关于“公办高中禁办复读班”政策有效落实的政策分析，本文主要内容关键词为：政策论文,高中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8文献标识码：A文章编号：1004-633X(2008)05-0024-04
近年来，我国普通高中事业得到了快速发展，一定程度上逐步消除了困扰教育发展的“高中瓶颈”。但是，在普通高中教育规模快速拓展的过程中也出现了诸多不利于教育公平的现象。“公办高中招收复读班”就是其中的典型表现之一。
诚然，选择复读反映了考生对“接受高等教育”的渴求，尊重高考失利者的自我选择则是“以人为本”的具体体现，有利于和谐社会的构建。所以复读以及复读生本身是无可厚非的。但是不可否认，高中复读生管理的无序化也给普通高中长远发展带来了极大的副作用。
2007年8月，教育部领导提出，“从明年起，全国所有公办普通高中禁止办复读班，招收高三复读生”。实际上，早在2002年2月，教育部已经对公办普通高中复读生的招生做出了规约。从政策学角度分析，“旧政”重提，表明了教育主管部门落实“禁办”政策的决心，但也说明了“公办高中禁止招收复读学生”的现象没有得到有效遏止，折射出“禁办”政策没有得到切实执行。那么，在新一轮“禁办”政策即将实行之际，认真研究上一轮政策执行中的教训，仔细分析“禁办”政策在新形势下可能遭遇的障碍，客观论证政策落实应注意的问题，对于各级教育政策决策者、执行者都具有重要的意义。
一、第一轮“禁办”政策未能取得实效的政策学分析
从恢复高考制度到上世纪末，高考落榜者选择回校复读是不受任何约束的。“禁办”政策始于2002年颁发的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》(以下简称为《通知》)，其中明确规定“为了扩大普通高中招生规模，从2002年秋季开学起，各地公办高中不得占用学校正常的教育资源举办高中毕业生复读班，也不得招收高中毕业生插班复读”[1]，但是在“禁办”政策颁发5年后的今天，“禁办”政策未能得到有效落实，是由多种因素促成的。但从教育政策分析的角度视之，则主要是受“禁办”政策制定与执行过程中的各种政策因素的影响。
1.“禁办”政策方案：缺乏必要的规范性与必需的可行性设计
教育政策制定是一个复杂的系列过程，其本质上是一个政策方案的选择过程。在教育政策目标确定之后，教育政策制定的最重要的环节是政策方案的设计与论证，通过对各种解决问题的方案进行选择，最终确定可行性的教育政策。“禁办”政策的方案及其过程无疑是存在缺陷的。
首先，“禁办”政策并没有形成专门的规范性文件，只是在相关文件《通知》中提出了一个接近于“口号”的要求。这就导致了“禁办”政策未能引起各级教育行政部门和学校的足够重视，政策执行者对“禁办”所要解决的政策问题也并不十分清晰。而“禁办”政策方案流于简单，使得政策的客观目标很难与政策执行者的意愿统一起来。众所周知，“禁办”政策属于禁止性教育政策类型，相对于其他类型的教育政策本身具有更大的执行难度。更何况，《通知》的目标只是单一地“为了扩大普通高中的规模”，并没有顾及到“禁办”政策的深层次目的，政策目标缺乏规范也会导致政策执行者的“漠视”，客观上势必会影响政策执行的有效性。
其次，“禁办”政策缺乏必需的方案设计，直接导致政策可行性大打折扣。“禁办”政策制定是一个针对“公办高中禁止招收复读学生”的决策过程，方案设计是其中心环节。“禁办”政策是否可行直接取决于政策方案的设计。但遗憾的是，第一轮“禁办”政策只是对政策方案的轮廓进行了大致描述，而缺乏必需的细节设计，严格地说还没有构成一个完整的政策方案。也就是说，“禁办”政策目标实现所必需的具体途径、措施、手段并未在政策中乃至于相应的补充性政策文件中予以明确，对政策落实的外部环境与条件也未及予以充分考虑。其结果必然导致“禁办”政策的落实过程中“无章可循”，直接影响了政策的可行性。
另外，“禁办”政策制定过程中，政策合法化①环节不充分，“禁办”政策目标没有得到社会尤其是地方政府、教育行政部门、高中学校以及复读生家长的普遍理解与认可。教育政策合法化是政策执行的前提。由于“禁办”政策方案设计缺失，政策合法化的过程就不能接受来自各方的监督，也不能充分吸纳各个层次的意见，因此“禁办”政策合法化应该具有的对方案不断完善、修改以及对不良方案的过滤、淘汰等环节被“自然省略”。可以说，“禁办”政策合法化的随意化客观上为政策执行的不良结果埋下了“伏笔”。
2.“禁办”政策落实：呈现明显的政策执行“中断”现象
“禁办”政策在各地遭到执行“中断”，概括起来说，就是“禁办”政策流于形式，未被全面执行，最基本的表现就是表面(或口头上)执行，行动上抵制，“阳奉阴违”是相当多地区近年来执行“禁办”政策的真实写照。有的地区教育行政部门为了“对上有个交代”，不得不采取“以点代面”的落实方式，只要求少部分学校“禁办复读班”，区域内绝大多数学校则“照招不误”；有的公办学校特别是农村地区的“重点高中”、“示范高中”对“禁办”可谓“置若罔闻”，采用延缓执行的方式，拖着不办，“只打雷、不下雨”；还有的则完全扭曲国家的“禁办”政策，假借“扩大普通高中规模”的幌子，以“不占用共有资源”为名，要么在校内招收复读“插班生”，要么办“校中校”或与校外机构联手，变相成立“复读班”。
“禁办”政策执行“中断”现象出现的深层次原因在于“禁办”极大触及了地方诸多群体的利益。或者说，当前形势下公办学校招收复读生符合地方诸多利益群体的利益。对于地方政府而言，招收复读生的经费保障了公办高中的发展费用，解了“无力投入高中发展急需资金”的燃眉之急；对于地方教育行政部门而言，复读生带来的经济、升学率方面的效益，无疑凸显了其显著政绩；对于“重点”中学而言，多招复读生，不仅可以带来相当可观的“额外”经费，还可以用最短的培养周期和较高的升学率赢得巨大的声誉；对于学生和家长来说，他们认为选择复读是“天经地义”的权利，教育部门没有任何理由强行规定复读的学校。
因此，部分地区公办高中之所以敢理直气壮地“以身试法”，既依仗地方政府的“土政策”作后盾，又得到地方教育行政部门的默许甚至暗中支持，还受到当地群众的“拥护”。在诸多利益群体面前，本来就不尽完善的“复读生禁招令”权威全无。更严重的是，这些群体不仅包括政策的对象，也包括了教育政策执行者，所以“禁办”政策落实出现“中断”似乎就是一个必然的结果，“禁办”政策很大程度上“失真、失效”似乎也在“情理”之中了。
3.“禁办”政策对象：复读生需求逐年增加，公办高中始终“独当一面”
“禁办”政策的对象既涉及到要求复读的学生，也涉及到众多的公办高中。
随着高校扩大招生规模后高考录取率的提高，越来越多的考生加入到复读生的队伍中，甚至为数不少的中职、中专毕业生也加入到复读大军；近年来“高分复读”的现象已日趋普遍，相当一部分高分考生非“好大学、好专业”不上，而一旦不如愿，就义无反顾地选择复读。一时间，高考复读人数逐年攀升，复读生需求也随着急剧膨胀，形成了“蔚为壮观”的复读现象。
毋庸置疑，复读生复读的目的就是为了升学。当他们确定了要复读的决心后，对复读学校的选择则是“非重点校、名校不上”。假设“禁办”政策全面落实，复读生就只能到民办教育机构复读，否则就会导致无学可上的结果。我们不能忽视的一个客观现实是很多地区普通高中发展严重不均衡。公办高中，尤其是其中的重点高中占据丰厚的教育资源，仍是复读生“趋之若鹜”的追求。而各地高中阶段的民办教育发展不均衡，有的地区民办教育发育不良，民办教育机构至今仍为空白的地区也不在少数，复读生信任的民办“品牌学校”可谓凤毛麟角。因此，在现实中许多地区的民办机构并不能为复读生提供复读的选择机会。
显而易见，公办高中在招收复读生的市场中仍然在“独当一面”，一方面，固然是复读生需求增加，公办高中追求自身的利益使然；而另一方面，确有部分地区不能为广大复读生提供优质民办教育资源，从而确保复读生选择的公平机会。“复读生无学可上”显然不是“禁办”政策的初衷。
公办高中不能也不愿从复读市场“全身而退”，“禁办”政策的规约也就成了一句空话。
4.“禁办”政策过程：自始至终缺少必需的政策监控环节
政策监控是政策监督与政策控制的合称[2]。政策监控环节应贯穿于政策过程始终，目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策的实效性。“禁办”政策在有的地区得不到贯彻实施甚至成为一纸空文，缺少政策监控的环节也是重要原因之一。
“禁办”政策执行缺少必要的政策监督与控制。事实表明，在政策过程运行后，不少地区上级对下级、教育行政机关对学校是否严格执行了“禁办”要求、各项措施是否存在违背“禁办”政策目标等情况，并没有进行及时的政策监控，因此也就谈不上对于部分地区和学校“公然违抗”“禁办”政策的偏差行为及时发现和纠正。
“禁办”政策执行缺乏必需的政策评估环节。教育政策评估是依据一定的标准和程序，对教育政策执行的效益、效率、效果进行判断的政策行为。对“禁办”政策落实情况的评估环节无疑与政策监控有着密切的关系，是有关部门进一步落实“禁办”政策的监控、保证政策执行的有效性不可或缺的政策过程环节。政策评估环节缺失导致“禁办”政策的制定者、执行者都无法获取政策过程的信息和资料，从而使“禁办”政策的调整、执行以及效果的测评失去了必需的依据，政策执行效果也必然受到巨大影响。
二、新一轮“禁办”政策有效落实的若干政策建议
第一轮“禁办”政策没能取得理想的政策效果已是一个不争的事实。在新一轮“禁办”政策启动之前，我们还有时间也必须在吸取“前车之鉴”的基础上，对“禁办”政策的制定、执行及其政策过程的方方面面进行认真的研究论证，只有这样，才能避免“重蹈旧辙”。
1.实施政策调整，进一步优化“禁办”政策方案设计
新一轮“禁办”政策必须在原政策上做出适当的调整。一方面，第一轮“禁办”政策制定的“简单化”已经提供了足够的警示，另一方面，新一轮“禁办”政策目标也由“扩大普通高中规模”提升为“维护教育公平”。政策调整反映到新一轮“禁办”政策之中，首当其冲的任务就是做好政策制定工作，完善、细化政策方案。
首先要考虑“禁办”政策目标的协调性。“禁办”政策的目标不是单一的，是多目标的有机结合，在达成“实现教育公平”的总目标之下，还应兼顾普通高中阶段教育的均衡发展、高中规模拓展，同时还要尊重高考失利者的自我选择权利等诸多政策子目标。各个目标之间应该相互协调，不能出现“自相矛盾”的情况，在公办高中“禁办”的基础上，要选择适当的政策平衡点，使各个目标相互配合、协调一致。
要对政策方案进行认真设计和必要的论证。“禁办”政策涉及多方利益，政策方案设计需要实事求是的精神，也需要精益求精的严格论证、反复推敲，要尽可能充分征求不同地区、不同人群对“禁办”政策的意见；不同地区“禁办”政策实施的时间安排也要有明确的设计，要充分考虑农村地区民办高中教育短缺的现实，对这些地区准备复读的农家子弟“复读”取向的选择范围，政策方案理应做出适切的安排。
“禁办”政策方案形成后，还应组织力量对方案本身进行科学评估，以保障其切实可行；方案一旦确定，还要做好“政策合法化”工作，完善合法化程序，为政策执行奠定良好基础；同时，要完善“禁办”政策的配套体系，避免顾此失彼，保证“禁办”政策的整体效应。
2.加大监控力度，进一步强化“禁办”政策权威
对“禁办”政策实施监督和控制是当前完善“禁办”教育政策过程并使政策取得实效的关键环节。
要加大教育行政部门“逐级监控”的力度。“禁办”政策是国家教育行政部门的政策要求，各级教育行政部门、地方政府有关机构要按照授权关系，自上而下逐级对“禁办”政策实施的每一个环节进行监控。
要启动地方区域的“自我监控”程序。按照现行的教育管理体制，各地公办中学及其主管教育行政部门要建立“禁办”政策落实的“自我监控”制度，适时地进行自我检查、自我分析，及时发现、纠正偏差，从而实现对“禁办”政策的自我监控。
必要时可实施“越级监控”手段。鉴于“禁办”政策在各地普遍遭受“执行难”，在有些地区甚至受到公开抵制，建议上级教育主管部门可以越过某些中间管理层级，对“禁办”政策落实不力的地区或“顶着不办”的学校直接进行政策落实的监控，督促其全面执行“禁办”政策。
只有加大“禁办”政策的监控力度，才能强化“禁办”政策的权威，把“禁办”政策落到实处。
3.实施政策倾斜，进一步扶持民办教育机构发展，奠定“禁办”政策有效落实的基础
新一轮“禁办”政策取得实效的基本条件是各地的民办教育都取得良好发展，具备“独当重任”接收复读生就读的能力。尽管短时间内实现民办教育“跨越式”发展尚不现实，但是采取“亡羊补牢”的方式特别是充分发挥政策的导向作用，对于高中民办教育的扩大，对于整体民办教育的发展都是一件有利的事情。
要出台配套政策，改变公办高中利用优势身份“挤压”民办高中的状况。近年来，为了缓解人民群众对以“重点高中”为代表的优质教育资源需求更加迫切的矛盾，高中阶段实施了“三限政策”，使高中阶段择校合法化，各地又通过出台各种支持政策，鼓励重点高中扩大招生范围，使重点高中在享受国家“重点保障”的同时，又大量吸纳民间资金，事实上形成了与现有民办教育争夺教育资源的局面，在新的发展时期，这种状况应该做出必要的调整，逐步达到普通高中阶段各种办学机构均衡发展、相互补充的目标。
要出台配套政策，改变民办高中受到“歧视”的状况。在相当多的地区，民间资金举办的普通高中难以平等地获得优秀生源、师资，地方出台的种种限制性政策也使得民办学校的学生难以参加当地教育部门举办的活动或评比，教师职称评聘、参与科研都面临很大困难，待遇不公造成民办学校教师队伍极不稳定。各地应借“禁办”政策实施之际，出台有关对民办教育办学“公平”对待的政策措施。
实事求是地讲，政府虽然从体制建构上承认了民办学校的合法地位，但民办教育始终处于低水平维持的状态，导致了办学质量不高的恶性循环，造成民办教育发育不良的后果。所以有必要实施政策倾斜，扶持民办教育成长，使民办学校积累、扩展教育教学优势，尽快造就优质高中资源。这不仅是“禁办”政策所必需，也是高中教育发展所必需。
4.落实政府责任，进一步增加对普通高中的经费投入，创设“禁办”政策有效执行的条件
“禁办”政策实施后，公办高中之所以不愿退出“复读市场”的竞争，一个重要的原因是部分地区对高中教育“不‘管’不‘投’”的管理方式。
在教育发展的体系中，我国历来奉行“抓两头、放中间”的管理方式，普通高中既没有享受义务教育那样政府的全力保障，也没得到高等教育那种在政府投入的前提下，收取学生学费、吸收科研经费以及校办企业收入的多渠道收费政策支持。政府对公办高中支持力度不足，普通高中“负债发展”问题突出，“复读费用”已经成为相当多高中学校维持生存之道。而“禁办”则至少意味着公办高中中断了维持发展的重要经费来源。
所以，要求公办高中退出招收复读生的竞争，就必须遵循“高中发展要以政府投入为主”的基本原则，各级政府要加大公共财政对高中阶段教育的投入和支持力度，确保普通高中财政预算内教育经费占教育总经费的比例达到50％以上，只有这样，才能彻底改变公办高中经费严重短缺而主要依靠“学杂费、择校费和复读费”维持学校运转的局面，也才能为“禁办”政策取得实效创设基本的条件。
公办高中经费得到充分保障，高中阶段民办教育发展进一步壮大规模、扩大优质教育资源，才能要求公办高中“令行禁止”，才能引导复读生“心甘情愿”地去民办机构就读，也才能为“禁办”政策的落实奠定良好的基础和创设必需的条件；进一步完善“禁办”政策方案、优化政策运行过程才能使“禁办”政策达到预期的政策目标，政策执行才能取得良好的效果。
注释：
①政策合法化被认为是“政策主体经过一系列法定程序使政策方案获得权威性而准予实施的过程。其中要求政策合法化必须按照法定的程序完成”。参见王传宏.公共政策行为[M].北京：中国国际广播出版社，2002.230-235。