教育政策的执行过程分析与价值分析——兼论“两免一补”政策及其改进，本文主要内容关键词为：政策论文,过程论文,价值论文,两免一补论文,兼论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-011.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-718X(2008)01-0009-05
一、作为教育政策执行过程分析和价值分析的教育政策分析方法
（一）教育政策的过程分析和执行过程分析
教育政策的过程分析，就是分析教育政策是怎样形成及怎样执行的。一般认为，教育政策形成包括确定政策问题、制定解决问题的方案、筛选方案和决定预选方案等几个环节，实际上也是教育政策决策分析。政策的执行包括确定政策执行目标、政策目标的具体化及政策目标计划的实施等几个步骤。因此，教育政策的执行分析包括教育政策执行目标的分析、教育政策目标具体化的分析和教育政策目标计划实施的分析。①
构成教育政策执行活动的基本要素至少包括教育政策、政策执行者、执行计划及行动措施、目标群体、环境因素等五个方面，②即教育政策执行活动需要明确为解决教育政策问题而执行的教育政策的具体内容是什么、由谁执行、执行的目标对象群体是谁、以怎样的程序执行、政策执行的各种社会政治经济文化背景影响如何等因素。此外，在政策执行过程的中期及后期还应对执行过程进行评价，并根据反馈信息修正并改进政策的执行。
（二）教育政策的价值分析
一般来讲，对教育政策进行价值分析就是要透过教育政策的内容及教育政策的确立过程，分析确立教育政策内容的主体、教育政策的决策主体、教育政策的执行主体所持有的价值观念。而实际上，完整的教育政策的价值分析还应包括对教育政策内容、执行程序、目标群体、环境等因素的价值分析。每个主体及因素都有自己的客观独立的价值取向或价值表达，即使某些没有主体人格化的因素如政策内容、执行程序等也有其价值要求。在确定了教育政策内容客观、公正、合理的前提下，并假定政策决策者也具有超脱的不偏不倚的价值追求，那么最难调和的则是目标群体即政策的被作用者和政策的执行者之间的价值要求的冲突。各种价值追求的调和，最终落脚点都是各个阶层、集团的利益、权利分配的均衡过程，如果达不成共识性的价值追求，各种利益、权利就会重新组合，重新博弈，直到达成一个新的帕累托最优点，而即便如此，仍有可能造成各利益群体的权利、利益的不合比例的分配，但是功利主义的符合“最大多数人的最大福利”以及罗尔斯的“基本结构的社会和经济不平等只有在合乎最不利者的最大利益的情况下，经济利益分配的不平等才被允许”，仍然适合于教育政策执行的终极价值追求。即使这样，仍然还可能存在受不合比例分配损害的底层群体（弱势群体），对他们应该实行公平的“补偿原则”，这就需要政治权力的介入。
二、教育政策执行过程的伦理诉求与价值追求——教育政策制度的“权利”分配公正
（一）教育政策的执行实际上是对教育资源与利益的分配过程
不同的教育政策方案往往决定着教育资源在社会中不同的分布情况，决定着社会中教育机会和权利的不同分配。教育资源的分配方式则由政治决定，政治规定了不同阶级、社会集团及其成员在占有教育资源中的机会、权利的差异。通常资源分配是明显有利于统治阶级及其集团。③一般而言，决策者的价值标准影响政策目标的确定和方案的选择。但是，一项教育政策的出台和执行关系到众多群体、集团的利益，因此，每个利益集团都将通过各种渠道追求自己的价值诉求。在他们之间的作用力达到均衡的时候，也就是他们之间关于教育政策所涉及的“权利”（权力、利益与资源）分配达到参与者公认的公正的时候。如果不能达到公认的分配公正，就存在某一教育政策问题。某一教育政策问题的存在或者威胁、损害了人们的利益，或者与人们的价值观及公认的社会规范发生了冲突。因此，教育政策的核心是教育机会、受教育权利及相应的保障资源的分配公平，其实质是一种利益冲突在教育上的反映。④教育政策的执行就是要看是否做到了公正地分配了教育机会和受教育权利等关乎教育的权力、利益与资源。
（二）教育政策执行过程的价值追求就是追求教育政策这一制度对教育资源的公正分配
教育政策的执行是围绕着教育政策所确定的各利益集团的教育“权利”（可以理解为广义的教育资源）分配的过程，执行得好的教育政策必定是在此过程中公正地分配了各种教育权利。然而为了实现教育权利的分配公正，就必须要以执行教育政策这种制度的分配公正为前提保障。
1.教育政策制度的分配公正诉求
制度的分配公正诉求实际上是制度所要求的制约涉入制度关系中的各个利益集团的相互关系而应有的伦理道德之一。而公正是制度的最高价值取向原则，是制度的合法性基础。尼布尔指出：“从社会的角度看，最高的道德理想是公正，社会必须努力实现公正。”⑤因此，在中国这样“人治”取向很强的社会公共生活的管理中，寄希望于某些人的道德操守而不是制度体制本身，则是极不可靠的，具有极大的道德风险性。这种道德风险应当通过制度体制本身的建设而加以规避。
2.教育政策制度本身的公正是其对教育资源公正分配的基础
建立一个现代性良序社会，基本公正的制度万万不可或缺。社会制度的正义原则适用于社会的基本结构，规定什么使得一种社会制度或一种社会实践是正当的。这些原则要在这些制度中掌管权利和义务的分派，决定社会生活中利益和负担的恰当分配。只有确定了各利益集团公认的社会制度的正义原则，才能进一步确定教育资源分配的公正原则，在具体操作时，理论上应该平等地对待每一利益集团，但实际上各个集团拥有的影响力是不同的，所以要对受损的群体给予补偿。这其中要求政府应承担起其政治责任，在一项政策实施之前或实施之中就要对其进行评价，尽可能地使政府责任真正得到实现。⑥如，在教育资源或权利的分配上，政府的责任就是要使每个集团或个人能具备拥有平等的受教育权力的能力或手段，而不仅是字面上的或表面的法律意义上的平等的受教育权。因为，一个人仅仅具有对某种东西的平等的法律权利，和一个人具有有效运用这种权利来保护其利益或追求其目标的能力，这两者是根本不同的。平等法律权利的价值毕竟要体现在人们运用它能干什么方面，而不是体现在他们知道他们拥有这些权利就满足了。⑦所以，在教育政策决定的教育资源的分配中，公正分配的价值追求要求政府运用公共资源来构建几乎所有成员平等地享用各种机会的能力平台，特别是构建对受损的利益集团成员的能力补偿支持系统。
三、“两免一补”政策简介
“两免一补”是“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”的简称，实际上是“一全部免（针对全体农村义务教育阶段学生）、一部分免和一部分补贴（针对部分贫困家庭学生）”的简称，但是从适用对象上讲可以称其为对贫困家庭学生的“两免一补”。它是党中央、国务院深化农村义务教育经费保障机制改革的内容之一。“两免一补”政策首先于2005年在全国592个国家扶贫开发工作重点县开始实施。当年，国家和地方政府共投入70多亿元，使3400多万名贫困家庭学生从中受益。2006年春季农村义务教育免除学杂费省份为：西部省（自治区、直辖市）、吉林省延边朝鲜族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州各县（市）、安徽省金寨县、青阳县、湖南省沅江县、慈利县、桑植县。⑧2007年该政策于全国范围内实施。“两免一补”的实施对象是农村地区义务教育阶段学生贫困家庭学生，同时还有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受义务教育的学生，包括人均年收入低于国家贫困线家庭的学生、父母患重大疾病丧失劳动能力的贫困生、单亲家庭经济困难学生、因突发事件导致家庭贫困的子女等。⑨
四、“两免一补”在西部的执行空白——民办中小学校学生没有被纳入政策适用范围
（一）根源探究——相关执行部委对“两免一补”政策的执行目标群体加以缩小
国务院国发[2005]43号令规定，“西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费”，可见这里的政策适用范围是“西部地区农村义务教育阶段中小学生”，即只要是西部地区的农村义务教育阶段的中小学生都应该享受免除学杂费的优惠政策，而且应该是包括在民办中小学校上学的农村义务教育阶段的学生。而财教[2006]4号文件《关于对全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》第二条却指出享受免除学杂费的对象包括：“在农村地区（含镇）义务教育阶段公办学校就读的学生；在农垦、林场等所属义务教育阶段学校就读的学生；在县城所在地义务教育阶段公办学校就读的贫困家庭学生”，即其实施范围已被相关部委更改为只适用于在西部农村地区（镇）的公办学校就读的学生。但是，“中央免学杂费补助资金以各省、自治区、直辖市2004年度教育事业统计公报学生数为准计算”，⑩即财政部在拨款时，是以2004年度教育事业统计公报中的学生数为基准，即包括了民办中小学校的学生，但实际上民办中小学校学生应该享受的免除学杂费的中央补助资金却给了公办学校。
（二）“两免一补”政策的省市县级执行主体的困惑
尽管执行经费是按全部公办和民办中小学校学生数拨的款，但由于“两免一补”在中央一级相关部委这层的执行主体已经对该政策的执行目标群体做了一定的修改，于是省市县级执行主体也面临同样的两难选择。各地方省市县对“两免一补”政策的具体执行也存在差异。深化农村义务教育经费保障机制改革要求中部和东部省区从2007年开始对农村学生免除学杂费，但有些财力强、经济发达的省区已经于2006年就开始实施对农村义务教育阶段中小学生免除学杂费的政策。而且在具体处理“两免一补”的适用对象时各地政策也不一样，如，中部某人口最多的省的部分县就把民办学校的义务教育阶段的中小学生纳入免除学杂费的范围。另据笔者了解，西部某省的某县在2006年春季也把民办中小学校的农村学生纳入了“两免一补”范围，可是后来该省审计厅对此举提出批评，并责令县教育局将这笔资金全部追回。
（三）“两免一补”政策的执行主体的价值分析
“两免一补”政策在执行时遇到的这些问题，归纳起来不外乎是政策执行时的目标群体范围在国务院与部委之间的不同，造成了省市县级执行主体在具体执行时面临两难的价值选择。而且从部委到省市县级执行主体都存在自己的价值取向，如，有的经济实力强的省份能在规定时间前就开始执行，并按国务院的执行目标群体进行；有的省的部分县也按照国务院的政策执行，可无奈在部委一级目标群体就已经被缩小，其主管省市的教育主管部门出于对上级负责的考虑，也只能与上级保持一致的执行口径。可见，一项好的政策即使在国务院出台时是比较周全的，但各层级的执行主体可能出于自己特殊的价值追求，而未能完全做到满足教育政策执行的公正分配资源的伦理价值诉求。
五、“两免一补”政策执行过程的改进——把西部民办中小学校学生纳入政策适用范围
（一）公民平等受教育权的价值追求和政府责任要求改进“两免一补”政策的执行
1.农村孩子无论是在公办学校还是民办学校上学，都享有平等的接受义务教育的权利
《义务教育法》和《民办教育促进法》及其母法《教育法》和根本法《宪法》都规定了公民享有平等的接受义务教育的权利。《民办教育促进法》第三十三条规定，“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利”；第四十九条规定，“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”。《义务教育法》第六十二条规定，“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照民办教育促进法有关规定执行”。
而现实的情况是，尽管有相当数量的民办中小学实际上承担了部分义务教育责任，但不一定能得到政府的承认与委托。在某些地区，公办学校调整布局与合并办学和建立寄宿制学校仍不能完全满足部分学生家长的就近就学需求，而一部分地处偏远的民办学校弥补了这种不足；而且有的民办学校还满足了部分家长的特殊需求，接收流动人口、单亲家庭、城市下岗职工等的子女，以及那些没人管、难管的孩子。我们统称这类学校为满足特殊家长“择校”需求的、实际上承担了义务教育责任的民办学校。在实际操作上，至少应该承认这类民办中小学校承担了完全的义务教育责任，应给予承认与委托。
西部民办中小学校的校长、董事长、西部民办中小学校农村学生及其家长强烈呼吁能把他们纳入“两免一补”政策适用范围，给予他们公平的待遇。他们认为只有这样才能保证这些民办中小学校的农村学生享有同等的受教育权，保证这部分学生家长不至于为其子女接受义务教育而“双重付费”，保证部分学生家长的特殊需求。如果说民办中小学校校长、董事长们要求平等对待是出于对自己学校发展的考虑的话，那么家长的呼声则反映了他们对基本权利的争取以及期望国家能一视同仁的强烈的愿望。不给在民办学校上学的农村孩子予以补贴实际上是对他们享受“不收学费、杂费”的义务教育权力的剥夺，而且“两免一补”政策针对的应该是学生，而不是学校的性质，不应因学校的公办、民办性质而给予区别对待。
2.政府有责任为农村孩子拥有平等接受义务教育的权利提供能力支持保障系统
政府有责任为接受义务教育的弱势群体——农村学生提供比较公平的教育能力支持保障系统。政府发展教育的责任往往体现出一个共同的特点，就是向促进教育公平倾斜。政府必须为此负起足够的责任，保证公民接受义务教育权利的公平是政府发展教育的第一责任。而且，义务教育作为纯粹的公共产品，相应的公共政策及经费支持都应该保障为每个公民特别是支付能力不强的农村学生提高接受义务教育的能力提供帮助，即“两免一补”等类似的公共政策的目的在于向弱势群体倾斜，保护和扶助弱势群体，校正市场的失灵和不利于弱势群体的结果，促进公平的实现，而不是相反。(11)
（二）对西部民办中小学校农村学生发放教育券，改进“两免一补”政策
综合上述原因，新机制不应该把民办中小学校义务教育阶段的农村孩子不纳入“两免一补”。现阶段义务教育阶段的民办中小学校农村学生达数百万，对他们利益的忽视是对千百万家庭及其孩子的不公平待遇，可能引起相当大的社会问题。而对他们发放教育券从根本上讲就是对他们享有平等受教育权的保障，而我们不能仅仅把目光聚焦在因为民办中小学校也因此受到了政府的资助而可能引起的公办学校等相关利益群体的相反的声音。许多地方的开明校长、家长也强烈呼吁政府发行教育票证（教育券）。如，西部某市某中学校长说：“如果教育券可抵免500元的费用，而学校办学成本是每学期2000元的话，我只收学生1500元就行了，这样就保证了学生的选择和受教育权利。”
教育券(school voucher)，又译成学券或教育凭证，是在教育领域中试行的一种代币券，也是首先由美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出，又经英国经济学家皮科尔与怀斯曼及美国社会学家詹克斯的发展而形成的一种教育学费（补助）的凭证计划。弗里德曼认为应该改变目前政府对公立学校直接补助的教育投入方式，把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可以进行自由选择，到政府认可的任何一所学校（无论是公立学校还是私立学校）就读。学校在收到教育券后，可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费。詹克斯提倡通过教育券为社会弱势群体提供帮助，强调整个计划的实施必须保证社会弱势群体获得高质量的教育，因此人们将他提出的模式称为“社会政策”方式的一种社会福利政策。教育券设计的初衷是改直接支持教育生产者为直接支持教育消费者，让消费者选择学校促进学校间的竞争进而间接通过票券来支持教育生产者，券值是按照生均经费或其一定比例而定的，教育券在美国、哥伦比亚、北欧部分国家、中国台湾等国家和地区及中国内地浙江、山东、湖北等省部分县市得到实行。虽然目前世界各地的教育券实施并不是完全按照弗里德曼的设计初衷来实行的，但是都体现了其追求教育公平的价值取向。(12)
一项政策的公正执行是非常重要的，只有保证了政策执行的程序正义才能得到教育资源分配结果的相对公正。正如美国政策学家艾利森所言：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”(13)总之，在执行一项政策时既要看该政策是否具有真正的为大众谋福利的价值取向，也要保证该政策得到不折不扣的执行，以确保权利及资源的分配程序与结果的公正，如此才能保障穷人的最低限度的利益。如果把穷人的最低限度的权益都给剥夺了，那将是对他们生存能力及美好生活前景的痛彻的剥夺，特别是对于穷人的基础教育投资资源方面的剥夺，等于是毁灭了他们构建唯一的资本——人力资本的梦想和努力。那么政府这个“强者”——社会正义的执行者与矫正者，就没有尽到应有的保护弱者的政治责任，社会也因此可能出现不稳定。正如卢梭所说的：“在人类社会上，再也没有比被人称为强弱贫富的那些外部关系更不稳定的了。”(14)
就“两免一补”政策的执行改进而言，可以对2006年上半年在义务教育段并实际承担了政府认可的（包括现在认可的）义务教育责任的民办中小学校上学的农村学生发行相当于各地“两免一补”额度面值的教育券，让这部分学生及其家长决定是否继续留在原来的民办学校上学，如果还在原来的学校上学，则该民办学校收到学生的教育券后，凭此券到当地教育部门或财政部门换取相等面额的人民币用来作为该民办学校的公用经费，但不能作为其教师的工资等发放，而且当地政府相关部门有权力也应该监管这部分资金的使用及流向。如果该部分学生选择上公办学校则与此前在公办学校上学的农村学生同等对待。后期，可根据中央确定的全国农村义务教育阶段中小学公用经费或生均预算内经费基准定额（可适时调整），作为全国范围或部分试行省份发行的教育券的面值，学生缴费不足部分由家长和各省及学校承担（部分地区可能仍然还有中央的补贴）。
注释：
①孙绵涛：《关于教育政策分析若干理论问题的探讨》，《教育研究与实验》，2002年第2期。
②③④袁振国：《教育政策学》，江苏教育出版社，1996年版，180页、36-37页、21页。
⑤⑥张贤明：《论政治责任——民主理论的一个视角》，吉林大学出版社，2000年版，72-73页、95页。
⑦［美］艾伦·布坎南著，廖申白等译：《伦理学、效率与市场》，中国社会科学出版社，1991年版，113-115页。
⑧教财司函[2006]7号《关于认真做好农村义务教育免除学杂费政策宣传材料发放和张贴工作的通知》，http://www.qgbzb.cee.edu.cn/article_show.asp?articleid=200,2006-08-01.
⑨《教育收费政策解读》，《中国教育报》，2006年5月24日第2版。
⑩财教[2006]4号《关于对全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》，http://www.qgbzb.cee.edu.cn/articie_show.asp?articleid=192,2006-08-01.
(11)张曙光：《经济学（家）如何讲公平》，载姚洋：《转轨中国：审视社会公正和平等》，中国人民大学出版社，2004年版，658页。
(12)沈有禄：《教育券制度评析》，《教育与经济》，2004年第1期。
(13)吴庆：《公平诉求与贫困治理——中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策》，社会科学文献出版社，2005年版，14页。
(14)［法］卢梭著，李常山译：《论人类不平等的起源和基础》，商务印书馆，1982年版，68页。