论财税体制改革与正确界定两种性质分配范围，本文主要内容关键词为：两种论文,财税论文,体制改革论文,分配论文,性质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 无论是税制改革和国有企业分配制度改革，还是预算制度改革，以及分税制改革，都需要理顺财政性质与经济性质两种不同性质的分配关系，界定两种不同性质的分配范围，健全分配形式，这是发展社会主义市场经济的客观要求。
关键词 财政性质 经济性质 分配范围 分配关系 分配形式
社会主义市场经济的建立，标志着我国管理体制正经历着一场重大的变革。财税体制改革作为管理体制改革的重要组成部分，面临着理论上更新和实践上深化的问题。为此，我们拟从另一个角度对财税体制改革的若干问题进行一些探讨。
一、税制改革：界定财政分配范围、健全财政分配关系、规范财政分配形式
税收是国家参与社会产品和国民收入分配的主要形式。税收与利润不同，税收是依据国家主权参与分配，而利润则是依据生产资料所有权参与分配；税收分配的主体是国家，而利润分配的主体则是生产资料所有者；税收反映的是财政性质的分配关系，即公共性质的分配关系，而利润反映的则是经济性质的分配关系，即非公共性质的分配关系。市场经济发展的客观要求是公平税负，以利于企业平等竞争，促进资源优化配置。因此，税制改革的实质是根据市场经济发展的客观要求，界定财政分配范围、健全财政分配关系、规范财政分配形式。
改革开放以来，我国税制经过多次改革，建立健全了所得税制度，改革和完善了流转税制度，建立和健全了涉外税收制度，完善了进出口税制，改进了关税征收办法，改革了农业税征收办法，建立了一些新税种，恢复了一些老税种，拓宽了税收调节经济的领域，初步形成了以流转税和所得税为主体、其他各税相配合的多税种、多环节、多层次的税收制度体系，对于保证国家财政收入和进行宏观调控发挥了很大作用。但是，按照发展市场经济的要求，原税制也暴露出了一些与市场经济不相适应的问题。
1.财政性质的分配范围宽窄不一，造成税负不平，不利于企业平等竞争。例如，企业所得税以企业所得额为课税对象，却按不同经济成分设立税种，有的实行累进税率，有的实行比例税率，高低不一，优惠各异；各地区之间政策不统一，有的地区税负较重，有的地区税负较轻；因此，不利于不同所有制经济成分和不同地区的企业在同等税负水平上展开公平竞争。
2.经济性质分配范围界定不够科学，一些政策措施的实行不适当地扩大了经济性质的分配范围，导致税收聚财功能弱化，影响财政收入的正常增加。例如，税前还贷把企业经营中有偿使用的信贷资金，变相地由财政来承担；所得税承包和各种越权减免税，无形中都在扩大经济性质分配的范围，缩小财政性质分配的范围。
3.财政性质的分配范围不适当地扩大，在对企业征收所得税后，对部分国有企业还要征收调节税，并对企业普遍征收能源交通重点建设基金和预算调节基金。造成企业总体负担偏重，不利于增强企业自我改造、自我发展的能力。
4.税制结构不合理，财政分配关系不健全。税种设置不能全面适应市场经济发展的要求，如对房地产业、证券业等新兴产业的发展，应适时建立相应税种；又如，地方税种的设置也存在不能充分发挥税收组织财政收入和有力地调控经济的问题。
5.财政分配形式不规范，不利于稳定分配关系和宏观调节控制。名目繁多的税收优惠政策、地方政府和企业主管部门以各种名义向企业征收管理费、各种基金，使得分配关系混乱，不利于企业自主经营决策；同一性质的个人所得，分设为个人所得税、个人收入调节税和个体工商业户所得税，不利于调节社会收入分配不公；中外两套企业所得税并立，形成税收歧视、不公平待遇，不利于对外开放和平等经营。
6.财政分配法律手段和行政手段运用不力，配合不适，偷漏税款、截留税收收入等税收流失现象严重，不利于维护税法的严肃性和建立符合市场经济要求的法制化分配秩序。
因此，改革税制，进一步理顺经济性质分配和财政性质分配的关系，是市场经济发展的客观要求。为此，应当统一内外资企业所得税，公平税负，促进不同所有制经济成分平等竞争，以利于统一市场的形成和资源的合理配置；实行所得税后还贷，取消各种越权减免税，强化税收聚财功能；合理界定财政分配范围，取消调节税和“两金”的征收，增设适应市场经济发展要求的税种，如房地产交易税、证券交易税、社会保险税，以及符合地区经济特点的地方税种，健全财政分配关系；清理各种税收优惠，整顿各种无理摊派，规范财政分配形式；强化税收征管，依法行政，依法治税，堵塞漏洞，严厉制裁偷、漏、抗税等违法行为。
二、国有企业分配制度改革：理顺两种性质分配关系、界定两种性质分配范围、健全分配形式
国家与国有企业之间的分配关系，表现为财政与国有企业财务的关系。随着我国社会经济结构由单一的公有制经济转变为多层次多形式的所有制经济，财政与国有企业财务的分配形式经历了“统收统支”分配制、“企业基金”制、“利润留成”制、“盈亏包干”制、“基金承包”制、“税利分流”制，财政与企业财务的分配关系有了很大的变化。在单一公有制计划经济时期，财政同国有企业的分配关系是以“统收统支”为特征的，国家、企业和职工三者之间是平均主义的分配关系。十一届三中全会以来的改革，逐步理顺了国家与国有企业之间的分配关系，通过实行“利改税”、“基金承包”和“税利分流”等分配制度改革，逐步扭转了经济性质分配代替财政性质分配、经济性质分配范围挤占财政性质分配范围的扭曲状况。财政和经济两种性质的分配形式逐渐趋向规范，两种性质的分配范围逐渐向科学合理划分的方向发展，两种性质的分配关系逐渐得到调整和理顺。但是，这一系列改革措施的出台仍然存在一定不完善的地方，特别是十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制以后，按照发展市场经济、建立现代企业制度的要求，原来的国有企业分配制度就出现了一些不相适应的问题。例如，“利改税”制在调整经济性质分配与财政性质分配之间的关系时，完全以税代利，所得税率偏高，一户一率的调节税等，不适当地扩大了财政性质的分配范围，造成国有大中型企业负担过重，分配形式不规范，既不利于公平竞争，也不利于体现国家作为主权所有者和国有资产所有者的社会管理职能和经济建设职能。之后的承包制出现了承包所得税，税前还贷和普遍实行的越权减免税，则又使经济性质的分配范围不适当扩大，税收的强制约束力弱化。这些问题表明：市场经济的发展要求财政性质和经济性质的分配范围要合理界定，形式要规范并取得各自应有的地位，否则就会造成分配关系的混乱。
十四届三中全会提出建立现代企业制度，根据这一目标，国家与国有企业之间分配关系的改革是一个需要进一步研究的问题。企业财务是企业经营管理的组成部分，它包括生产要素的分配和生产成果的分配。生产要素的分配是指企业生产运行的固定资金及流动资金的来源和在生产运行中的扣除与安排；生产成果的分配是企业生产运行的每一周期，形成职工工资的扣除部分以及企业盈利按税收、银行利息、企业留利、国家投资利润、股息、红利等的分配。从而形成国家与企业之间的分配关系，以及企业内部与职工之间的分配关系。国家与企业之间的分配关系，表现为税收和投资收益的利润两种形式，进一步说，表现为财政对企业投资的资金，形成企业的固定资产和流动资产，企业盈利中的税、利形成财政收入资金。其中，税收是财政性质的分配，利润是经济性质的分配；前者反映了国家作为社会管理者的职能，后者反映了国家作为投资所有者的职能。二者分配的范围是有区别的，反映的分配关系也是不同性质的。市场经济条件下，国家与国有企业之间分配关系的本质特征，仍然是两种性质的分配关系。建立现代企业制度，实行公司制，单一投资主体的独资公司、多个投资主体的有限责任公司或股份有限公司，其资金运行将是以国家投资为主体、国家投股为主体的多元化“生产要素”，以及以国家股息红利为主体的多元化“生产成果”的分配方式为主要内容。财政与公司或企业集团财务的关系，仍然存在两种性质的分配关系。分配形式也将进一步规范化为各种企业应纳的税收和依据公司组织形式而确定的投资收益形式，即对股份制企业分红，对合资企业分利，对全资企业实行税后利润上交。
三、预算制度改革：划分预算性质、执行各自职能、体现不同政策
我国多年实行单式预算，即将预算年度内全部财政收入和财政支出不分资金性质和用途，统一编列在一个总预算内。这种预算组织形式是与计划经济条件下“统收统支”的财政体制相适应的。它使两种性质的分配和再分配界限不清，国家的两种身份模糊，两种职能合一，不利于实现宏观调控的不同政策目标，难以充分反映国家的预算政策。
市场经济的发展，要求在国民收入的初次分配和再分配中区别不同性质的收入和支出，采取不同的管理办法，实行不同的预算政策。在国民收入的初次分配中形成的财政收入包括两个部分：一是以国有资产所有权国家所有为主体的经济性质分配所形成的国家经济性质收入，包括国家投资者为主体形成的投资利润，在市场经济条件下还包括国家投资的股息、红利等形式。二是以国家主权为主体的财政性质分配所形成的国家公共性质收入，即各种税收。以国有资产所有权国家所有为主体形成的经济性质收入，在国有资产经营管理预算中体现，以国家主权为主体的财政性质收入，在政府公共行政预算中体现（包括补助不发达地区预算、专项拨款预算，以及根据市场经济发展应当建立的社会保障预算等）。在国民收入的再分配中，国有资产经营管理预算中的经济性质收入，根据国民经济发展目标，按照产业政策的要求，用于经济领域的投资、控股、参股等支出，形成新增国有资产，推动生产力的发展。这种用于经济领域的国有资产投资支出属于经济性质的再分配。政府公共行政预算中的财政性质收入，根据国家的社会发展目标，用于非经济领域的支出，包括用于科技、文化教育、卫生保健、气象、国防、行政事业单位的基本建设投资，以及用于这些事业费和经费中的个人工资开支，此外还包括社会保障救济支出、补助不发达地区支出、专项拨款支出，等等。这种用于非经济领域、为实现国家社会目标的支出，属于公共再分配的性质。
由于社会主义国家具有经济建设职能和社会管理职能，国有资产经营管理预算成为国家经济建设的总计划，政府公共行政预算成为实现社会目标的总计划，出于对国民经济宏观调控的需要，公共行政预算在保证国家行使社会职能必需的资金供应后的余下部分，可以转化为经济建设资金，成为国有资产经营管理预算资金来源的一部分，与原有国有资产投资收益利润、股息、红利一起，用于经济建设投资。这一部分资金属于公共性质资金转化为经济性质的资金。
在实行上述复式预算的改革后，政府公共行政预算应实行盈余预算政策，即坚持节约和效率原则，实现年度预算盈余。国有资产经营管理预算，根据总量平衡和经济结构优化的需要，可实行中长期预算平衡政策。当支出超过收入时，通过发行国债，动员社会游资弥补经济建设资金缺口。以国家信用关系筹集资金是对一部分社会资金使用权暂时转移，从性质上看，是以国有资产国家所有者的身份借债，是凭借国家所有者的信誉建立的债务关系，属于以国家为主体的经济性质分配。到国债还本付息时，是将这部分资金的使用权还给社会，支付的公债利息是以公债本金投入生产所形成的国民收入的一部分，属于经济性质的再分配。
四、分税制改革：界定政府职能、合理分配财力、理顺分配关系
财政体制改革的实质，是理顺两种性质的分配在中央政府和地方政府之间的分配关系。纵观我国财政体制的演变过程，总是围绕着以国家为主体的两种性质分配权和再分配权在中央和地方如何划分这个核心问题；它所反映的中央和地方之间的分配关系，也总是与中央和地方政府行使经济职能、社会职能的界定相联系。建国以来三十年产品经济时期，我国财政体制经历了“统收统支”、“分类分成”、“总额分成”的演变，基本上是适应计划经济的高度集中型体制。其根本问题是中央政府集中的两种性质分配权和再分配权过多，地方政府没有足够的财权行使相应的职能，也不能根据行使职能的需要自主决定分配和再分配，于是出现地方积极性不足，吃中央的“大锅饭”等弊端。十一届三中全会以来，随着计划经济向商品经济的转变，经济体制实行全面改革，财政体制先后实行了“划分收支，分级包干”和“划分税种、核定收支、分级包干”的体制，两种性质的分配权和再分配权向着中央和地方分级管理的方向发展。但是，在市场经济条件下这种体制就出现了一些问题。如，打破了统收，但没有解决统支问题，中央财政负担过重，掌握的财力与承担的社会经济职能需要不相适应，中央调控步履维艰。实际上是没有解决中央和地方政府职能的合理界定问题，即通常说的事权划分问题。中央承担了一些本应由地方政府承担的事务，不适当地扩大了财政性质再分配的范围，事权和财权未能很好统一。大包干体制混淆了中央政府和地方政府财力分配的界限，包死基数，限制了中央财力的增长。按企事业单位隶属关系划分各级收入的范围，造成了盲目生产、重复建设、地区封锁和财力分散，不利于提高经济效益和产业结构优化。上述种种问题表明，应当正确处理两种性质分配在中央和地方的分配关系，推进财政体制改革的深化。而实行分税制正是要解决这一问题。
以国家为主体的两种性质分配在中央与地方政府之间权力划分所形成的分配关系，直接与中央和地方政府承担的职能相联系。中央政府承担全国范围的宏观经济调控职能。在计划经济条件下，中央政府的经济职能表现为对经济建设的高度集中计划管理。在市场经济条件下，中央政府的经济职能则表现为在充分发挥市场在资源配置的基础性作用前提下，运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节控制总供给与总需求的平衡和促进经济结构的优化，以及实现社会的公平分配。在经济总量的平衡方面，通过调整中央财政收入和支出的规模和结构，制约和引导社会资金的流量和流向，促进社会供需的平衡：在经济结构的优化方面，通过重点投资于国民经济的瓶颈产业和部门，通过建立现代企业制度，促进企业转变经营机制，加强国有资产管理，对垄断性企业实行控股、对非垄断性企业实行参股和投资入股，引导投资。所有这些，都是中央政府执行经济职能的内容。同时，中央政府还承担着全国性的社会职能。主要包括：国防需要、外交需要、行政管理需要、科学文教卫生事业需要、国家后备需要、支援经济不发达地区和民族地区需要、社会安定需要等。地方各级政府承担着管辖区内的经济职能和社会职能。如本地区范围内的供求平衡、经济结构优化、管理本级国有资产的保值和增值，促进全国统一市场的形成等等经济职能。地方政府承担的社会职能包括：交通及城市基础设施建设、地方性科学文化教育卫生及社会救济、民族特需公共设施建设、地方行政管理等等。中央政府和地方政府行使职能的界定，需要正确处理二者之间的财权划分关系。中央政府行使经济职能和社会职能，需要有足够的财力，以保证宏观调控和维护国家主权的需要，因此，要提高中央财政收入的比重。地方政府承担地区性的经济职能和社会职能，也要求有相应的财力。这就要求对以国家为主体的财政性质收入和经济性质的收入，在科学划分各级政府职能（即事权）的基础上，进行合理的分配。财政体制改革实行分税制，把税种划分为中央税、地方税、中央和地方共享税、实施税收返还和专项补助，是适应市场经济发展、保证中央和地方政府行使经济职能和社会职能、正确处理财政性质收入在中央和地方之间分配关系的表现形式。中央税是与国家主权、中央政府职能相联系的以中央政府为主体的财政性质分配形式。地方税是与地方政府在所辖区域范围内行使的职能相联系的、以地方政府为主体的财政性质分配形式。共享税和税收返还、专项补助是中央政府行使宏观调控职能的体现，是财政性质收入在中央和地方之间的再分配。
市场经济条件下，国有企业要成为独立的商品生产者，原属中央和地方的国有企业都要在市场中以独立的法人身份参与公平竞争，承担国有资产保值增值的责任。但其国有资产的投资收益、股息及红利应分别划归各级政府国有资产经营管理预算，用于产业结构优化等经济目标。这一部分经济性质的收入分配权和再分配权也应在中央政府和地方政府之间进行合理的划分。
来稿日期：1995.4.5
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