革的实践已经证明，对旧体制遗留责任问题不做特殊的处理，新体制不可能顺利建立。要想完成向新体制的过渡，就必须付出改革成本，即正视旧体制的遗留责任问题，并认真地加以解决。换句话说，就是将旧体制遗留责任的解决与新体制的建设，作为两个不同的问题分别处理。
旧体制的遗留责任包括两个不同的部分。一是已退休职工（即“老人”）的养老金来源问题。二是改革前参加工作的在职职工（即“中人”）个人帐户中积欠的“空帐”如何补齐的问题。这两部分都需要特殊的解决办法。
我们建议的基本处理方式是：在按照上述目标模式构建新体制框架的同时，另外成立一个过渡机构。把已退休职工的养老金筹集、发放及管理责任全部交给这个过渡机构承担。“中人”随新职工一起全部进入新体制，即分别加入社会统筹系统和个人帐户系统。“中人”个人帐户中“空帐”的充实责任，也交给上述过渡机构，以承债方式落实。由这个过渡机构与新制度体系中的个人帐户管理机构签署明确的债务协议，制定一个稳妥的债务及利息偿还计划。
简而言之，新制度中的社会统筹体系与个人帐户体系要严格分开；转轨期间旧体制遗留责任的处理和新制度的建设，在机构设置、人员管理、资金筹集及债务责任上也要严格分开。
（二）多渠道筹集转轨资金，适当进行责任分解，确保转轨顺利实施。
近些年来之所以没有对旧体制遗留责任提出明确的处理意见，重要原因之一是对转轨成本的大小缺乏合理的估计。尽管国内外不少研究机构或个人对“隐性债务”抑或转轨成本进行了大量的测算，但由于测算方法及所使用数据方面的差异，不同测算结果之间的差异非常大，使得许多人担心转轨成本过高，认为中国可能根本无力支付。
由于多方面条件的限制，本报告来不及提供自己的精算结果，也难以对各种估算结果进行一一评判。但通过分析我们认为，有几个大的判断是应该明确的。
第一，隐性债务与转轨成本是两个完全不同的概念。隐性债务是指现收现付体制下参保人所积累的全部养老金权益。如果现收现付体制能够持续下去，上一代人累积的养老金权益就可通过下一代人的缴费来实现，并一代一代往下递推，所以不需要进行专门的处理。但是在体制转轨时，例如要向某种基金积累制度过渡，部分或者全部的隐性债务就会显性化。因此才必须制定一个特殊的偿还办法。转轨成本指的就是这种根据特定的转轨目标，必须解决的那一部分显性化的隐性债务。转轨目标不同，转轨成本就不一样。只要不是转向完全的基金积累制，转轨成本就必然小于隐性债务。
第二，由于中国的工业化水平不高，人口基数很大，获得政府养老保障承诺的职工人数占全社会劳动者的比重较低。因此，中国隐性养老金债务总量占GDP的比重较低。据世界银行估计，这个比重大约在40%左右，远低于一般的工业化国家，甚至小于那些已经实现了养老保障体制转轨的南美国家。此外，按照前面的目标模式设计，新体制中依然保留了一个现收现付的社会统筹养老系统，意味着转轨成本总量会进一步降低。
第三，虽然转轨成本的总量很大，但并不需要在短期内一次性支付，而是可以在相当长的年份内逐年偿还。因此不会在短期内形成过大的压力。当期需要支付的转轨成本规模由领养老金的退休职工人数和替代率水平所决定。仅从退休职工的养老金支出情况看，转轨后最初的年支付规模大约在2000亿元左右，此后将会逐步下降。“中人”个人帐户中的“空帐”部分，并不需要立刻补上。关键是明确债权债务关系，待将来退休时予以分期支付。
第四，无论是隐性债务规模还是转轨成本规模，都可以通过推迟退休年龄、调整养老金替代率等一些技术性手段来适当缩减。
第五，考虑到中国较高的经济增长速度、较低的养老保障覆盖率以及政府仍然控制大量经济资源的事实，我们认为，只要措施得当，化解旧体制遗留责任是不成问题的。
尽管如此，转轨成本毕竟是一笔很大的债务。必须采取积极有力的措施来筹集资金，以确保转轨顺利实施。
我们的建议如下：
1、多渠道筹集所需资金。
政府作为责任主体承担转轨成本，理论上的资金来源不外乎两种，一是政府目前和今后的财政收入，二是国有资产变现。
从现实的情况看，单纯依靠任何一种手段都会存在这样或那样的困难。运用财政收入解决问题的优点是操作简便，但由于转轨初期的支出压力较大，同时考虑到近些年整个财政收支矛盾较为突出，单纯依靠财政的思路显然有很大风险。以国有资产存量变现为主来解决转轨成本问题，是目前普遍赞同的思路。一方面，现有的国有资产存量中有很大一部分就是由对老职工劳动贡献的“预先扣除”形成的，用来解决老职工的养老问题完全合理。另一方面，目前中国正在进行国有经济的战略重组和国有企业的股权结构调整，是一个可以充分利用的机会。但是国有资产如何变现，不是一件容易的事。特别是将实物形态的国有资产，按照养老金支付的需要随时转化为货币形态，在操作上的难度相当大。
因此，合理的选择是建立多种筹资渠道来筹集偿付转轨成本所需的资金。既要充分利用存量资产，也要充分利用增量手段，同时也辅之以其他筹资渠道。筹集转轨资金可供选择的筹资渠道包括：
(1)国有企业公司化改制过程中的售股变现收入；
(2)中小企业拍卖、租赁的所得收入；
(3)国有房地产的出售、租赁所得收入；
(4)新增税收及调整财政支出结构的节余部分；
(5)政府发行特种债券的收入；
(6)其他收入手段，包括发行彩票等。
根据前述目标模式设计，转轨初期，过渡机构将立即面临老职工的养老金支付问题。由于当期支付压力较大，难以临时筹集足够资金。过渡机构可由政府财政担保，向其他金融、保险机构，包括新体制中的社会统筹保障体系和个人帐户保障体系借款。前提是必须依法签定借款合同，形成明确的债权债务关系，承诺在规定期限内按照合同规定的利率偿还本息，以确保债权人的利益。如果还有困难，可以根据当期支付需要，由政府分年度发行长期特种债券，以确保退休职工的养老金发放。
与此同时，过度机构尽早建立过渡基金，在对体制转轨成本的总量、结构（分年度支付额和总的支付年限）进行定量分析的基础上，制定一个详细的多渠道筹资方案，包括对不同阶段所需的资金量进行分解，确定不同筹资渠道的筹资规模，以及具体的筹资办法等，并尽快付诸实施。筹集到的资金先用以偿还各种短期借款本息，盈余部分尽可能地滚存积累起来，然后分期补足“中人”退休后个人帐户中的“空帐”部分，并偿还到期的政府长期特种债券。一直要运行到转轨成本问题最终解决，过渡基金的历史使命才宣告结束。
2、适当进行责任分解，降低政府压力。
尽管承担转轨成本是政府不可推卸的责任，但考虑到计划体制下劳动生产率的低下，改革以来国民收入向个人的倾斜以及现行养老保障制度规定的退休年龄过早、替代率过高等问题，适当进行责任分解，让各代人分担部分体制改革成本也是合理和必要的。这样也可在一定程度上降低政府压力。有关思路包括：
(1)改革目前已退休人员，即由过渡机构所管理人员的养老金调整机制。应明确老人的养老金调整与物价挂钩而不是与社会平均工资增长水平挂钩。基本目标是在保证老年人生活水平不降低的前提下，全面控制支出水平的增长。当然，在适当时期提高老人的待遇水平，使他们分享社会发展成果也是应该的。但这只能依据具体经济状况确定，而不能事先作出承诺。
(2)“中人”进入新体制后，对其个人帐户“空帐”的测算，应采取累计确定法，即在制度改革时，根据每个人的实际工龄，结合过去不同年限的实际社会平均工资水平、物价指数，并给予一定的“回报率”进行测算。而不应简单按照现有的待遇标准、工资水平及工龄进行折算。这样，用以补充“中人”个人帐户“空帐”的成本也会有所降低。
(3)新制度中的社会统筹养老系统的收入可以拿出部分资金给予过渡机构，让目前及未来的投保人分担一部分已退休人员的养老成本。但数量应当限制在尽可能低的水平。可以考虑在两种方式中选择其一：一是根据已退休人员的实际养老金需求数额，承担固定比例，比如10%，直至过渡机构的养老责任全部结束。二是在能够维持社会统筹养老系统正常运转的费率核定基础上，适当增加一个很低费率的追加缴费，收入给予过渡机构。
（三）建立有效的管理体制。
转轨能否顺利实施，新体制能否顺利运行，管理体制是关键问题之一。根据上述目标模式及转轨思路，管理体制框架应全面更新。
1、过渡管理体制
老职工养老及“中人”个人帐户中“空帐”的偿还属于旧体制遗留责任，应由中央政府统一组织实施。
(1)可以考虑由政府有关部门及有关社会机构共同出面组建国家级的过渡管理机构，统一制定有关政策，全面实施监督与管理。地方同时成立相关过渡机构。上下级机构之间实施垂直领导。
(2)过渡机构下面，按照过渡资金筹集和支出严格分开的原则，建立两套组织机构。一套是筹资机构，负责多渠道资金筹集以及债券发放等，所筹集资金全部进入过渡基金专户；另一套是具体执行机构，可将劳动与社会保障部门目前所属的养老保险管理部门中的一部分独立出来，专门负责对离退休人员登记管理、确定养老金发放及调整标准，同时负责对“中人”个人帐户“空帐”部分的核算及追补工作。两套机构之间彼此独立，相互监督。
(3)“老人”的养老金具体发放工作可委托金融、保险机构或者邮政部门来完成。
(4)考虑到转轨责任的统一性，同时考虑到不同地区之间经济发展状况、国有资产分布状况以及地区间的实际责任的巨大差异，转轨基金应当建立在中央层次，由国家级过渡机构统一掌握，或至少建立在省、市一级，以便于中央监督和统一调剂。
2、社会统筹养老系统管理体制
新体制中的社会统筹养老系统可按照收支两条线的原则，对现行体制改造形成。
(1)由政府有关部门共同组成管理机构，全面负责缴费率的确定与调整、养老保障费用的征收、所积累基金的管理、投资等政策确定，管理并监督整个体系的运转。
(2)建立社会统筹养老金基金或社会统筹养老金财政专户。可由财政部门具体管理。多部门组建的管理机构负责统一监管。
(3)社会统筹养老金由税务部门代征。所征收资金全部进入社会统筹养老金基金或社会统筹养老金财政专户。
(4)劳动与社会保障部门目前所属的养老保险管理部门中的另一部分再独立出来，负责对投保人的登记管理、监督并记录企业对投保人的缴费情况，确定投保人社会统筹养老金的发放标准等。
(5)社会统筹养老金的具体发放工作可委托金融、保险机构或者邮政部门来完成。
(6)社会统筹养老系统实施省级统筹，同时建立全国性调剂基金。
3、个人帐户系统管理体制
个人帐户系统属于一个强制性的储蓄系统。基金的增值保值是个人帐户养老系统成功的关键，也是直接涉及投保人利益的重大问题。按照十四届三中全会《决定》所确定的“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开”的原则，必须根据国际经验及中国过去的教训，构造独立的管理体制。
(1)由有关政府部门组成个人帐户养老基金管理委员会，全面负责缴费率确定、个人帐户养老金征收与管理、投资等政策确定，实施宏观管理。
(2)建立个人帐户养老基金。
(3)基金不由政府机构直接经营，而是以委托、授权方式交由诚信且有能力的民间机构投资运营，并且应形成多家竞争机制。可以考虑在目前大致具备经营条件并在全国各地有均有一定业务基础的商业金融、保险等机构中进行选择，以承担基金经营任务。
(4)建立专门的基金经营监督机构，接受由政府部门组成的宏观管理机构的领导，具体负责对基金经营机构的资质认定，投资方向、投资收益及相关财务状况的监控，对违规行为实施处罚等等。
(5)为保障投保人利益，还应考虑成立由工会组织牵头，由缴费人、受益人及社会公益组织共同组成的非官方监督机构。形成政府、社会与投资机构之间的互相监督与制约机制。
(6)个人帐户养老基金的征缴与发放，可直接由经营机构完成。政府制定相关政策，并由劳动监察部门对征收及发放实施监督。
4、形成联席会议制度
过渡机构与新体制之间，新体制中社会统筹体系与个人帐户体系之间应彼此独立，承担不同责任，不得互相干预。但为了更好地推进改革，有效解决可能出现的矛盾，彼此总结经验、教训，应建立不同管理机构之间的联席会议制度。
（四）加快配套政策改革。
主要应考虑的配套政策包括：
1、积极推进资本市场发育。新体制能否顺利实施，尤其是个人帐户系统能否稳定，在很大程度上取决于资本市场状况。应积极推进资本市场发育，为基金经营机构提供相应的涉及投资范围、投资方式及有关风险分解的政策条件与环境条件，促进基金投资效益的提高。发育资本市场应着重在两个方面努力：一是加快发展多种形式的金融工具，二是严格规范市场行为。
2、重视新体制设计中的关键技术问题。如前文分析，现行养老制度中的退休年龄过早就是造成养老负担过重的重要问题之一。在新体制中，应尽可能解决这一问题。可以考虑将新制度的退休年龄规定为男65岁，女60岁。基于中国目前就业压力较大等问题，可实施一个推迟退休年龄的计划过渡期，同时辅之以养老金调整机制，提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金；推迟退休者按比例增加养老金。过渡期结束后，只有达到法定年龄后才可以领取社会统筹体系的养老金。其他如养老金替代率设计、基金投资回报率确定等也需高度重视。
3、机关事业单位养老制度改革应同步进行。目前机关事业单位的养老制度是单独实施的，完全由财政负担。考虑到机关事业单位的改革，以及不同部门间劳动力的流动，我们建议机关事业单位一并参与改革并实施同样制度。考虑到公务员队伍的稳定问题，可在参与新体制的基础上，对公务员再实行补充保险。
4、积极稳妥地推进立法。在顺利实施体制转轨，并且新制度被证明有效的前提下，可加快立法进程，使养老保障制度，当然也包括其他社会保障制度有法可依。需要强调的是，通过法律固定的制度必须是被实践证明有效的制度。
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