关于粮价改革的若干思考，本文主要内容关键词为：粮价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，我国粮食价格改革迈出了重大步伐，取得了显著成就。同时，粮价改革还需进一步深化。各方面对此已形成共识。但在深化粮价改革的一些具体问题的认识上，还存在不少分歧。笔者根据近年来从事粮价工作的感受，谈谈自己的看法。
一、今后相当一段时期内应以稳定作为粮价政策的基本目标
政府的粮食价格政策目标有三种，即压低粮价、抬高粮价或保持粮价基本稳定。压低粮价，就是通过政府干预使粮价水平低于自由竞争条件下的市场长期均衡价格，以便为加速工业化提供资金积累或保障低收入阶层的生活需要；抬高粮价，则是使粮价水平高于市场长期均衡价格，以保障一国的粮食安全，包括保证一定的自给率，保持较为宽松的供给环境，保证粮食生产者一定的收入水平；稳定粮价，则是使实际粮价水平不过多偏离市场长期均衡价格。
在改革开放以前，出于加速实现国家工业化的需要，我国基本上是采取压低粮价的政策，并通过统购统销、国家定价来实现这一政策目标。改革以来，我们逐步改变了过去粮价长期偏低的状况，一方面大幅度提高政府定价水平，另一方面引入市场机制，通过市场力量形成粮食价格。现在的粮食价格政策目标可以说是以稳定为主。而且，笔者认为，在今后较长一段时期内，我们仍然应该把稳定作为我国粮食价格政策的基本目标，这主要是基于以下三个方面的考虑：
（一）国内粮食市场的波动性是今后相当长的一个时期内面临的主要问题
第一，我国粮食生产、流通和消费的特点加剧了国内粮食市场的波动性。一是我国粮食商品率相当低，产量上一定幅度的波动往往会造成市场商品可供量更大幅度的波动；二是我国粮食市场主体的行为，容易加重粮食价格的波动性。简单地讲，就是生产者、经营者和消费者往往逆向调节，“卖跌不卖涨”、“买涨不买落”。
第二，我国的国情决定了保持粮食价格相对稳定的必要性。一方面，我国是一个人口大国，人均自然资源又比较贫乏，这就要求我们必须保证粮食生产的稳步发展；同时，我国有8亿农民， 出售粮食的收入是农民现金收入的重要组成部分，农民收入下降，直接影响到其生活水平和生产投入，进而会影响到第二、第三产业的发展。因此，粮价水平不能过低。另一方面，从消费者的角度看，食品支出在我国城镇居民消费支出中占一半左右，食品价格在很大程度上又是直接或间接由粮食价格所决定的，粮价变动对消费者影响很大，而目前我国城镇居民收入水平并不是很高，特别是其中还有1600万贫困人口，这就决定了粮价水平也不能过高。
（二）实行支持性价格政策的条件还不成熟
实行支持性粮价政策，就是要使实际粮价长期高于市场均衡价格，通过价格政策使一部分资金积累稳定地从其他产业流向粮食生产，实现以工补农。从我国经济发展阶段来讲，我们的工业化水平仍然很低，且效益普遍不高。从就业人口比例来看，我国农业人口占70%以上，基本上还是一个农业大国。因此，其他产业对农业的支持能力，反映为城镇居民和国家财政对粮食价格的承受能力，由于这一能力仍然不强，希望通过抬高粮食价格来实现利益转移，增加农民收入，潜力是十分有限的。
（三）支持性价格政策并不是以工补农的唯一办法，也不是最好的办法
如果有财力、物力，政府通过其他办法，如治理大江大河、加强农田基本建设、完善粮食生产的产前产后服务体系、控制农业生产资料价格、承担一些目前由农民负担的公共事务以减轻农民负担等，可能会取得更好的效果。因为，即使我们把同样的财力、物力通过高价转移给粮食生产者，那么像治理大江大河、加强农田基本建设等事情，农民一般做不了、做不好或者不愿做，而这些正是保证我国粮食生产长期稳定发展的基本条件。而且，由于我国的经济发展不平衡，地区之间粮食生产成本和比较效益的差别很大，给支持价格的操作带来相当大的困难，支持价格水平既不好确定，更难以落实。再者，实行支持性粮价政策，必然对市场形成较大的扭曲，使市场在形成价格、配置资源、促进竞争、提高效率等方面的积极作用得不到充分发挥。
二、稳定粮价应主要采用经济手段
政府对粮食价格进行干预，其基本方式不外乎两种：一种是行政干预方式，即政府制定具体的粮食价格水平，并以行政手段要求供求双方按政府确定的价格执行；另一种是经济干预方式，即供求双方可以在市场上协商定价，但政府参与市场，在市场上吞吐粮食，通过价格示范效应和改变市场供求关系影响市场价格水平，使其达到政府预定的目标。两相比较，采取行政干预方式，其好处主要是政府在价格决定中拥有很大自主权，有利于使粮食价格水平更加符合政府宏观经济政策的需要，操作起来比较简单。但其弊端也是非常明显的，一是采取行政干预方式时，为了保证政府定价得到认真贯彻执行，往往需要对粮食实行以行政力量为后盾的垄断经营。否则，面对成千上万高度分散的生产者、经营者和消费者，要想对其交易价格进行有效监督是非常困难的。而垄断经营，特别是以行政力量为基础的垄断经营，往往会使经营企业缺乏不断提高经营效率和经济效益的动力与压力，缺乏活力，躺在政府身上“吃大锅饭”，造成巨大的效率损失。二是在经济体制作为一个整体趋向市场化以后，如继续对粮食价格和经营实行计划体制，那么粮食价格和经营体制将与整个经济体制以及经济体制的各部分、各方面产生新的矛盾和冲突。三是由于种种原因，政府决策的失误在所难免。当价格主要是由政府决定时，一旦政府决策失误，就会产生较大的不利影响。相反，采用经济手段，则是引入市场机制，让市场机制在资源配置中起基础性作用，然后政府针对市场机制的缺陷进行有限的调节。其不足之处在于，既然有市场机制存在，政府就不可能完全根据自己的需要控制粮食价格水平。但其好处也是十分明显的，一是不需要对粮食经营实行以行政力量为后盾的垄断经营，不会因此而造成效率损失。二是市场体制仍然处于基础地位，政府的干预是间接的，通过市场起作用，它本身并不影响市场的正常运行，因此能够使粮食价格与经营更好地与整个经济市场体制相配套。三是价格并不完全由政府决定，因而政府决策失误对各方面的不利影响就要小一些，并且由于有现实的市场价格及其他信号作为参考，政府决策失误的可能性也要小一些。很显然，我们应该主要通过吞吐调节的经济手段稳定粮价，相应地选择调节型价格体制而不是传统意义上的计划价格体制。
这里，有必要对“双轨”价格体制再作一些分析。有人认为，实行“双轨制”，对一部分粮食实行定价管理，另一部由市场自发调节，能够既发挥市场机制的作用，又可以通过政府干预保持价格总水平的基本稳定。笔者认为，“双轨”价格体制是不可取的。因为：其第一，在现实经济生活中，政府很难做到使计划价格总是逆市场价格而动，迫于各方面压力，政府往往倾向于缩小计划价格与市场价格的差距。因此，“双轨”价格体制稳定粮价总水平的作用是十分有限的。其二，在“双轨”运行过程中，市场对于计划调节部分往往不可避免地形成冲击和影响。其三，计划部分的存在有可能加剧市场部分价格水平的波动。一方面，为了保证计划价格的执行，国家计划购销部分的粮食数量往往要以任务形式下达，因而从短期看是基本固定的，设为Q[,1]， 市场调节部分的供应量设为Q[,2]，这样，总供给量为Q[,1]+Q[,2]， 若设生产丰歉等外部因素所引起的商品粮总的供应量变化为Q，那么， 如果全部实行市场调节，则市场供应量的变动幅度为Q／（Q[,1]+Q[,2]）， 现在有了计划部分，则市场供应量的变动幅度为Q／Q[,2]，显然，计划部分的存在放大了市场供应量的波动，从而也放大了市场价格的波动；另一方面，在歉收年份，各级政府为了保证计划收购任务的完成，往往采取关闭粮食市场、实行地区封锁等措施，这也在一定程度上加剧了市场的紧张状况。其四，在板块式结合的情况下，因为各管一块，各行其道，计划体制的不灵活、低效率和市场体制的不稳定等缺陷仍然存在，而且可能由于两种体制的摩擦和冲突而表现得更突出、更充分。
三、对粮食市场价格的调控应主要由中央政府承担
对粮食市场价格调控的责任应由哪一级政府承担呢？这里有三种选择：主要由地方政府负责、主要由中央政府负责、中央与地方分级调节。笔者认为，应主要由中央政府负责。因为：
第一，主要由地方政府调节实际上很难真正落实。一是调节市场粮价并不一定完全符合地方利益。调节市场粮价是一个社会效益大而经济效益小、全局效益大而局部效益小的事情。从局部的经济利益来考虑，地方政府往往对调节粮价不积极。二是从地区间博弈的角度来看，由于各地区之间相互联系、相互影响，因此存在着地区之间“搭便车”的可能，即当粮价下跌时，某一个地方并不采取措施，而等着其他地区进行保护性收购，由于粮食的地区间流动，其他地区的价格上去了，本地的价格也就上去了；反之，当粮价过度上涨时，也可以等着其他地方抛售。这样，就会出现谁先调控谁吃亏的情况。如果各个地区都想着搭别人的便车同时又怕被别人搭便车，那么在调节过程中的消极观望就不可避免。三是即使某些地方政府不怕别人搭便车而积极调节市场，但由于粮食的地区间流动，这些地方也可能面临着调节能力严重不足的问题。四是在地方政府主动调节的积极性不高的情况下，中央政府很难弄清楚各地方政府是不是真正地采取了调节措施以及努力的程度大小、还有多大的调节能力没有发挥出来、本地市场的不稳定主要是当地政府没有调节好还是受其他地方的影响等诸多问题，难以对地方政府的调节措施做出有效评价，也就难以采取有效措施强制要求地方政府进行调节。
第二，实行分级调节时，地方这一“级”实际上难以发挥应有作用。实行分级调节，地区性波动由地方负责，全国性或区域性波动由中央负责，听来很有道理，但在实际操作中，中央和地方之间的责任是很难划清的。如果一个地方粮食市场流动幅度很大，它必然对其他地方产生影响，形成一个大的区域性的甚至全国性的粮食市场波动，这就显然需要由中央政府出面调节；如果某地方的市场波动没有对其他地区造成影响，那么这个波动幅度必然不是特别大，这时地方政府又很可能以这个波动在正常范围内为由而拒绝对其进行调节。既然地方政府缺乏调节市场的主动性而中央政府又不能对地方政府的行为进行有效的监督，那么，在分级调节中，很多时候地方政府只是摇旗呐喊，并不真正冲锋陷阵。这样，名义上实行分级调节，实际上可能还是只有中央这一“级”起作用。而且由于资金、储备等方面的分级负责，中央调节市场的力量反而被削弱和分散了。
近几年来，我国对粮食市场的调节基本上是实行分级负责的办法。但实际运行效果并不太理想。如从1993年底开始的挂牌销售问题，原则上规定35个大中城市挂牌销售的粮源由中央提供，其他中小城市由地方提供。然而，据了解，不少地方并未拿出多少粮食供挂牌之用。因此，往往是大中城市有挂牌，中小城市无挂牌，粮食倒流。在调节市场时企业以次充好、变相涨价甚至倒买倒卖等行为的出现，也与地方政府对调节市场不积极、查处不力有关。
第三，主要由中央政府负责调节粮价，既是必要的，也是可行的。既然上述两种办法都不可行，那么，为保护生产者和消费者的利益，促进粮食生产，稳定粮食供应，保证国民经济的健康发展，安定人民生活，保持社会安定，维护国家的粮食安全，中央政府就有必要承担起调节粮食市场的主要责任。欧盟共同市场包括了十几个国家，其农业预算资金却是统一集中使用的，对农产品的干预价格（最低价格）、门槛价格（进口限制价格）和指导价格也是由欧盟统一确定和统一公布的。由十几个国家组成的欧盟都能做到，我们更应该能够做到这一点。
四、调控粮食市场可以采取委托代理方式
在调节过程中，企业同政府之间的关系一般有两种类型：一种是企业归政府所有，由政府直接控制，政府可以行政命令的方式要求企业进行调节；另一种是政企分离，企业是独立的经济组织，而政府是社会的管理者，政府要让企业调节市场，需要通过委托代理的形式。这时，对政府而言，它是在调节市场；对企业而言，它仍然是在做生意，是在以代理人的身份代政府收购或销售。
在深化企业改革的基础上，建立企业与政府之间的委托代理关系，应当成为今后努力的方向。政府在调节粮食市场时，通过确定合理的进销差价或者采取给予合理代理费的办法使企业执行规定的政策。这里，有两点需要注意：一是政府要根据商业原则选择那些信誉好、成本低、能模范执行代理任务的企业，同时又兼顾到一定的地域分布，不宜把企业的所有制类型作为选择的标准。二是合理的价差或代理费应该根据正常情况下粮食经营的价差或费用与利润水平来确定，要给企业以正常利润，因为给了正常利润，在竞争性条件下，政府就有了选择企业的主动权，出于竞争的需要，企业就必然会认真地执行政府委托的政策性业务。否则，不给予正常利润，则政府往往只能以行政命令方式让某些企业（一般是国有企业）承担政策性业务，这将既不便于政府选择效率高、信誉好的企业，又不利于通过竞争机制促使企业认真履行义务，可能造成名义上企业经营的利润水平降低了，而实际上政府最终承担的费用水平增加了，或者出现企业不认真执行政府政策、调节效力下降的情况。
五、调节重点应从直接调节收购和零售逐渐过渡到主要调节批发
在粮价调节过程中，政府调节的重点应放在哪个环节呢？如果市场体系是健全的、完善的，各个环节之间的价格是紧密相联的，某一环节的变化能够很快传导给其他环节，那么政府应该主要在批发市场上吞吐粮食，因为相对说来，在批发市场吞吐粮食，简便易行，费用低廉，调节效果便于监测。同时，由于各环节之间的联系，它也能够迅速影响到收购价格和销售价格。
但是，目前我国粮食市场体系尚不十分完善，经营中的竞争不充分，各个环节间的信号传导比较缓慢，微观主体的市场行为很不规范，且各方面对政府调节粮食市场的能力和决心还存有一定的疑虑。如果仅仅通过批发市场吞吐粮食，很可能在一定程度上达不到稳定收购和销售价格，保护生产者和消费者利益的目的，反而可能为某些经营者倒买倒卖、牟取私利提供机会。因此，在今后几年内，政府仍需在必要时参与收购与零售，直接调节收购价格和零售价格。
对粮食收购价格的调节可以考虑采取公开宣布、敞开收购的办法。在每年粮食收购之前（为了给农民一个定心丸，也可以考虑在种植之前）制定和宣布一个最低收购保护价水平，并公布预先选定的承担代理业务的收购企业（在一个地方承担代理业务的收购企业应不限于一个，以便使农民可以选择，使企业之间形成竞争），农民如不能以相当或更高价格在市场上出售，可按照保护价交给指定企业。指定企业收购后，可申请转为国家储备，入库价格由国家预先按保护价加合理代理费的原则确定。实行这一政策后，基本可以避免现行收购保护价执行中的弊端：一是代理企业之间存在竞争，如在粮价过度下跌时某一代理企业拒绝按保护价收购或压级压价，它将因此而失去获得代理费的机会，所以，各代理企业一般都会按保护价敞开收购；二是采取这种办法后，任何时候市场收购价格都不会低于保护价，基本不会发生经营企业在本地通过低价收购高价入库以套取不适当利益的现象；三是只要所确定的各地之间保护价格水平的差异不超过合理的流通费用，那么也不会出现经营企业在低价区收购、到高价区入库套利的现象。
对粮食销售价格的调节可考虑先集中在城镇居民口粮上。因为相对于粮食多了来说，粮食少了容易引起更大的心理恐慌，各微观主体都会有多存一些粮食的愿望，而政府储备粮从调运、加工到上市总还需要一定时间，如果敞开供应，就难免会有一些微观主体囤积居奇，可能出现储备粮一时供应不上的局面，从而可能加剧市场的恐慌心理，增加调节的难度。如集中于口粮并采取定量供应的办法，那就能够至少保证城镇居民的基本生活不受大的影响，从而安定人心，稳定社会。
在具体操作上，平时要保留城镇居民及其他需保护对象的粮户关系，明确宣布在必要时居民可到代理企业购买口粮的数量和价格，并选定代理供应企业（一个地方的代理供应企业也不限于一家，可选几家，以促进其竞争）。在市场粮价接近调控目标的上限时，向居民发放有关票证，居民可持票证到代理粮店按上限价格定量购买粮食。粮源由政府储备粮解决，企业的合理费用和利润以进销差价或代理费形式支付，企业按上限价格销售粮食的数量根据收回的有效票证来核算。这就保证了政府用于调节市场的储备粮能真正落实到居民手中，防止倒买倒卖、囤积居奇，从而增加了市场上的有效供应，政府对销售储备粮的数量和去向也能够进行有效控制，防止经营企业虚报冒领或挪作他用。
当然，直接调节收购和销售价格都是过渡性的措施，随着条件的成熟，最终还是应将调控重点转移到批发环节上去。
六、进一步增强调节市场粮价的物质基础
从目前情况看，主要需做好三个方面的工作：一是改进粮食储备体系和风险基金制度的管理办法，根据中央一级调节粮食市场的需要，将地方粮食储备和风险基金划归中央，统一财权、物权；二是加强粮食储备设施建设，增强储备能力，合理调整粮食储备的布局；三是要进一步落实粮食风险基金的资金来源，规范基金管理，合理确定基金规模和用途。
从粮食年度波动幅度来看，从1979年到1995年，扣除与消费需求正常增长相适应的产量增长，我国相邻两个年度之间粮食产量的非正常波动大多在300亿公斤以内，只有极少数年份超过300亿公斤。因此，要完全熨平产量波动，一般要有600亿公斤的储备规模，即正常情况下， 保持300亿公斤储备以备歉收时抛售，保持300亿公斤的库容以备丰收时收购，基本能满足需要。考虑到政府对价格的调控并不是要求它绝对不动，而只是使它的波动幅度小一些，因此，并不需要通过储备完全消除产量波动所带来的供求关系的变化，这样，实际的储备规模还可以再小一些。
从一定时期的基本消费量方面看，由于农民留粮较多，即使遭受灾害，绝大多数农民家庭都可用自存粮保证供应，因此可考虑以保证城镇居民（含农村需救助人口、部队等）半年至一年的基本口粮销售数量为上下限。目前如保证城镇居民一年的口粮消费，需要成品粮350 亿公斤左右；如保证其半年的口粮，只需要180亿公斤左右。折合成原粮， 应为250—500亿公斤。
综合上述两种因素，笔者认为，用于调节市场的专项储备规模保持在500亿公斤左右就可以了。 考虑到粮食供应不足带来的问题更为严重，这方面的准备可以更充分一些，在正常年份，应保持250—300亿公斤的粮食储备、200—250亿公斤的库容。
粮食风险基金的规模可根据专储粮的数量、调控目标区间的大小以及相关费用等核定。如果我们对专储粮进行灵活的高抛低吸，完全可能利用其进销价差弥补有关委托收购和销售的代理费（含利润），因此需要风险基金弥补的主要是储存费用和轮换费用。现行定额储备费用为每年每50公斤6元，加上利息等其他开支，按500亿公斤储备粮计算，每年大体需要130亿元左右。
当然，以上的测算仅是一个基本的参考。为确保万无一失，粮食专项储备的规模和粮食风险基金的规模还应该更大一些，特别是在实施新的调节办法的初期。
七、建立健全政府对粮食市场的监测网络
建立粮食市场监测网络，不仅使政府能够随时掌握粮食市场供求及价格情况，及时对市场进行调节，而且能够了解在正常情况下粮食的生产成本、收益、经营费用和利润水平以及各种差价、比价关系，从而为制定调节市场时的购销价格及代理费等提供可靠依据。这个监测网络在项目上要包括粮食生产与经营的成本、利润、价格、供求，在环节上要包括粮食的生产、收购、调拨（或批发）、加工、零售，在范围上要覆盖城乡集贸市场、批发市场以及典型农户、典型企业。生产与经营的成本、利润等情况，主要从农户和企业中取得，每季或每个粮食年度统计汇总一次即可；价格与供求情况主要从市场上取得，可考虑每旬甚至每周统计汇总一次，以提高时效性。
八、特殊情况下对粮食价格进行特殊管理
在正常情况下，粮食价格由市场自行调节，必要时政府主要运用经济手段对市场价格进行一定的调控和干预。但在战争、大面积灾荒、严重通货膨胀等紧急情况下国家也可以采取一些特殊措施来控制粮食价格。这些特殊措施主要包括：实行粮食最高限价或最低限价；冻结粮食价格；关闭粮食市场，对粮食实行统一经营；对粮食购销实行严格计划管理等等。