当前地方财政的处境与出路，本文主要内容关键词为：处境论文,出路论文,地方财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一九九四年推出了分税制财政体制，这是我国财税改革史上的一次力作。为期一年的实际运行表明，这项重大改革举措给地方财政带来了机遇，也产生了新的问题，特别是地方财政出路问题，值得继续深入探讨。
一、地方财政运行的外部良性环境正在形成
分税制改革举措，为地方财政分配和地方财政发展提供了适宜的气候，外部良性环境正在逐步形成，主要表现在三个方面：
（一）分配关系规范化。分税制改革的实施是对中央与地方分配格局的一次大调整，是处理中央与地方分配关系的规范化、科学化方式。
首先，分税制变过去的“分灶吃饭”为“分田吃饭”。自从党的十一届三中全会至十四届三中全会，此间财政管理体制曾有过三次调整，但都未能脱出地方“分灶吃饭”的财政包干模式。1994年同步推出财税两个改革方案，在比较规范的税制体系下，按税种划分中央财政收入和地方财政收入，各地区之间拥有相同的税种和相应的收入，由过去的“分灶吃饭”变为“分田吃饭”，各地日子过得好坏，不再取决于灶大灶小，而是取决于自家田地耕种得好坏，为地区之间展开经济赛跑提供了平等的条件和统一的外部环境。
第二，消除了中央与地方利益摩擦的体制根源。过去长期实行包干制，分灶吃饭，地方政府受局部利益驱动，为包干基数、分成比例等问题而扯皮，中央与地方之间处于不断的利益摩擦之中；横向之间，则造成区域封锁、地方保护主义，助长了地方短期行为等等弊病。实施分税制后，按税种划分收入，中央与地方拥有各自的收入体系。财力使用由地方自主掌握，中央无权插手地方财源安排，地方也不再向中央伸手要钱，从而达到中央与地方分配关系规范化。
第三，分税制兼有激励机制和约束机制。一方面通过划分事权和财权、税收返还办法来明确地方政府的既得利益和预期利益，有利于调动地方理财积极性；另一方面，通过设计中央税、地方税和共享税三类税种、规定共享税分享比例、建立转移支付制度左右地方资金的使用，来控制地方财力的流量与流向，约束地方财政运作，使之不致于偏离国家的统一政策，达到分配行为规范化。
（二）地方财政独立化。以分权、分税、分征、分管为主要内容的分税制推动了中央与地方以及地各级政权给分级财政的建立。所谓分级财政，是指中央具有宏观调控能力，地方具有自我平衡、自我发展能力财政。分税分级财政促进了地方财政的独立化，表现在两方面：一方面是地方财政拥有了独立的收支系统，自主理财；另一方面是中央预算与地方预算分立，各求平衡，建立分级预算。地方预算从国家预算中独立出来，地方政府将拥有地方预算立法权，真正实现一级政权、一级财政；一级财政、一级预算，中央与地方各司其职，各负其责、因地制宜、分级理财，从而强化地方预算的刚性和约束力。
分税制不仅使地方财政实现独立化具备了前提条件，同时也形成了地方自我约束机制，地方财政如发生赤字，既不能向银行透支和单纯向上伸手，也不能象中央政府那样发行政府债券，只能逐步自我消化，“迫使地方努力增收、严控支出，实现收支平衡。预算分立，保持地方财政独立性，这也是西方市场经济国家较多采用的制度，如美国、英国等。
（三）地方权益明晰化。分税制以划分事权为基础，明确规定了各级财政管理的职责权限，克服了过去权责不清的体制弊端。通过财力的规范划分，地方政府更加明确自身的财力和增长潜力，预期收益也比较清楚，地方政府从过去的争基数、争比例、讨价还价等无休止的扯皮事务中彻底脱身出来，致力于本区域经济发展，合理决策、涵养财源、增收节支、注重经济效益，发展壮大自身经济实力。
值得说明的是，以上三点是立足于完备地、彻底的分税制而作的分析。由于我国分税制方案是按照彻底性与渐进性相结合的原则分步实施的，在目前新旧体制温和过渡的“双轨制”的处境中，分税制的优越性还没有淋漓尽致地表现出来，但随着改革的推进和措施的完善，“双轨制”完全过渡为新体制的单轨道，它的优越性必将充分展示在社会经济生活之中，所以说，地方财政运作的外部良性环境正在形成。
二、地方财政面临财力紧张，平衡困难、调控减弱的压力
分税制是对中央与地方财力分配利益格局的一次大调整，对地方财政产生了深远影响，地方财政目前也面临一定压力。
（一）地方财力紧张。造成地方财力紧张的原因有以下几点：
第一，财源结构变化于地方不利。分税制选择三类税种，重新划分收入，将税基坚实、税源广泛、征收稳定的主要税种都划为中央收入或中央与地方共享收入，而将收入不稳定、税源分散、征收难度大的小税种划归地方收入，这种财源结构的调整使大部分地区所拥有的财源较之过去大为减少。
第二、地方财力存量不变、但增量减少。实行分税制后，按1993年中央净上划收入全额返还给地方，尽力保住了地方原有财力，维护了地方既得利益，使地方财力存量不变。但是新划定的共享税中增长潜力较大的增值税，其75%的大头归中央享有，留给地方的只有小头和增长潜力小的地方税种。另外，税收返还虽逐年递增，但增长率按增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定。可见，地方对财源增量的占有份额较少，地方财力增量将比过去下降。
第三、收入转移现象发生，使地方财政不仅无法增收，反而纯粹减收。如银行利率调整，邮电、铁路运输等行业价格提高，都会引起地方收入向中央收入转移。
（二）地方支出难以压缩。有两个主要原因：其一是刚性支出压不下。一般而言，财政支出规模一旦形成，要压缩则很艰难，维持费用必须保证，基建投资即使能够控制住，也难压缩。其二是政策性增支因素接踵而至。“中央开口子，地方出票子”的局面并未改变。首先有过去的出台的增支因素翘尾巴部分，再有1994出台的公务员制，工资改革、建立社会保障制度等因素增加地方开支，所以在目前形势下，地方财政支出不仅难以缩小，而且有扩大之趋势。
一方面财力紧张，一方面支出又将有扩大之势，因而在新体制初步推出后，呈现出“收入倾斜于中央，支出倾斜于地方”的状态，地方财政支矛盾尖锐化，收支平衡面临困难，特别是许多县级财政积重难返。
（三）地方政府原有的调控能力有所减弱，地方政府是介于中央宏观调控和基层、企业微观搞活之间的中观调控层次，起到承上启下的连接作用，国家的方针、政策和政令都要由地方政府实施操作，而税收减免在过去是地方政府一个重要的可操作变量，现在将地方的税收减免权上收，地方政府不能再以直接的减免税方式调节区域内部经济行为，在一定程度上削弱了地方政府的调控能力；另外，随着我国建立起完善的政府转移支付制度，地方财力使用方向也将受中央一定程度的限制，导致地方调控能力减弱。
（四）按基数返还，区域之间苦乐不均依然存在。由于税收返还数额及其以后的递增返还均以1993年基数为准，这就意味着过去的基数不合理因素和人为的不合理因素继续沿袭下来，区域之间的苦乐不均仍然成为地方财政发展的困惑和阻力。
三、地方财政的运行目标与出路
在分税制体制下，地方财政的运行目标应当是：自求平衡、自谋发展、自我完善、真正成为独立性的一级财政。
要实现地方财政的运行目标，当然需要国家在宏观上进一步规范分税制改革措施，但就地方财政来说，加强自身建设一直都是克服困难、走出困境的根本出路。在社会主义市场经济条件下，对地方财政的这种要求，只会增强，决不会减弱。要振兴地方财政，全方位进行自行建设，笔者认为要做好以下工作：
（一）统一认识，抓住契机、完善改革
新体制给地方财政带来一些困难与压力，但是这不能成为阻止改革的理由，更不能产生消极的、错误的思想，应当站在国家全局角度全面衡量分税制对中央、对地方的多种效应，应当看到，本次改革利大于弊，正面效应大于负面效应，要统一认识，推进分税制进一步改革到位，同时要紧紧把握改革的契机，利用良好的外部环境，探索地方财政走向振兴的有效途径。
（二）引入“成本——效益”分析方法，推进财政管理的科学化和效益化
地方财政今后必须强化效益意识。财政管理不能只是简单的收收支支，而是一个具有完备的体系和科学的方法，讲究经济效益和社会效益，实现财政资金良性循环的有机系统。一个系统能否良性运转，关键在于能否取得最佳效益，而财政管理的效益，关键在于财政支出，支出有无效益、效益高低，需要运用科学的方法进行分析、选择和决策。西方国家管理先进化、科学化，其标志之一就是广泛运用计量经济。我国分税制下的地方财政，作为一个相对独立的管理系统，应当借鉴西方国家的可取经验，引入和运用计量经济学，进行量化分析，对财政支出、培植财源、财政投融资，甚至几乎所有的支出项目，都可以进行经济分析，衡量经济效益。
衡量经济效益有多种不方法，其中，“成本——效益”（或“费用——效用”）对比分析法是一种较为常见的一种方法，通过计算成本与效益的比率来比较不同项目或不同方案的效益大小，据以进行决策立项。“成本——效益”分析法自本世纪四十年代问世以来，已在世界各国得到了广泛应用，我国切实引入并运用“成本——效益”方法，必将推进各级财政管理的科学化和效益化。
（三）积极有效的培植财源发展经济，培植财源，始终是财政工作的立足点和根本思想，培植财源今后要注意三点第一，合理决策、择优扶植。地方财源建设重在有效。借培植财源之名，搞“人情拨款”、“人情贷款”，不讲经济效益的做法，是违背市场经济原则的。必须运用科学方法进行经济分析，确保有效可行。
第二，培植财源的着力点随着地方财源结构的变化将转移到农业、第三产业和骨干企业。抓农业仍然要重视其基础地位，并且要因地制宜。发挥区位优越，以优质、高产、高效、高创汇、高技术含量和高商品率为目标调整农业结构，将农业资源优势转化为经济优势；抓第三产业，要注重非公有制形式的发展，促使所有制结构合理化；抓企业要注重提高大中型企业的经济效益和内在潜力，增强其辐射力。
第三，培植财源的方式，在地方政府中观调控能力有所减弱的情况下，地方财政应多采用财政补贴、财政贴息、贴息贷款等经济杠杆，灵活运用，支持生产和流通的发展。
（四）实行预算外资金新管理，拓宽理财领域
随着分级财政的建立，预算外资金将发生质的变化。预算外资金形成于建国初期，这部分资金的存在具有相对性，一是相对于预算内而言。二是相对于中央集权或中央适当集权而言。为了照顾地方政府的积极性，划出一定范围，规定一些收入项目，留给地方作为自主财力，由地方自收自支、自支掌握。现在分税制体制下建立分级财政，地方作为一级财政具有明显的独立性，原来意义上的预算资金和预算外资金，现在都是地方自主掌握的可用财力，这样，对地方政府来讲，预算内、外之分实质上已不存在，应结束两种渠道管理财政资金的局面，将预算外资金纳入预算轨道统一管理统筹使用。另外，原来游离于预算资金管理之外的行政性收费和罚没收入等，应还其预算资金性质的本来面目，纳入预算管理。
（五）优化支出结构，保持合理比例
优化支出结构是财政支出的重要原则，即正确安排财政支出中的各种比例关系，实现支出结构的最优组合，以促进经济持续、快速、健康发展。根据当前各级财政支出中存在的问题，要实现支出结构的优化组合，必须做好以下主要工作：
第一，调整投资结构，确保基本建设与更新改造之间的合量比例。在地方财力增量相对减少的情况下，财政支出必须改变以往撒胡椒面的做法，适时调整投资结构，集中精力办大事。要增加技术改造支出，走内涵扩大再生产的道路，支持地方骨干企业，支持新产品开发，支持具有地方特色的产品生产。
第二，严格控制行政事业费支出，确保生产性支出与非生产性支出之间的合理比例。目前，行政机关机构重叠、人浮于事，给地方财政造成巨大“包袱”，许多县级财政只是“吃饭财政”，有的甚至连吃饭都不够。为此，必须按照党的十四大的要求，把政府转变职能同减少机构和人员经费开支结合起来，以市场为导向，强化行政事业费支出的管理，一方面实行“零基预算”法编制单位经费预算，另一方面改革行政事业单位预算管理办法，采用社会集资兴办事业、有偿服务自给、创造条件自收自支等多种方式，能实行差额预算管理的就差额管理，能实行企业化管理的就企业化管理，总之，要把过去用于吃饭的钱，转到支持生产和事业发展上去。
第三，切实发挥复式预算的约束作用，确保积累与消费之间的合理比例。管好用好两种不同性质的财政资金，真正体现“一要吃饭、二要建设”的方针。
（六）完善地方财政投融资，发挥稳定协调器作用。
财政投融资是合理调整财源结构的基本手段，是推动资源和财源合理配置和稳定协调器，它筹措资金缓解供求矛盾、调节经济结构、培植后续财源的功能都是地方财政所需要的。这方面我国过去已有较长时期的实践，在目前新形势下，我们认为，当前地方财政投融资应配合财政支出结构的调整，重点投资于地方基础产业和基础设施，克服基础“瓶颈”制约效应，为地方经济腾飞铺平道路。
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