欠发达区域农灌水费制度变迁的一种走向分析，本文主要内容关键词为：欠发达论文,走向论文,区域论文,制度论文,灌水论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“地赋水权”与制度兼容
据2000年12月23日中央电视台“焦点访谈”播报，因为政府开采石油破坏了陕北部分农民的耕地、水源和空气等生活和环境资源，而使农民陷于“告天天高，告地地厚”的生活处境（注：强世功.科斯定理与陕北故事[J].读书，2001，（8）：145.）。对该案例进行深层分析，可以认为：（1）这几个农民已不仅仅是他们个人利益的追求者，他们其实是油田开采地区农民经济组织的代表；（2）农民诉索的权益表面上看是对其生活环境资源的恢复与补偿，实质则是有限使用居住地资源（或以其他方式分享资源利益）的权利；（3）农民极高的交易成本（与官对簿公堂，胜负未卜或胜少负多）源于他们表达渠道的缺失和表达能力的不足。这种情况下，农民对“政府仁慈”和公正的政府权威需要最为强烈。
与上述分析存有性质、逻辑一致性的问题也即本文探讨的主题是：江河流域的农民在农田灌溉中如何有限使用他们曾世代以之为生存命脉的水资源？抛开欠发达区域经济、社会特殊性，作者认为，这是基于水资源特性之上的“水权”问题，其解决的途径有赖于制度的变迁。
由于水本身具有的流动性、利害性、准公共品性、半公益性和现实的稀缺性，其产权界定和配置在流域水资源管理中具有十分重要的意义。我国《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有，即全国所有。农业集体经济所有的水塘、水库中的水属集体所有”。这是我国法律对水资源初始产权的界定，而与初始产权即所有权密切相关的，则是水资源的使用权。水资源使用权是指单位、企业和个人依照水法和法律规定对国家所有水资源进行开发使用、获取收益的权利和交纳水资源使用费的义务。水资源使用权又分为原水使用权和开发使用权。[1]科思第二定理认为：在交易费用为正的情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。[2]由此，在需要用水灌溉农田的农民与对水资源行使所有权的国家（政府）的博弈中，权利的界定就有不同的形态，其中也蕴涵了变迁的可能。作者认为，在水资源国家所有的前提下，农民因其世代居住在江河流域，依靠江河水资源作为灌溉水源而拥有对该水资源的有限使用权——地赋水权就是其中较为合理、较具资源配置效率的权利界定。作出这样关于水资源权利界定制度变迁的结论，是以制度兼容与经济绩效的关系为依据的。国家对于水资源产权的法律界定显然是一种正式制度，而农民对江河流域水资源的有限使用权是基于传统和流域水资源使用实际的非正式制度，亦即我国由来已久的一句俗话“靠山吃山，靠水吃水”。事实上，非正式约束的约束空间较正式规则要广泛的多，在正式规则设立之前，非正式约束能保障社会照常运转。[3]同时，正式制度中除“强制性变迁型”外，还大量存在适应非正式制度的要求出现，后经过制度制定者确认的正式制度即“诱导性变迁型”正式制度。研究表明：“诱导性变迁型”的正式制度与非正式制度是兼容的，在此情况下，经济运行交易成本较低，而经济绩效相应较高。[4]因此，由农民（经济组织）对“地赋水权”的需求而引起的非正式制度向正式制度的转化，如果得到国家法律或政策的确认，则所有权与有限使用权结合意义上的水权必将以较低的制度成本获得较高的制度绩效。
二、环境描述：制度变迁的必然性
制度不是由一个因素独立作用而发生变迁的。一项需要发生变迁的制度，总是与许多的政治、经济、社会基础性规则发生关联，这些规则运行中的不适应性与该制度本身的缺陷一起推动制度发生变迁，也即他们共同决定制度变迁的必然性。就欠发达区域农田灌溉水费改革问题，构成其制度变迁必然性的相关环境可作如下描述：
从区域总体特征和国家的区域发展政策看，欠发达区域呈现出一种综合性的落后状态，表现为：社会主体与社会发展的不适应；社会投入水平和结构的低下；社会产出成果和水平的低下。[5]针对日益扩大的区域差距，国家已开始实施对欠发达区域的总体开发战略，从西部开发三年来的情况看，效益与趋势都较好。
从土地制度变革的情况看，受城市化进程和国家追求政治稳定目标的制约，在广大欠发达区域，家庭承包、分散经营的土地经营方式仍占主要地位，农业科技推广困难较大，农业收益十分低下。但是，在少数农村地区仍出现了土地联合的规模经营趋势。与此相适应，农业产业化仍停留在公司加农户和农副产品作坊式初级加工阶段，产业化经营的中介组织发育迟缓，农村经纪人队伍规模小、水平低，远未达到形成农业企业家的程度。现阶段农民收入低，负担重，除了一些体制性因素的作用外，农产品成本高、价格低也是一个主要原因。从农业投入的角度看，水费在农产品成本构成和农民负担中占有相对大的比重。
从水资源利用和管理体制看，虽然我国属水资源较为贫乏的国家，但我国水资源浪费严重，水资源利用中损耗特别大。1998年我国九大流域片水资源平均利用程度为：地表水控制利用率28.7％，水资源总量利用损耗率27.7％，平原浅层地下水开采率62％。（注：国务院研究室农村经济司课题组.中国水资源可持续利用对策研究[J].经济研究参考，2001，（49）：10.作者根据数据资料计算.）农业是我国用水大户，仅灌溉用水就占全国工农业总用水量的75％左右，而灌溉水平均利用效率仅为世界平均水平的55％。灌溉用水浪费，一方面反映了思想观念、灌溉方式、水利设施的陈旧，另一方面则反映出我国水资源管理体制的落后。面对水资源供需矛盾突出，浪费与损耗严重的状况，我国传统的“多龙管水”体制越来越显示出其弊端和不足。1999年，国家对黄河流域水资源实行统一调控，2000年虽是黄河在来水正常年份偏少56％的大旱之年，却实现了该年的全年不断流。应该说，这为我国全面建立“流域总量调控、流域与区域管理相结合”的水资源管理体制提供了较为成功的范例，也为我国水资源市场的初步建立奠定了基础。总量调控也有利于协调江河流域各区段的利益。
上述各环境因素均呈现出一种制度性弊端和变迁迹象，也对欠发达区域农灌水费制度变迁构成一种推动态势。
三、制度变迁的路径选择与运行模式设计
制度变迁的路径依赖（path dependence）机制说明“历史是重要的”。现今所做的制度安排，是将来制度变迁所依赖的路径。按照现今所选择的路径，制度变迁可能进入良性循环轨道，使制度优化，也可能沿着错误的路径走下去而导致劣化，甚至将制度“锁定”（lock in）在某种无效状态之中。因此，初始制度的选择必须以明确的变迁方向和目标，摆脱当前制度的缺陷并吸取其合理成分。就欠发达区域农田灌溉水费制度变迁的路径选择，以下几个方面是至关重要的：
制度变迁的方向应与我国经济体制改革的市场化取向保持一致。
制度变迁应体现“过程性”，尽量形成制度安排的动态修正机制，避免“锁定”现象。
新路径的选择必须体现制度的经济效率，将经济效率放在重要位置，以制度变迁促进土地经营体制改革，加快农业产业化进程和水利基础设施的建设以及水资源的节约利用。
坚持正式制度与非正式制度的兼容，既体现对落后区域的援助、弱质产业的扶持、弱势群体的保护，又有利于促进我国水资源市场的建立、健全。
欠发达区域农灌水费改革从性质上讲是一种过渡性制度安排，是我国从传统的农业供水体制向水资源市场管理体制的转轨制度。在制度变迁方式上，宜先以诱导性变迁为主，条件成熟时以强制性变迁完成市场化制度安排；先以借鉴经验、创造条件、摸索试点的渐进式变迁为主，尽量少用或不用突发式变迁；先以主动式变迁为主，尽量避免被动式变迁，最终以局部变迁引致整体变迁。
综合以上分析，参照我国部分城市供水体制改革的做法，作者将该项制度变迁的运行机制概括为：“定额财政支付（补贴），超额累进收费”。由政府有关部门（计划、财政、农业、水利、物价等）负责，流域管理机构配合，依据水量年际变化，核定农民承包经营的土地数和正常农业生产的年均需水量、季节分布量，以此确定农户无偿（或补贴）用水的定额，即：
农户用水定额（方）＝农户家庭人口数（人）×人均承包土地数（亩）×亩均需水量（方）。
政府相关部门同时根据水量年际与季节变化特点，制定定额内用水指导价与超额用水的指令性价格及累进加价的具体操作方式。允许农户以指导价相互转让定额内用水权，超额用水则以指令性价格累进收取水费。定额内水费由中央财政以指导价与相应的水资源管理或经营机构结算，作为对欠发达区域农业的专项转移支付但不下拨各级地方政府。即：
转移支付额（元）＝地区土地总数（亩）×亩均需水量（方）×定额内水费（元/方）
两项水费的用途，由中央政府与地方政府、流域管理机构协商决定，原则上应用于水利设施的维护与建设。该项制度运行的时间跨度，视欠发达区域经济、社会发展的状况，由国家区域发展政策（如西部大开发）的时间跨度决定。补贴或全额转移视中央政府的财力和“政府仁慈”程度而定。
四、制度变迁的可行性分析与绩效预测
制度变迁过程可以视为一种交易过程，或者说制度变迁是一种交易[6]。交易的主体即制度变迁的“行动集团”，制度能否变迁，取决了经济主体基于各自标准对预期绩效作出效益评判后的一方对另一方的响应。[7]这就涉及到对制度变迁是否可行或是否有绩效的评判标准问题。对此，制度经济学给出了“一致性同意”标准。[8]但是，对于“一致性”的理解，制度经济学事实上主要关注的是利益牵涉最大的“行动集团”。对自身损益程度较小或对损益不足以作出反应的集团同样可视为与其他集团保持对制度变迁的“一致性”。同样，制度变迁中拥有规则制定权的一方由于对制度的偏好而促使其运用权力或其他方式说服其他各方，同样可促成各方态度的一致。
本论题涉及的显形利益主体或者说交易主体分别是中央政府、欠发达区域的农民（经济组织）及地方政府、流域管理机构。隐形的利益主体则包括：发达区域城市和农村经济主体、欠发达区域城市经济主体；从部门说，还有中央政府财政权力行使范围内除农业外的所有其他行业（产业）。因为中央财政资金有他们贡献的份额（或者说是很大部分份额）。显形利益主体中，欠发达区域农民从国家补贴中直接受益，用以发展生产、改善生活，是规则变动的积极追求者和鼓动者。农民生产增加和生活质量改善不仅可增加该区域地方财政收入，而且也对地方政府官员的政绩有正向影响，地方政府应是该制度变迁的积极支持者和某种意义上的策动者。或许，中央政府对该制度变迁所承担的成本从表面上看来是最大的，其实则不然。中央政府对每一项制度变迁的衡量标准，在于政治和经济效益的统一。目前，中国社会仍是典型的转型社会，中央政府对稳定的偏好有时甚至超过对经济效率追求。而欠发达区域的经济得不到发展，政治稳定则无保障。因此，中央政府从改善欠发达区域农业、农民、农村处境从而求得该区域政治稳定的愿望出发，是支持该项制度变迁的。欠发达区域“三农”处境的改善，也符合中央政府的经济政策意愿，国家实施的西部大开发战略即从区域发展政策的角度证实了这一论断。因此，中央政府对该制度变迁所承担的成本是内在地包含于当前的区域发展政策成本之中的，或者说是一种“预算内”或既有的政策成本。问题的关键在于发达地区的城乡区域、欠发达区域的城市以及全国范围内除农业以外的其他产业是否因此项制度的变迁而受到大的影响或反映强烈。有一个可以成立的论断：本文所讨论的制度安排是一项以城市反哺农村、以工业反哺农业的制度安排。因此，对上述地域、部门的影响是存在的。尽管我国的城市现代化水平较低，工业也远未迈进成熟阶段，但是，如果是以尚未完成工业化的工业和尚未实现现代化的城市来反哺全国汪洋大海般的农村整体，该项制度的变迁则无法进行。如果仅是对农业中的某一环节进行补偿和反哺，则我国城市和工业（以及其它产业）的条件是可以充分利用的。据此分析，这一制度变迁中，隐形的利益主体利益转移是肯定的，但这种影响却不足以引致其抵制态度的产生。加之，在国家区域非均衡发展战略与政策的动员和组织方式干预下，其“一致性”意愿是可以存在并付诸实施的。对此问题考察的另一个视角在于制度变迁中对农民生产的补贴与保护在一定期限内是符合世贸组织农业保护规则的，尤其与“蓝箱政策”是基本吻合的，这也不至于遇到制度变迁的外部阻力。
各利益主体的“一致性同意”，决定了制度变迁的可行性，也正向影响着制度变迁的绩效。在该制度变迁中，以“一致性同意”为基础，制度的运行将会突破水费改革的边界而产生其他的正向效应。当定额补贴发放到农民手中时，为保护既得的利益，减少浪费，农户会以自己有限的财力和自身拥有的劳动力优势，维护与自己承包地有关的水利设施如已破损的沟渠，甚至对村社集体或基层政府（如乡、镇）施加压力，促使他们进行一些小型的水利设施建设，恢复我国基层政府早已缺失的一项功能——治水。政府对两项水费用途的合理安排，也可促进和保障一些大型水利工程的建设。制度安排中，允许农户转让定额用水权，将促使那些向城市转移以寻求更大收益的农户将土地交由有能力规模经营的村社“能人”，实行一定程度的土地联合，收取一定数量地“地租”和一些货币形式的定额内用水权收益，这可能会成为土地制度变迁的一个导因，将对农业产业化进程产生较大的影响。定额用水权的可转让，类似于在农村用水制度方面建立一个二级水市场，作为一种过渡性制度安排，其对我国农村用水制度的市场化是一种奠基性的准备。
综合来看，由于各利益主体对制度变迁的“一致性同意”，又由于该项制度变迁与我国现阶段国情的吻合，和其所可能引起的各方面经济效率的提高，对其可行性与即将产生的绩效应该持乐观态度。
标签：中国水资源论文; 国家经济论文; 农业发展论文; 农业论文; 定额预算论文; 经济学论文; 三农论文; 时政论文;