权力控制论，本文主要内容关键词为：控制论论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
权力是社会生活中的一个普遍现象，国家政权是以国家的力量为内涵的一种权力现象。国家行政权力是国家权力中最直接、最广泛地与社会公共事务发生关系的一种权力形式，本文所论的权力主要以国家行政权力作为研究对象。
一
权力必须在运行中才能产生效应，而权力运行必须按预定轨道才能实现管理公共事务的目标。当权力出现非公共运用，损害了公共利益时，这就是权力变质、权力异化，也就是一般意义上讲的腐败。
就权力行使者与物质利益的关系看，权力变质可划分为两种类型。第一种是权力的行使者据有了权力的职位却没有实现权力的职责。这种现象当然有客观上的管理水平低而力不胜任的问题，但更突出的问题是主观上的官僚主义，具体表现有渎职失职，高高在上、脱离实际，办事拖拉、不讲效率，公文旅行、互相推诿，有章不行、有令不从，专横跋扈、动辄训人，不负责任、不讲信用等等。这种类型的权力行使者虽然表面上没有具体地与物质利益相联系，但从整体上看是一种国家治理的败坏，损害了公共利益，是一种公共权力的变质行为。第二种是权力行使者与物质利益密切相联系，按两者密切关系程度不同，又可分为直接形式与间接形式。前者是指权力行使者直接地用公共权力为私人获取物质利益，直接满足私人的物质贪欲。它可以用金钱这种一般等价物进行权钱交易，也可以表现为对物质财富的直接侵吞，具体地表现为贪污受贿、敲榨勒索、挥霍浪费、巧取豪夺等。后者是指权力行使者运用公共权力不正当地捞取荣誉、机会、职位，迂回地达到获取个人物质利益的目的。具体表现有：在工作绩效上弄虚作假、浮夸成风、邀功请赏、骗取荣誉；在组织人事上任人唯亲、拉帮结派，构织裙带关系，搞人情后门风。权力变质违背了权力运作的初衷，损坏了社会公共利益，为人民群众所不满。但比较起来，第二种类型的权力变质行为更集中、更突出地体现了新时期权力变质的特点。当然，两种类型的划分不是绝对的，在一定的情况下，第一种类型会向第二种类型过渡发展，第一种类型的表现形式会隐含着第二种类型的内容要求。
社会主义国家权力的根本主体是人民群众，国家、政府的权力都是由此派生而来的，具体的权力行使者更是缘由人民群众的庄严委托。因此，权力运作必须代表和反映人民群众的根本利益，政府必须保持同人民群众的血肉联系，政府公职人员必须作人民群众的忠实公仆。
权力变质违背了权力运作的宗旨，损害了国家的利益、人民群众的利益，降低了政府工作的效率，离散了政府与人民群众的关系。挥霍浪费、大吃大喝直接耗费了国家的大量资财，贪污公款则是明显的害国行为。一些权力行使者与不法分子搞权钱交易，个人中饱私囊、捞足油水，使本来可以用于国家建设的国家财富大量流失，为那些偷税漏税、伪造合同者大开绿灯，减少了国家应得的收入。国家的利益从根本上讲是人民的利益，如果说，这其间还要经过一个中间环节的话，那么，权力变质行为反映在政府管理行为中一些权力行使者的索拿卡要、层层克扣，折射在社会经济生活中的流通环节增多、物价层层加码、伪劣商品充斥市场，这就直接坑害了广大人民群众的利益。
按照公共管理需要，政府投入一定的人、财、物，启动运转机制，以期获得最大的行政效率。在一些权力变质的部门和人员那里，却是以个人的价值取向作为驱动，非有好处、实惠就不给办事。政府管理按照职能分配职位，根据责任确定权力，当在其位者以权谋私、荒于公务时，在外观上就造成职能亏欠、职位短缺，为了完成职能，就要求增加机构、官职、人员，造成权力变质与机构超编、人员臃肿，构成恶性循环。从内部看，权力变质影响的是政府运行机制问题，而从外部看，政府工作效率降低，官僚作风直接破坏了政府与人民群众的关系。
从量上分析，政府管理系统中的权力变质行为还只是局部和少数现象，但权力变质行为的性质与人民群众的根本利益相背，为广大人民群众所深恶痛绝。在目前我国生产力水平还不够发达，物质生活水平还相对落后的情况下，人民群众对直接损害根本利益的权力变质行为特别敏感。在一定程度上，权力是否能得到有效控制，是否能按预定轨道运作，已成为保持良好的政府整体形象、保持人民群众向心力的指示器。权力变质行为犹如病毒，极富有传染性、扩张性，若不加以有效遏止，将会严重腐蚀整个政府肌体，严重腐蚀整个政府公职人员队伍，权力变质的规模将会越来越大、层次越来越高，权力变质方式也会由隐蔽到公开、由被动到主动。这样下去，将会严重阻碍改革的进程和社会主义现代化目标的实现，甚至会危及国家、民族的存亡。
二
权力监督问题是近年来政治学界研究的重要内容，也是社会所普遍关注的一个热点问题。权力控制和权力监督相比，前者包含着后者，它们在社会主义民主政治建设中起着重要作用。权力控制和权力监督一样，都具有社会主义民主的内涵，它们既是间接民主制的保障形式，又具有直接民主制的具体内容。作为一个实践过程，促使社会主义民主原则转成民主现实，使人民群众实际地运用民主权利，从而激发起参政热情，不断提高监督主体的自身素质，促进社会主义政治民主化进程。权力控制是防止国家权力遭滥用，人民民主权利遭践踏的保障机制。有效实施权力控制和权力监督可以消除政府中的腐败现象，克服官僚主义，提高政府工作效率，促进政府决策科学化、合理化。
权力控制较权力监督更具有广泛的范围和综合的效果。
权力控制的一个重要内容就是讲求整体效应、最优控制，协调权力控制系统中各个要素、系统与环境之间的关系。应该说，权力监督也重视整体效应，但权力监督侧重于系统内各个要素之间的关系，侧重于监督体制的网络构成。整个监督体制，不仅要有立法监督、行政监督、司法监督等国家政权机关内部的监督，而且还要有政党监督、群众监督、舆论监督等外部的监督；不仅要有自上而下的领导者对被领导者、上级对下级的组织监督，而且还要有被领导者对领导者、下级对上级的民主监督。权力控制则把权力运作放在一个更大的背景中加以制约，在权力监督的基础上，通过提供其它的约束条件，诸如提高政治透明度，积极鼓励政治参与，强调政治文化在协调系统与环境的关系中的作用。也就是说，权力控制是一个全面的控制过程，其中，既有结构性的体制，又有功能性的机制。通过这样的一个过程，尽可能保证权力运作沿着预定轨道运行。即使有所偏移，也能够花最小的代价进行纠偏，不至于引起较大的社会动荡。
权力控制的基础在于定质控制，保证权力运作不受各种干扰因素诱惑而变质。对于那些已经被干扰而变质的权力行为当然要采取各种强有力的措施进行制止和消除，同时，对于那些可能会出现的干扰因素也要作出预测，将这些因素纳入控制范围，尽可能地将各种干扰因素预先排除。对于那些刚刚出现的干扰因素，要及时了解情况、制定对策，采取措施，把它消除在初始状态。权力监督的作用主要体现于前者，监督机制要贯穿权力运作全过程，监督行为要以法律为依据，切实衡量实际状况与标准要求之间的偏差，并进行相应的处理。也就是说，权力监督较多的是对已经出现的权力变质行为进行事后监督。权力控制的意义在于它可以是事后的，对滥用权力者进行惩戒处分，也可以是事中或事先的；可以在公职人员录用前进行岗位培训，在公职人员晋升时把“廉”作为一个考核指标等等。通过这样一个完整过程和封闭回路，来保证权力运作不改变原有的性质。
从功能上比较，权力监督比较多的属于单维的，偏向于防范性、消极性，通过检查督促、惩戒处分来保证权力运作的方向。而权力控制则兼有积极的与消极的、倡导的与防范的多维的功能特征。如权力控制非常突出的一点就是通过灌输手段把正面引导运用其中，通过各种教育的形式，使得权力行使者端正权力意识，明确服务宗旨，并逐渐使之形成自觉的内约束机制，廉政为民，勤政奉公。
三
权力控制主要包括：
1.权力意识方面的控制
这主要是通过教育手段，使权力行使者，在思想上端正权力意识的过程。权力意识方面的控制需要经过一定的时间延续，需要通过权力行为主体的吸纳发生作用，需要和其它的控制配套进行。我们不能指望思想教育一蹴而就、包医百病，但它的确是一种具有独特功效的控制方式。思想教育是我们的传统和法宝，是社会主义精神文明的优势所在，通过教育这种具有内在稳定性的手段，加强道德内约束机制，逐步形成抗腐防变的动力资源。较之于法制规范而言，权力意识方面的控制强调主观认同、自觉自愿，一旦形成正确的权力意识，即使在法制建设相对落后的情况下，也能够正确处理好权力与责任，国家、集体与个人三者的利益关系。权力意识方面的控制主要通过灌输进行，要使权力行使者系统学习马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论，树立正确的权力观，弄清楚权力的本质、权力的来源、权力的运行规程，权力与权利的关系，权力与责任的关系；弄清楚人民主权在国家中的地位，人民公仆在政府中的价值取向。权力意识方面的控制，不仅要通过正面的宣传，大力宣扬先进，强化正面典型的示范作用，而且还要从反面上批判资产阶级与封建主义的腐朽思想，批判资产阶级拜金主义的金钱观，个人主义、自私自利的人生哲学，批判封建主义的特权观念、宗法观念、裙带观念、纲常观念等。
2.权力承受方面的控制
这种控制方式有两个层面的意思：其一是对权力的获得程序进行控制，使得进入政府管理系统的公务人员符合预先设计的权力职位的要求。要按照德才兼备的标准，按照“四化”的要求，适应改革开放的需要，严格把好政府主要成员的入口，按照各种法律程序，不得徇私舞弊。其二是对权力使用期限进行控制。公职人员不得在某一个权力职位上终身任职，从宏观上说，这是共和政体的基本内涵，从微观上看，是从时间上防止权力变质的机制。这种机制可以防止因长期地在某处任职可能会产生的地区主义、部门主义、关系网等等的变质行为。同时，换届之间的升降、转调或是留任也都要根据他们在职期间的权力行为效果，进行选择，这实际上也是一种内在的、无形的监控机制。
3.权力环境方面的控制
把权力运作放在与之相关联的政治氛围中加以约束，这是更带有宏观意义上的权力控制。在保守国家机密的前提下，推进政务公开，提高政治透明度。凡是可以公开的政务都应该公之于众，这是权力环境控制的重要内容。人民群众是权力的主体，有权知道所付托的权力用来干了些什么？是怎么干的？知政是议政参政的前提。政务公开规范权力运作，促使权力变质行为收敛。政务公开本身也有一个发展过程，开始阶段，人民群众最关心的是一些热点问题，是一些与人民群众利益联系最紧密的问题，实践中总结出的“两公开、一监督制度”，“五公开办事制度”等都是一些行之有效的政务公开形式。随着民主政治进程的深入发展，人民群众对政务公开的广度和深度就有了更高的要求，像决策公开听证、公开干部评议、政府公开财务等制度就是更深层次的举措。人民群众以民主监督、社会监督的形式介入国家管理的政治参与过程，是具有根本意义的权力环境方面的控制。群众监督的主体庞大众多、遍及各地、网络纵横、无所不在，可以对权力行为实施全面的控制。人民群众是社会实践的主体，是政府正确执行法律、政策的直接受益者，也是那些腐败行为的直接受害者，人民群众对于社会的发展进步尤为关切，对于权力变质行为深恶痛绝，这种关系到切身利益的由衷的内心感受，会引发出他们在监督中的自觉行为。当然，政治参与过程同时需要政治文化发展相伴随，需要大力强化权力控制主体自身的公民意识，全面提高自身的民主素质。群众监督的政治参与愈是发展，就越能够说明人民群众正视自己主人翁地位，真正珍惜和维护自身的民主权利。
四
权力运作过程中的控制有以下几种形式：
1.权力运作标准的控制
依法行政是行政管理科学化、现代化权力行为规范化的要求。树立权力的运作标准也就是建立健全一整套法律法规。作为一个制度化的过程，法制建设是权力控制这种政治生活内在逻辑的物化力量，是权力控制的基础性环节和刚性构件部分。政府的权力行为必须在宪法和法律的范围内运行，这是权力运作的最根本标准。任何违背宪法和法律的行为，都将受到严肃的追究。行政法规用来调整行政关系，规定行政组织、行政活动和行政法制监督。行政法规同样具有法律效力，是经常性、具体性的控制权力行为的规范机制。行政法规分门别类，涉及的内容、范围与行政管理相对应，需要不断地完善和强化。从宏观上看，目前要抓紧的是《公务员法》、《行政组织法》、《行政程序法》的制定和完善。此外，为了防范权力变质行为，需要有针对性地制定一些廉政法规，诸如《反腐败法》、《政务人员财产申报法》、《回避法》等等。改革开放以来，政府管理中的法制建设取得了很大进展，现在很难简单笼统地说无法可依了，但法治的程度仍不容乐观。究其原因，其中，法制建设自身内容、程序不完善是一个重要原因。有一些现行法律、法规，要求过高，缺乏现实性；或者是过于原则、抽象，缺乏实施细则，难以操作；或者是弹性过大、模棱两可，缺乏针对性；或者是导向性的正面规范，要求人们应该怎么做，“应然”的东西太多，制约性的部分太少。这些问题是法制建设中应当引起充分重视的。
2.权力运作状态的控制
权力监督就是根据业已制定的权力运作标准，对权力运作状态进行监视和督查，发现其中的偏差情况，采取相应的制约措施的过程。权力只有运作才能产生效果，最富有动态性意义的权力监督当然也就成为权力控制中十分重要的组成部分。有效进行权力监督，要求监督的空间范围必须是全方位性的，遍及政府管理的所有领域、所有内容，只要有权力运用的地方，就要覆盖有相应的监督机制，无一遗漏。要求监督的时间延续必须是全过程性的，每一个权力运作的起始都贯穿着监督机制，密切注视、及时督查，而不应该是时有时无、时断时续的。有效进行权力监督，还要求监督的机构是多层次、多类型的，各个监督组织按照权力运作预定方向，从特定角度开展活动，各司其职又相互配合，形成一种网络系统。就目前我国监督机构的设置看，构件基本齐全、配置相对合理，有些还明显地体现出社会主义的优势，具有中国的特色，如社会监督组织、民主党派的监督组织等。有效进行权力监督还要求监督形式是多样化的，这是为了适应行政管理复杂多变的需要，也是由不同类型、不同层次的权力运作行为所决定的。形式多样不仅包括监督过程要运用多种方法，随着行政管理实践的发展，还要不断推出新的形式和方法。近几年我们提出的协商对话、举报制度、民主评议等，简便易行、富有生命力。有效进行权力监督，还必须及时地解决实践中暴露出来的一些问题。
3.权力运作方向的控制
在权力监督过程中，一旦发现权力运作方向有异，就必须及时地采取纠偏措施。权力运作方向的控制是整个控制过程的归宿。权力运作方向的控制可以防止权力变质行为进一步异化，可以设法消除已经产生的权力变质现象，将权力负效应控制在最小的范围内，尽可能地减少国家、人民利益的损失。权力运行方向的控制还是人民群众对于委托的权力寄于重望的重要衡量指标，是对于政府行使权力产生信任程度的重要依托。权力运作方向的控制涉及到客观上实施困难的问题，为此，要求控制主体依法办事、严肃执法，立党为公、立身为民，铁面无私、坚持原则，大胆排除高官显位可能造成的干扰，坚决破除各种不正当的人际关系网络。按照权力变质行为的性质、程度，给予相应的制裁，绝不能心慈手软。只有如此才能消除已有的腐败现象，又对今后可能产生的变质行为产生警示效应。