我国强县扩权实践模式的案例分析，本文主要内容关键词为：案例分析论文,强县论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年以来，在浙江省财政直管体制影响下，湖北、河南、安徽、广东、江西、河北、辽宁、黑龙江、四川和江苏等19省开展了“强县扩权”改革，加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市和海南省的原有体制，目前已有24个省(市)实行了经济管理权和部分社会管理权近似于“省直管县”的管理体制。这其中既有东部经济社会发展较发达的省份，也有中西部经济社会欠发达的地区。从实施情况来看，各地改革的方略步骤各有特点：有的省对经济强县实施放权，充分发挥经济强县的示范效应；有的省不分县(市)强弱，一律平等放权，充分调动县(市)发展经济的主动性和积极性；有的是分类推进，按照时序进度先试点，然后再逐步推开；有的则是能放就放，依法合规，全面推进。笔者在初步调研的基础上，选择东、中、西三个不同区域中有代表性省(市)的改革举措进行分析，尝试性地寻求其中的共性问题及解决方案。
强县扩权的几种实践模式
强县扩权涉及要素多，触及利益多，推进难度大。各地以财政放权为突破口，根据各地社会发展水平，选取不同推进路径，体现出不同特点。这里仅择取浙江、湖北、河南、四川、海南和重庆等省市之做法和特点进行描述式梳理。
(一)财政突破与体制创新的浙江模式
浙江省面积10万多平方千米，下辖11个地级市，32个市辖区、22个县级市、35个县、1个自治县，区域单位总数101个。作为我国陆域面积偏小的省份之一，浙江多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。农民利益的普惠，县域实力的劲增，与该省的强县扩权改革以及实行省管县财政体制有着密不可分的关系。
该省是自全国实施“市管县”体制后进行强县扩权的最早尝试者。1992、1997、2002、2006年，浙江省依次实施了四轮扩权工作。1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限的政策(浙政发[1992]169号)。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应审批手续等4项。1997年在萧山和余杭两个县级市进行了扩大管理权限的试点(浙政发[1997]53号)。其主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项。同年，省政府又授予萧山、余杭两市地市一级出国(境)任务审批管理权限(浙政办发[1997]179号)。2002年8月省委下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知》，实施大规模的强县扩权改革。最终，绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市等17个经济强县(含县级市)以及杭州市萧山区、余杭区和宁波市鄞州区(即通常所说的“17+3”)被确定为放权对象。扩权范围和内容，涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类313项本来属于地级市经济管理的权限。2006年11月又选择义乌市作试点，实行新一轮强县扩权。在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下，进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限，规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。扩权之后，义乌市可根据经济社会发展需要，按照全面履行政府职能的要求，研究提出调整优化政府机构设置和人员编制方案。通过扩权，义乌市政府基本上具备了地级市政府所具有的权限，成为当今中国权力最大的县级政府。
浙江在强县扩权过程中，不断改进和完善的“省管县”财政体制，被专家学者称为促进经济发展的“秘密武器”。自1953年以来(“文革”期间有中断)，浙江就实行省管县财政体制。进入90年代，特别是1994年国家实行分税制以来，浙江在分税制框架内，根据各地的实际情况，陆续对“省直管县”财政体制进行了一系列改革，推出了许多具有地方性特点的财政政策。
1993年，在明确中央与地方收支划分的基础上重新划分了省与市(地)、县(市)的财政收支范围，以1993年为基期核定省对市(地)、县(市)的收入返还数额；与上划中央的收入增长率挂钩，确定了市(地)、县(市)财政收入增长基数及增长分成办法。为促进经济强县的发展，加强财源建设，解决落后县(市)的转移支付问题，1994年起，制定实施了“分类指导”政策，对发达县实行“亿元县上台阶”政策，一次性给予30万元奖励，此后以地方财政每年增加3000万元为一个台阶，每一个台阶给予奖励20万；而对欠发达县，则推出“两保两挂”政策，即在确保完成中央两税任务，确保实现当年财政收支平衡的前提(两保)下，省对县的财政补助和奖励与县财政收入增长挂钩(两挂)。这一政策的实施，使经济相对落后的县(市)在促进地方经济增长、提高地方财政收入方面有了较强的积极性。从1997年起，对衢州、舟山、丽水、金华四个地级市本级财政实行“三保三挂”政策，即在原“两保两挂”的基础上增加“一保一挂”——一保证所辖县(市)当年财政收支平衡，一挂城市建设补助，挂钩比例为当年全市范围内增长上缴省20％的25％。1999年起，省财政对“两保两挂”地(市)、县(市)实施财源建设技改贴息补助政策。实行“两保两挂”市(县)地方财政年收入额与省财源建设技改贴息补助挂钩。同年，浙江省还对实行“两保两联”的6个地级市实行“三联三保”。
浙江省的强县扩权政策和做法很有特点，主要体现在：
第一，以“经济强县”作为扩权试点，进一步增强县(市、区)的经济社会发展能力，壮大县域经济。如1992年选取杭州的萧山市、余杭县和宁波的鄞县、慈溪市就是基于做大经济强县的考虑。2002年的第三次扩权主要在非财政补贴县进行，其主要依据是2001年国内生产总值在100亿元以上，人均国内生产总值在15000元以上。实践证明，这种尝试起到了积极作用，慈溪市从试点后的第二年，国内生产总值就跃居宁波市各县(市、区)首位，并一直延续至今。
第二，以省管县财政体制为切入点。众所周知，财政改革是我国行政管理体制改革的枢纽。对于上级政府来说，掌握了财权，也就掌握了宏观调控的关键；对于下级政府而言，获得了财政自主权，其工作的积极性与主动性就得到了充分的调动。由于特殊的地理和历史因素，浙江省沿革了省管县财政体制。随着社会的发展，又与时俱进地推出“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“三保三挂”等举措，有力地保证了省级政府的调控权，有效地调动了县(市)级政府的积极性，成为县域经济发展和强县扩权改革强有效突破口。
第三，按照“以点带面、逐步深入、能放都放”的原则进行扩权。由刚开始的四县(市)试点，取得经验和成效后，再进行大范围推广，到2002年的第三次扩权，已增加到20个县(市、区)，占全省县(市)总数的34％，为日后全部实行省直管奠定了基础。同时，在扩权内容上也是逐步深入，由开始的享有与地级市同等的部分经济管理权限扩大到与经济管理权限相配套的行政管理权限，再到后来以社会权限为重点，赋予与设区市同等的经济社会管理权限。
第四,以“强县扩权”为契机，推动基层政权体制机制改革创新。2007年，浙江省决定在“强县扩权”的基础上再推“强镇扩权”，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，把中心镇培育建设成为产业的集聚区、体制机制的创新区、社会主义新农村建设的示范区。中心镇培育工作业绩列入市、县(市、区)政府领导班子新农村建设考核内容。
(二)强县带动与弱县激励转移的湖北模式
湖北省面积18万多平方千米，下辖12个地级市、1个自治州(共计13个地级单位)，38个市辖区、24个县级市、37个县、2个自治县、1个林区(共计102县级单位)。湖北省经济发展依靠的主要是大企业、大城市，而县域经济一直是该省经济发展中的薄弱环节。为了改变县域经济的落后状况，消除阻碍县域经济发展的体制性障碍，湖北省按照“能放则放”的原则，向经济规模较大、发展潜力明显的县(市)放权，扩大这些县(市)发展县域经济的自主权。
2003年6月，湖北省决定扩大大冶市、汉川市、宜都市等20个县市的经济和社会发展管理权限，并以鄂办发[2003]35号文件《省委办公厅、省政府办公厅关于扩大部分县市经济和社会发展管理权限的通知》列出了239项扩权事项，其中包括发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面，涉及23个政府部门。而县(市)扩大的权限主要分为两类，除国家法律、法规明确规定以外，以前经市州审批或管理的，改由扩权县(市)自行审批、管理；须经市州审核，报省审批的，改由扩权县(市)直接报省审批或审核，报市州备案。
为配合此次“扩权”，湖北省从2004年4月起改革现行省管市、市管县(市)的财政体制，在全省实行省管县(市)的财政管理体制，原实行省管的武汉市等17个市(州)继续实行省直接管理(含所辖区)，全省52个县(市)(不含恩施州所辖的8个县市)实行省管财政体制，合计69个省管单位。其改革内容涉及财政预算管理体制、转移支付及专项资金补助、财政结算、收入报解及资金调度和债务偿还等诸多方面。如：将市对所属县市的财政体制补助相应调整为省对县市和市的财政体制补助；税收返还和所得税、营业税等基数返还，在市、县(市)间进行调整，由省直接计算到县(市)；省对地方的各项转移支付补助，按照规范直接分配到县(市)；原来市对县(市)的各项结算、转移支付及资金往来扣款等，改由省财政直接与各县(市)财政办理结算。
2005年7月，鄂发[2005]11号文件《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步促进县域经济发展的意见》决定将郧县、公安县、洪湖市等12个县市列为第2批扩权县市。2006年4月又新增阳新县、谷城县、远安县等10个县市为扩权县。至此，全省已有42个县市列入了扩权改革的进程，占到全省县市的三分之二。
湖北强县扩权的特点可以概括为：
第一，能放则放，强县带动。借鉴了浙江强县扩权时的初期做法，按照“能放则放”的原则，向经济规模较大、发展潜力明显的县(市)放权，扩大这些县(市)发展县域经济的自主权。如第一次放权时的大冶、汉川、宜都等都是湖北的经济强县。
第二，财政省管，筑牢基础。以实行省管县(市)的财政管理体制为羽翼，在全省52个县(市)(不含恩施州所辖的8个县市)实行省管财政体制，进一步扶持县域经济的发展，增强其自主发展的能力，为日后强县扩权范围的进一步扩大奠定经济基础。
湖北省县市扩权的事项及其分类
扩权县市自行审批、扩权县市自行审核、
类别
报市州备案事项报省审批、报市州备案事项
有关发展计划审批管理权限 2 13
有关经济贸易审批管理权限 9 35
有关外经贸审批管理权限6 18
有关国土资源审批管理权限 2 6
有关交通审批管理权限 8 7
有关建设审批管理权限 2 11
有关税务、财政审批管理权限132
有关农、林、水利审批管理权限 9 28
有关劳动、人事、民政审批管理权限 127
有关教育、科技、信息产业审批管理权限 4 10
有关工商、技术监督、药品监督审批管理权限 5 17
有关旅游审批管理权限 4 2
第三，优化转支，制度创新。在实施财政省直管县体制中，湖北省在坚持一般性转移支付资金分配和使用基本原则的基础上，优化一般性转移支付结构，创新性地将省对县(市)的一般性转移支付分为均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付三种形式。既实现了公平优先的目标，又促使县(市)做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数，同时还确保党和国家各项重大政策得到贯彻落实。
(三)强县放权与弱县扩权的河南模式
河南省是人口大省，面积16万多平方千米，县级行政区划较多，下辖17个地级市，50个市辖区、21个县级市、88个县。该省经济发展水平明显落后于沿海发达地区，区域经济发展不平衡，县域经济发展缓慢。
为了促进县域经济发展，2003年8月，河南省开始酝酿“强县扩权”改革。2004年初，《中共河南省委河南省人民政府关于发展壮大县域经济的若干意见》(豫发[2004]7号)对强县扩权和促进县域经济发展提出了指导性纲领，其中若干条款极具针对性：省财政每两年安排3亿元，专项用于对发展速度快、发展效益好的县市的奖励；在一个县市区担任党政正职8年以上，工作成绩突出，表现优秀的领导干部，经考察可提拔为副厅级干部。自此，河南省的强县扩权改革正式启动。
2004年5月，河南省政府根据《关于发展壮大县域经济的若干意见》的精神，印发豫政[2004]32号文，出台了《河南省人民政府关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，赋予巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等5个区位优势明显、有望培育成未来地区中心城市的县(市)，赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得等10项权限。同时，对新密市、新郑市、西平县等30个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县(市)，赋予在建设项目管理、土地审批、证照发放、税权享有4个方面与省辖市同等的经济管理权限。
经过一个时期的尝试和努力，河南省的强县扩权改革卓有成效。扩权县(市)数目逐年增加，至2006年，扩权县(市)由35个增至46个。扩权县(市)的经济呈加速发展趋势，2006年，46个扩权县(市)的GDP总额约占全省的三分之一，其中有22个扩权县(市)的GDP增速在两位数以上。
河南的强县扩权主要有以下三个特点：
第一，通盘综合考虑，强县弱县并举。在强县扩权中，河南省将地区平衡和区位等多种非量化因素考虑进去，既有区域性中心城市，如巩义、项城、永城；也有人口大县，如固始、邓州；还有经济条件较差的县，可以说是“强县放权”、“弱县扩权”，二者齐头并进。
第二，改革阻力较小，推进过程迅速。在省政府对省辖市的经济补偿下，省辖市对强县扩权多持赞成态度，政策实施没有遇到太大阻力。在“强县扩权”方案提交地市和县市领导讨论时，与会代表认为“强县扩权”试点县太少，很多地级市积极为本地区争取“强县扩权”试点县。如洛阳、漯河等地级市很快向省有关部门汇报，希望增加本地区的试点县。根据各地意愿，决策者修改了方案，使扩权县由原来的25个增加到35个，权限由最初的40条，扩展到80条。
第三，扩权不够彻底，存在平衡妥协。河南省的此次改革，无论是5个类似的“省辖县”，还是另外的30个试点县，所属省辖市的行政权力并没有变化，仅仅是行政管理范围有了稍许缩小，作为行政权力的核心，人事任免权仍旧牢固地掌握在所属省辖市手中，行政管理权、行政区划、统计方式等等都没有改变。此外，在省财政直管上，对省辖市有平衡和妥协。如在对巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等5个县(市)实行财政与省直接结算上，出于对永城所辖商丘市的经济承受能力的考虑，规定永城市与商丘市的财政体制另行确定，没有享受与巩义、项城、固始、邓州四县(市)同等的权利，对此，永城市干部群众颇有微词。
(四)放管结合与以扩促强的四川模式
四川省总面积48.5万多平方千米，辖18个地级市、3个自治州，43个市辖区、14个县级市、120个县、4个自治县。虽人口众多，地域辽阔，但其县域经济发展一直较缓慢。据2004年统计，四川省县域GDP平均规模仅23.37亿元，为全国的0.73倍。为了改变县域经济落后局面，2007年3月四川省党政代表团赴蒙浙苏鲁豫五省区考察，吸取其扩权强县、放活县域经济的成功经验，准备试行扩权强县改革。
2007年7月，四川省政府正式出台《关于开展扩权强县试点的实施意见》，确定绵竹、广汉、安岳、盐边等27个县(市)为扩权试点县(市)，并赋予与地级市相同的部分经济管理权限，包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测发布等八个方面的管理权限。《意见》规定，今后国家和省赋予试点县(市)的经济管理权限，除国家法律法规明确规定的外，扩权试点县(市)均可直接享有。八个方面经济管理权限主要包括三个类别：
其一，减少审批环节，扩大县级自主权。扩大试点县(市)的经济管理权限，基本方式是要逐步做到除国家法律、法规有明确规定外，原需经所在市审批和管理的，由县(市)自行审批和管理；原需经所在市审核、报省审批的，原则上由县(市)直接审核、报省审批，报市备案。
其二，调整市县间财政关系，实行市县统一的财政体制。省对试点县(市)实行统一的分税制财政管理体制，确保既得利益，实施增量调控。从2007年起，除中央、省按财政体制参与试点县(市)的税收分享外，所在市不再参与试点县(市)税收分享。在基数的核定上，以2006年为基期年，确保试点县(市)和所在市的既得利益不受损失。同时在维护财政体制的稳定性、严肃性的基础上，将按原体制计算的增量在一定时间内按比例给予基数性结算返还。
其三，放管结合，责权统一。一方面，省级部门要在产业布局、项目安排和经费安排补助方面切实加大对试点县(市)的支持力度，既减少管理层级，提高工作效率，又使试点县(市)能够更好地自主安排工作。另一方面，按照权责统一原则，试点县(市)在享有各项经济管理权限的同时，还要求承担起管理所辖范围内经济社会事业发展的各项职责。
四川扩权强县的特点可归纳为：
第一，试点区域广泛，类型多样，有较强的代表性。据统计，27个试点县包含了2600多万辖区人口，占四川总人口的近1/3；面积占当初可供选择改革的80个县总面积的34％、总人口的51％。同时，试点县的参照标准是经济强县、人口大县、类区优势县，因此试点县的选择兼顾了多样性和代表性，如绵竹、什邡等是经济强县，安岳、三台、仁寿是人口大县，峨眉山、盐边属于山区县。从不同类区中选择一些县进行试点，符合四川省人口、区域大省的特色，有利于改革有序稳步推进。
第二，以先扩权再强县为思路。四川省所发的相关文件是以“扩权强县”形式出现，将扩权作为强县的手段和途径，强县作为扩权的目标和方向。扩权强县按照“依法合规、责权统一、扩权放活、富民强县”的基本原则进行。鉴于四川省区域广阔的特点，目前只局限于多下放一些与县域经济发展密切相关的部分经济管理权限，社会权限还是按照原来的体制配置。
第三，财政体制成为改革的突破口。为了配合扩权强县的顺利推进，四川省借鉴浙江、湖北等省经验调整县财政体制，实行省直管县财政体制。通过清核包括收入、支出、财力、专款基数、年终结算项目和涉及市县责任的政府性债务余额等财政收支基数，试点县的税收收入和行政性收费、专项收入、政府性基金收入等非税收入均按调整后的收入划分范围和比例，分别缴入中央、省、县级金库或财政专户，省下达的财力性补助和专项补助资金由省财政直接分配补助到县、资金调度由省财政直接调拨到县。同时，为防止出现擅自调整市所辖其他非试点县(市、区)财政管理体制、集中县级财力的情况，省财政将把市对所辖其他县(市、区)的执行情况纳入财政激励约束机制进行考核。
第四，注重协调市、县关系，调动双方积极性。四川在进行扩权强县的过程中，能够有意识地兼顾各方利益，积极稳健地推进改革。以财政体制调整为例，在一定期限内，省财政对市一级按原体制计算的增量按比例给予基数性结算返还，以实现改革平稳推进。同时，按照新体制，试点县将增加其职权范围内的支出责任，这在一定程度上减轻了市级财政的支出压力。
(五)市县分置与扁平管理的海南省和重庆市模式
海南省陆地(主要包括海南岛和西沙、中沙、南沙群岛)总面积3.54万平方千米，海域面积约200万平方千米。1988年4月13日全国人民代表大会第一次会议通过：撤销广东省海南行政区，设立海南省，下辖海口、三亚两地级市，6个县级市、4个县、6个自治县、4市辖区和西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。海南省由于其地域面积较小的特点，在建制之初，就按照我国宪法规定“省-县(市)-乡(镇)”的行政区划架构，实行“市县分置”模式，地级市海口和三亚不再辖县(市)，它们按照市的本来属性只管理城市自身建设，县(市)改由省直接管理。
重庆市面积8.23万平方千米，下辖19市辖区、17个县、4个自治县。1997年八届全国人大五次会议通过《关于批准设立重庆直辖市的决定》：批准设立重庆直辖市，撤销原重庆市。重庆直辖市辖原重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区，人口3144万人。直辖之初，重庆的管理层次为“省-地(市)-区县-区公所(区公委)-乡镇”五级，管理层次多，容易造成政策、资金的滞后效应。直辖不久，重庆便尝试减少管理层级，十年间撤销了万县市、涪陵市和黔江地区三个地市级机构和107个区公所，行政管理层次减少为“市-区县-乡镇”三级，实现了行政管理的“扁平化”。重庆市还合理划分各级政府事权，理顺政府各部门关系，充分发挥各个层级的行政效能。按照“管少、管好、管活”和“事权、财权、人权相统一”的原则，科学划分市和区县的经济社会管理权限，强力推动区县扩权改革。市政府将包括许可审批权、处罚强制权、税费征收权和人事编制权在内的92项行政权项赋予万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六大区域中心城市，把89项行政审批权限赋予全市40个区县行使，解决了市级部门管理权过分集中的问题，增强了区县统筹本地经济社会发展的能力。
海南、重庆模式是我国行政区划重大改革的必然产物。它们实行的市县分置和权力下放契合现代行政区划改革和市场经济发展趋势，也符合我国宪法对地方行政层级三级设置的规定。但是在目前条件下这一模式还不可能在其他省(区)广为推广，只能代表改革的未来方向。一是海南省区域面积小的固有省情，给省对县(市)扩权，实行省直管提供了现实条件。二是海南和重庆都是新建立的省市，改变过去的行政区划架构，实行“城乡分治”和扁平化管理模式的改革成本较低，不管是原来的地级市还是县(市)，其积极性都较高，减少了建立新模式的阻力。三是海南和重庆模式是中央实行划小省区、增加省级单位数量，进而实施宪法架构下的省直管县(市)体制的一次有益尝试，这种模式自始至终都是在中央的直接指导下进行的，可以说是一种自上而下的行政区划改革，与目前各省、区、市强县扩权的内生驱动有一定差别。
强县扩权中的问题分析
通过以上分析，这些省市由于经济发展水平不同、所处的地理区位不同、区域面积和人口规模不同，在实施强县扩权过程中所处的阶段也各有不同，有的是实施多年，有完整的实施步骤；有的是刚刚起步，还在不断探索中。尽管阶段不同，但实行强县扩权以来，各地均取得了不少成绩，不同程度地促进了县域经济的快速发展，但同时，一些潜在的矛盾和问题也逐渐暴露出来。
一是扩权过程中存在实权虚扩和实权截留现象，省辖市对扩权县(市)的支持力度不够。省对县(市)的扩权在实施过程中往往遭遇到地级市的干扰，一些地级市“惜权”思想严重，“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象时有存在，也即所谓的“两头热，中间冷”和“放权不落地”，使得本应赋予扩权县的权力没有真正放开，本应由扩权县享受的政策没有真正落实。如湖北省“强县扩权”运动实施近一年后就遭遇“肠梗阻”。汉川市政府2004年上半年公布的一组调查数据显示：在239项“扩权”事项中，落实较好的有87项，占36％；未能落实的99项，占41.6％；缺乏可操作性的27项，占11.5％。而大冶市有关负责人也指出，“扩权”开展近一年间，大冶真正落实的扩权事项仅106项，72项未能落实，49项则尚未启动或没实际意义，另有11项操作性不强。
二是省直部门在扩权实施中参与性不强，有“事不关己、高高挂起”之嫌。除了省辖市的态度对扩权有较大影响外，省垂直部门和行业管理部门的有效参与，也是扩权真正落到实处的关键。但在实施过程中，省里往往把工作重点放在地级市，加上这些垂直部门和行业管理部门，如土地、金融、工商、税务等各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策牵扯到的深度和广度有时是短期内难以解决的。同时，省级有关行业管理部门存在着对扩权政策对接不到位问题，缺乏与扩权相关的实施细则和办法，使扩权县不易操作，影响扩权的有效落实。
三是实施过程中忽视省情特点，实施统一模式，仓促推进，缺乏对强县扩权改革的冷思考。由于我国东中西三大区域经济水平不同、人文环境不同、自然条件迥异等因素，省情之间差别很大。有市县之间矛盾非常突出的，相互恶性竞争；也有市县之间利用各自优势，短缺互补，特别是一些经济发展较好的市，能利用自己中心区位优势，带动所辖县(市)的发展。部分省市在政策制定过程中没有系统思考，忽视地域特色，盲目照搬“模式”，在政策执行过程中，又急于求成，仓促推进，不能适时调整，从而导致改革浮于表面或流于形式。
四是扩权县(市)与原来隶属的省辖市在管理上有一定程度的脱钩，造成了双方矛盾。虽然取得了一定的自主权，但大多数扩权县经济管理权，人事权等仍掌握在省辖市手里，这样，扩权县(市)不仅要与省直接沟通，同时还要维护旧“主人”的关系，县(市)主要领导协调任务很重，由原来的“一头协调”变为“两头协调”。
五是有可能造成县域无序开发和重复建设。“扩权强县”后，县域发展的自主权加大，尤其是受“县、市平级”思想的影响，可能出现空前的“开发热”和“建设热”，导致各县之间盲目攀比、重复建设，不仅造成大量耕地流失，也会严重削弱财政资金的使用效益。
六是有些省辖市以设“区”的形式，把所辖县(市)据为自己管辖，变相“吃县”。实施强县扩权后，随着县的自主性增强，市对县的管理权限开始变小，其利益也随之减少。因此，一些地级市就会利用设“区”的形式，扩大其管辖范围，变相把扩权县纳入自己管理，使县的“肥水”不外流。
推进强县扩权的几点建议
当前强县扩权改革存在的问题不容小觑，各级政府应充分重视，不断省思，在实践过程中加以改进。
其一，要有区别地加大对扩权县的放权和扩权力度。在扩权过程中，要以制度保障县(市)的各项权益，急需的权限更要落实到位。对省直单位、行业管理部门和省辖市的放权要加大督查力度，防止出现虚扩和截留等问题。此外，目前多数试点省份仅以“强县”作为得以“扩权”的资质，对此，要加大对经济薄弱县扩权的研究，要做到因地制宜、因时制宜、分类制宜。
其二，处理好中心城市与扩权县的协调发展。经济发达、中心城市化水平高的地区，由于长期实行市管县体制，使得这些县域经济与中心城市之间存在着较密切的分工和协作。强县扩权，不一定完全适用于这种在经济上过度依附于中心城市的县。要使中心城市的经济聚集作用和扩散作用在扩权过程中不受大的影响，选择试点县(市)时要综合考虑这些因素，即使选择这些地区，要从制度上保证中心城市的正常发展，使其在区域经济发展中继续发挥作用。
其三，要有条不紊地推进强县扩权。温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上强调，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”不够条件的要等待时机成熟，切不可一哄而起，搞一刀切，要根据各省的省情和各市的市情来决定扩权的方式和扩权的内容。要遵循市场经济规律，防止扩权后在一定区域范围内重新出现新的行政割据和狭隘的行政区经济。
其四，要加强对扩权县(市)行政权力的监督和约束。扩权后，县级行政的经济管理权和社会管理权在一定程度上失去了地级市的有效监督和约束，而地方自身监督又缺乏动力和压力，行政权有可能被随意使用或滥用，从而导致扩权而不能强县。因此，要有专门机构予以督查，如可以在省一级由相关部门联合成立相应机构，或者进一步发挥地方人大的监督作用，督促所扩权限得以依法、科学行使。
其五，在经济事项、社会事项扩权的同时，还要在人事权上适当地使县与省直接对接，增加县在扩权后对市的话语权。目前，很多省市区在扩权过程中片面强调经济和社会权限，而对行政权的核心人事权按兵不动，导致扩权县领导在处理与市的关系时左右逢源、犹豫不决。如陕西省在实施强县扩权时提出“五个不变”，其中就有“领导关系不变”和“干部管理体制不变”。当然，改革初期人事上应以稳妥为要，但不能完全按原有体制施行，这样会使扩权县在行使权限时大打折扣。相对而言，浙江省在这一方面做得就要彻底一些，为今后将改革进一步推向纵深奠定了基础。
其六，严格审批省辖市的设“区”方案。我国宪法规定了我国行政区划分“省——县市——乡镇”三级，同时，宪法第30条第三款又规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。当前几乎所有的省辖市都把自己当作“较大的市”而享有设区的资格(严格意义上是违宪的)，一些省辖市在与县(市)的博弈中利用自己的强势地位，把就近的所辖县(市)变为自己的辖区，造成法理上的合法性，从而避开强县扩权和省直管县改革中的市级利益流失。因此，国家要加大对市设区的审批力度，对一些“变相”吃县的做法要严格禁止。
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