建立任官回避制度的法律构想，本文主要内容关键词为：制度论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
回避，是指为避嫌而不参与其事。任官回避，是指为防止国家公职人员利用职权徇私舞弊而对其任职和执行公务进行限制，使之在国家公务活动中避嫌；它对于依法办事，保证国家公职人员公正廉洁等方面有着突出的积极作用。本文拟就对我国建立任官回避度的主要内容、主体范围、执行机关与监督等方面进行初步探讨。
一、任官回避制度的主要内容。综观中国古代和当今世界各国的回避制度，其内容一是任职回避，包括亲族回避和地域回避。二是执行公务的回避。我国的任官回避制度理当兼具两者，并对之作出详细规定，此外，还应加上御任回避，即关于官员离退休以后的回避规定。诚然，官员一旦御任即不属国家官员，但官员退休以后还有可能被重新聘用，他们退休以后在许多方面不完全等同于普通公民，因此将任官回避制度关于回避的规定适当扩展到官员御任后一定时期内是有必要的。
1、任职回避。包括亲族回避和地域回避。亲族回避是指中央和地方国家机关的官员应回避亲属，彼此有亲属关系的官员不得在同一单位任职或在同一系统内担任具有上下级关系和监督关系的职务。亲属回避中最重要的是关于亲属范围的规定，有的国家规定较宽，有的则较窄。我国台湾省在这方面的规定是较严的，它规定应回避的亲属范围是：“各级主管长官之配偶及三亲等之内血亲、姻亲。根据其现行《民法典》第967至970条，亲属及亲等计算包括四类：直系血亲、旁系血亲、血亲之配偶及配偶之血亲①，十分详尽，因而其亲族回避的规定是十分严格的。我国目前制定亲族回避规范不宜过宽，否则牵涉面过大，将会引起一系列实际问题，目前应以直系血亲和近亲属为限。关于回避的部门范围应以不在同一机关，不发生直接的上下级隶属关系和不直接隶属于同一行政首长为限。关于一些部门的特殊职务（财务、税务、司法、监察、纪检等），回避范围应有所扩大，有近亲属关系者不仅不得在同一机关而且不得在同一地区的同一层级同时分别担任领导人。地域回避即籍贯回避，就是限制地方各级国家官员在其家乡任职。地域回避人员范围应以地方各级国家机关的正副职的主要负责人为限。至于普通官员是不必也不应采取地域回避的，否则将会给国家造成不必要的财力和物力负担，而且对普通官员如果能采取较为严格的亲族回避和公务回避相结合，地域回避则不是很必要的。关于回避的地域范围应以各机关的行政区域为限，以乡级避乡，县级避县，省级避省为原则。为使官员开阔视野，拓宽知识面，适应建立社会主义市场经济体制的要求，带动落后地区的经济发展，可将地区回避与岗位轮换、地区交流结合起来。此外，地域回避还应注意防止双方互到对方籍所在地任职的现象。
2、公务回避。即官员在执行公务时，涉及本人或涉及与本人有亲属关系人员的利害关系时必须回避，而且不得施加任何影响。我国制定公务回避方面的规定时，亲属范围应作严格规定，其涉及面应广于亲族回避。由于我现行民法只规定了近亲属的范围②，因此建议在回避中详尽列举出公务回避的亲属。除以法律规定公务回避的亲族范围之外，还应采取适当措施鼓励各级官员主动提出对自己故旧关系的回避，这也是公务回避的重要一环。公务回避较任职回避易于推行，在目前全国的回避法尚未出台之前，公务回避可以先行，但一定要有严格的制度规定作保障，以免流于形式。
3、御任回避。指国家官员在离退休后一定期限内所承担的一种义务。由于我国不少领导干部长期担任领导职务，御任以后仍可以通过老熟人、老同事、老部下的关系，对国家机关的活动产生很大影响，很可能干扰正常的行政活动，这种现象应在禁止之列。但这绝不是反对老干部提意见，提建议，相反，鼓励经验丰富的老干部为国家的各项建设事业献计献策是我们既定政策。其实我国古代关于退休官员的管理即有这方面的规定，如明朝规定至仕官员不得留住京师和住所在地，即使宰相也不例外，奖励官员致仕还乡③，防止致仕官员与现任官员内外勾结。当今世界不少国家也有关于官员退休以后的一些回避规定。如英国规定：退休两年内，如果要接受与退休单位有业务关系的私人企业的聘请必须得到批准④。我国台湾省还有类似规定：“退休人员不得再任本机关其他职务”⑤。关于我国党政机关退（离）休干部再工作的问题，中办发1988年11号文件规定，党和国家机关退休干部，不得到全民所有制企业和外商投资企业（公司）担任任何领导职务（含名誉职务）和其他管理职务，可以应聘到非全民所有制的非商业性企业任职。但到本人原所在机关主管的行业和企业任职，必须在办理退休手续满两年以后。因此，御任回避主要有两方面的内容：一是易地安居的问题，一是退休后的再工作的问题。关于前者，在我国社会保障体制尚未健全的情况下，不宜作硬性规定，因为随着易地任职的增多，退休后择地安置将可能花费大量的人力、物力、财力，其可行性需要认真权衡；至于后者，应在任官回避中作出较为详细的规定。
二、任官回避制度的主体范围。目前，在我国实行任官回避制度，其主体范围不应局限于《国家公务员暂行条例》中第2条所规定的“公务员”，即各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。首先，由于我党在我国现实政治生活中的特殊地位，因而至少地方各级党委主要负责人应在回避主体之列；其次，虽然我国现行法律制度中已有司法审判人员的回避的规定⑥，但这都是司法审判人员的职务回避方面的规定，而不是任官回避。鉴于目前我国的社会现实，司法机关的负责人理应属于回避主体之列；关于各级权力机关的常设机构负责人，由于其职务的特殊性不便一概实行地域回避。至于亲族回避和公务回避应另作规定。企业以及事业单位的负责人则应不包括在回避主体之列。
三、任官回避制度的执行机关与监督。制定任官回避法，必须明确规定其执行机关及其监督办法。任官回避制度的主管机关可规定为中央和地方各级权力机关，具体由人事管理机关办理。党委的主要负责人的回避则由上级党委主管，由组织部门具体负责执行。人大在确定候选人时，应当贯彻任官回避制度有无严格的监督是一项制度能否得到切实贯彻执行的关键环节，回避制度的监督机关可规定为各级人大（人大常务委员会）、党的纪检部门和政府监察部门。对违反任官回避法的行为可由上述机关出面或责成具体部门否决并查处。
综上所述，在我国实行任官回避制度，积极作用十分明显。首先，实行任官回避制度，从法律上为各级官员为政清廉创造了有利条件。官员们任职和执行公务时如何处理与亲属之间的关系用法律予以明确规定，使他们及其亲属都有法律规定为依据，便于他们摆脱各种关系的干扰，公正廉洁地执行公务，施展才干，创造业绩，从而也有利于他们健康成长。其次，实行任官回避制度，特别是将官员们的地域回避与地区交流相结合，可以在一定程度上开阔视野，增强他们与他地、他行业、他国进行交流和竞争的意识，从而打破地方保护主义和行业保护主义。再次，实行任官回避制度，为防止关系网、裙带风的形成，杜绝腐败现象提供了法律保障，有利于端正机关工作作风和社会风气，保证党和国家路线、方针政策得到正确的贯彻执行，也有利于在各级国家机关内建立健康的组织和人事关系，提高工作效率和保证良好的社会效果，从而维护各级国家机关和官员在人民群众心目中的公正形象。最后，实行任官回避制度，不仅对廉政建设具有重要意义，而且是建设社会主义民主政治的重要措施。
注释：
①赵其文著：《中国现行人事制度》第224至225页 台湾五南图书出版社1984年版。
②最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国民法通则）若干问题的意见》（试行）第122条。
③张晋藩主编：《中国法制史》群众出版社1991年版第409页。
④黄达强、朱庆芳：《各国公务员制度比较研究》中国人民大学出版社1990年版。
⑤（台湾）《公务人员退休法施行细则》第12条。
⑥见《民事诉讼法》第45条，《刑事诉讼法》第23条，《行政诉讼法》第47条。