东盟对华关系和政策：现状与未来，本文主要内容关键词为：东盟论文,现状论文,关系论文,未来论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D812 【文献标识码】A 【文章编号】1006-6241(2006)04-0047-06
东盟与中国的关系和相应的对华政策，实际上包括了三个层面。一是作为一个整体，东南亚十国统一组织的东盟，其核心是老东盟六国，但新成员国尤其是越南的地位和作用在逐渐增强。二是两大版块，即中南半岛的缅、泰、柬、老、越组成的“大陆东南亚”或湄公河流域国家和马来群岛的文莱、菲律宾、印尼、马来西亚和新加坡组成的“海岛东南亚”，这两大板块中尽管各自的对华关系与政策虽有所不同，但在同一板块中的国家在对华的地缘政治和历史、文化联系等方面有更多的共同之处。三是东南亚十国（暂不包括东帝汶）的多样性和差异性，它们在政治、经济、文化等方面及其与中国的关系上，都有其特殊性，更多地表现在双边关系层面上。
一、作为一个整体和区域组织的东盟
与中国的关系和对华政策
东盟作为东南亚的区域性组织，其历史只有近 40年，它接纳越南(1995)、缅甸和老挝(1997)、柬埔寨(1999)入盟，则还是近10年的事。东盟作为一个区域性组织，它的一体化程度还是不高的，其对华政策只是东南亚各国对华政策共识部分和对华关系共同性的体现。而且，由于东盟的历史特点和新老成员国的不同作用，其对华政策也更多地体现了东盟老成员国尤其是新、马、印尼等国的意向。这些国家的智囊团尤其是“战略与政策研究所”等研究机构在设计东盟的战略及其对华政策方面起了重要作用。新加坡的陈怀亮先生就曾坦言，“新加坡不断地为区域的发展出谋献策”，这是因为如果“听天由命的话，东南亚这艘大船早就搁浅。因此，新加坡领导人不得不扮演积极的角色。本区域近年来的一些大动作，都布满新加坡人的手指印”。①因此东盟的对华政策与组成东盟内各国的对华政策不是同一个概念，东盟的对华政策并不能代表东南亚各国对华政策，而且内容不够明晰。在中国与东盟在 2002年11月签署《中国—东盟全面经济合作框架协议》和2003年10月中国决定加入《东南亚友好合作条约》后，新加坡《联合早报》在一篇社论中指出，“与中国长期以来的主动性相比，亚细安（东盟）作为一个整体，至今还没有一套清晰的对华政策”。②
但是，从近几年东盟与东南亚各国领导人的议论，东盟智囊对中国—东盟关系的分析和建议，尤其是从东盟与中国关系的发展和所取得的进展等方面分析，仍然可以看出东盟对华政策的基本方面。
东盟国家对中国关系和相关政策包含在它的多层平衡战略之中。东盟的这种战略，被有的学者概括为“全方位的接触”。菲律宾学者艾林提出的六项主张比较全面反映了这种“全面接触”的战略思想：(1)东南亚国家要学会把中国看作是一个巨大的机遇而不仅仅是潜在的威胁；(2)亚太地区需要建立一种真正的平衡，这不是传统意义上的势力均衡，而是保持现实相互依存中的合法利益的平衡； (3)必须对中国进行综合全面的接触，不仅是军事上的，而且是外交、政治、经济、功能上的，社会、文化交流各个层面的；(4)中国的“大国”情绪、“中原王朝”观念必须被压制。当然，随着中国实力的增强，中国有意或者无意都会给邻国造成敏感的影响；(5)中国发展成为一个其邻国与潜在对手的安全与繁荣的保障，将对所有的国家都是有利的；(6)冷战后的国际秩序的安排必须包括中国，但不必围绕着中国旋转。③
笔者认为，近期东盟对华政策的主要内容可以概括为以下几个方面：
（一）在大国平衡的框架内，全面接触或全面发展对华关系，是东盟对华政策在其对外政策全局中的基本定位
东盟在发展与中国的战略伙伴关系的同时，将继续加强同其他大国，尤其是美国和日本的关系。这也意味着美国和日本同东盟的关系，仍是影响和制约东盟对华关系和政策的最重要的因素，而东盟则力图以大国平衡作为手段，防范和制衡中国崛起可能给它带来的不利方面。
作为“大国平衡”战略的设计者和先行者，新加坡领导人的看法最能反映东盟在大国平衡框架内发展对华关系的政策。2005年10月，新加坡总理李显龙访华期间在中共中央党校发表题为《中国在新亚洲的和平发展》的演讲中说：“东盟国家很乐意跟中国建立更密切的关系。但是，它们也想同其他伙伴国加强关系。东盟正与印度进行自由贸易协作的谈判。也正在巩固跟美国、日本和欧盟的长久联系。东盟国家不想完全依赖中国，它们要跟中美日三国维持友好关系，而不愿在任何中美或中日纠纷中，被逼偏袒或靠向任何一方。”④
新加坡外交部长杨荣文的看法则直白得多。他说：“我们必须适应中国经济的发展，但是，我们必须发挥东南亚自身的优势。我们不是任何大国的潜在的竞争对手。然而，只有我们在经济上相互融通、在政治上更加协调，我们才能充分利用这些优势。与所有的主要大国保持良好关系，让每个大国都从我们的发展和繁荣中受益。……这样东南亚才能成为中国与印度之间的主要缓冲区。这是我们的历史定位，而且这还将是我们的未来。”⑤
（二）从发展对华关系，从中国的和平发展中最大程度地获取政治、经济利益，是东盟对华政策的核心内容和主要目的
近几年东盟确实从发展对华关系中获得了很大利益。在经济上，东盟与中国的贸易连年高速增长，东盟中较发达的国家对华贸易的总额和顺差连年增大，东盟新成员国则享有中方给予的较多优惠，这对外贸依存度很高的东盟经济的发展明显带来了利好。中国与东盟关系的发展，也增强了东盟在国际上尤其是东亚事务中的地位和影响。2002年中国与东盟达成10年内建立自由贸易区的协议后，东盟的其他对话伙伴国如日本、美国、韩国、印度、澳大利亚、新西兰等，都纷纷着手与东盟建立更紧密的经贸关系，这使东盟对外谈判筹码陡增，在亚太地区形成了以东盟为核心的新一波经贸合作浪潮。2003年10月，东盟和日本签订了《全面经济合作框架协议》，与印度签署了《全面经济伙伴框架书》。在中国和东盟签署了《东南亚友好合作条约》之后，印度也签署这项条约，并且与东盟发表了合作打击国际恐怖主义的《联合宣言》。2003年12月，日本也正式加入《东南亚友好合作条约》，双方还签署了“面向新世纪的日本与东盟伙伴关系”的《东京宣言》。
不难看出，东盟的地区合作战略很大程度上得益于来自中国的支持。中国在东亚地区合作中维护了东盟的主导权。中国是第一个与东盟谈判共建自贸区、第一个加入《东南亚友好合作条约》的大国，也是第一个与东盟确定发展战略伙伴关系的大国。正是中国的积极带动，促使其他大国与东盟结成更为紧密的关系，从而使东盟的地区合作战略目标得以实现，国际地位得到进一步的提高。
（三）着眼于未来的发展，东盟已把中国支持东盟一体化进程作为中国－东盟合作的重要内容
东盟的观察家们和政治家们已经感到，东盟在东亚合作中的“导航员”角色并不表示东盟具有多大的实质功能。其实，正是因为东盟组织的松散，并且不对任何一国构成威胁，所以各国姑且让东盟坐上导航的位子，可以说，“东盟的导航员的角色只是一个没有多大权力和意志的中心”。因此，东盟“要发挥更大的效用，需要的是内部的自强，而不是仅作为汇集各国对话的中心点”。⑥新加坡外长杨荣文在2006年7月28日的东盟外长会议上说，“我们当前最重要的是专注于内部的建构。我们要扮演任何国际角色之前，必须先有实力”。⑦他要求各方包括中国把支持东盟一体化作为双方合作的重要内容。
2003年10月的第9次东盟首脑会议发表了《东盟协定宣言Ⅱ》。按照这一协定，东盟将致力于在 2020年之前把东南亚建设成经济、社会文化和安全共同体。2005年东盟首脑会议上，新加坡总理李显龙和泰国首相他信呼吁东盟提前在2015年建立经济共同体，并决定成立东盟名人小组起草《东盟宪章》，以加强东盟的法律基础，建立更为有力的机构和组织认同。
二、东盟与中国关系的两个大板块：半岛与海岛
东盟与中国的关系，无论从历史和现状看，都存在着两大板块，即中南半岛（或湄公河流域）五国和海岛五国（除了新、马，还有菲律宾和印尼两大海洋国家以及文莱）。
从历史和地域上看，中南半岛五国与中国的关系更为紧密。从现状看，中南半岛五国与中国的合作已经有了较海岛五国更为健全的合作机制，即大湄公河次区域(GMS)合作。该合作机制始于1992年，现已形成较为全面的合作机制。在该项合作中，亚行在1998年就提出了三条南北走向（即昆明－河内，昆明－曼谷、昆明－景德勒－仰光）的经济走廊，目前昆曼、昆河经济走廊建设正在顺利推进，而越南方面在2004年又主动提出了与中国方面加强合作，建设“两廊一圈”（昆明－河内、南宁－河内经济走廊和北部湾经济圈）。这三条南北经济走廊和“两廊一圈”建设，无疑将更加密切中国与中南半岛五国的关系。
反观东南亚海岛五国，虽然发展水平远高于半岛国家，与中国经贸合作的规模也远大于半岛五国，但并没有类似于GMS那样的合作机制。而海岛国家在政治上和文化上与中国的差异较半岛国家更大，在南海问题上与中国矛盾更多，对中国的防范心理和疑忌也更重。如何整体地推进东南亚海岛国家与中国的合作关系，可能是中国与东盟关系，也是东盟对华政策面临的一个重要问题。2006年7月19～20日在广西南宁举行的“环北部湾经济合作论坛”上，会议主办方提出了扩大“北部湾经济圈”的范围，以两广（尤其是广西的北部湾沿海地区）和海南为中国方面参与的前沿，促进中国、越南、新加坡、马来西亚、菲律宾、文莱、印度尼西亚7国在环北部湾区域围绕资源开发、产业协作等领域开展合作交流，并积极推动在国家及省区政府层面形成中国－东盟自由贸易区框架下的“环北部湾合作委员会”的次区域合作机制，为中国－东盟自由贸易区的推进注入新的元素。⑧
三、东盟各国对华政策的差异性和共同性
东盟虽然强调以一致的声音对外，但是东盟10国并没有一个统一的对华政策。各成员国差异很大，均有自己特殊的国家利益，与中国的关系以及对中国的政策也不尽相同。他们都以本国的国家利益和本国国内需要为基本出发点，来制定本国的对华政策。不过，作为东南亚国家，在冷战后的国际环境下，它们的外交战略和政策也有共同性，即都在推行多边外交，并且在不同程度上搞“大国平衡”，即使是现在与中国关系十分密切并且仍处于困境中的缅甸也不例外。缅甸强调独立自主、它引以为自豪的独特的文化以及缅甸民族主义，也都使它不可能在与中国的关系方面走得更远。⑨缅甸外交上的平衡政策主要是在中国、印度与东盟之间展开。一旦国内政治问题解决，欧、美也势必成为缅甸大国平衡外交的重要对象。
越南改革开放以来，特别是1995年以来，在外交上执行全方位、多样化的政策，力图同世界各国建立友好合作关系。在实际的外交工作中，越南政府还是把大国、邻国、传统上友好国家的外交放在优先地位。越南党和政府都一直高度重视与中国发展友好关系，但越南希望与世界上的所有大国建立一种均衡的外交关系，最大程度地体现越南外交的自主性。2005年6月，潘文凯总理在访问美国前接受《华盛顿邮报》记者的专访时，形象地阐述了越南的大国平衡外交：“越南正在扩大与美国的合作，但中国是我们的邻居，我们希望学习中国改革开放的成功经验。我们既需要同中国的睦邻友好关系，也需要与美国的亲密伙伴关系。”由于地域政治、对华合作的经济利益和意识形态的因素，越南与中国关系密切，今后越中关系还会有更大的发展。
至于印尼与中国的关系就受到更为复杂的因素的影响。从近期来看，印尼尚未完全摆脱金融危机带来的困境并面临诸多问题，因而愿意较为积极地与中国发展关系，以尽快实现经济复苏和恢复元气。但从长远来看，印尼不大愿意看到中国在东南亚和印尼有更大的影响。一是印尼在东南亚传统的大国地位和以穆斯林为居民主体的特殊国情，二是中印（尼）关系的恢复和发展尚没有改变印尼政治精英和军界精英对中国根深蒂固的猜疑和不信任情绪。⑩一旦恢复实力，印尼领导层就有可能努力争取在本地区的领导地位。
四、东盟对华政策展望
从近期看，东盟的对华全面接触和发展战略伙伴关系的政策不会有大的调整。东盟和中国将根据 2003年10月签署的《建立和平与繁荣的战略伙伴关系》的联合宣言，朝着深化双边战略伙伴关系的方向发展。按照东盟现任秘书长王景荣的看法，东盟与中国的合作，主要将在政治及安全合作、拓展经贸合作空间、支持东盟一体化进程和积极推进“东盟10+3进程”这四个领域展开。(11)
之所以如此，其根本的原因是实践证明与中国发展全面的友好合作关系符合东盟的利益，而且给东盟国家带来了切实的利益。另一方面，这是由东南亚的现状所决定的。多样化的东南亚现在还面临多种多样的问题。东盟一些国家（如菲律宾、泰国甚至马来西亚）领导人面临的内部矛盾和挑战加剧，政局稳定存在隐患。东南亚经济虽有恢复和发展，但其脆弱性和对外依赖性尤其是对西方和日本的依赖性依然如故。东盟新一代领导人尚未具备李光耀、苏哈托、马哈蒂尔等老一代领导人那样的威望和个人魅力。东盟也尚未形成较好的协调机制。东盟一体化包括作为一体化基础和首要内容的经济一体化建设进展并不尽如人意，纸上成果多于实际成效。东盟近几年外交上取得的最大的进展和收获，以及在国际上的最引人注目之处，还是在实施大国平衡战略和主导东亚合作方面，尤其是在全面接触和发展与中国的关系方面。现在东盟各国执政的领导人，对中国有越来越清醒的较全面的认识，对华的态度总体上是友好积极的。在这样的形势下，东盟对华政策近期不会有大的变化。
从更长时期的发展看，东盟与中国的关系及政策走向主要取决于以下因素：
（一）东盟与中国如何展开新的互动
1997年金融危机以来，在东盟与诸大国的关系和互动中，与中国的互动最为活跃，关系的改善与提升最为突出。这在总体上是双方互动的结果，但在很大程度上也是由于中国方面在“以邻为伴，与邻为善”的方针的指导下，采取了积极、主动地推进与东盟发展友好关系的政策所致。
相对而言，东盟还没有清晰的对华政策。因此，在今后15年中，双方战略伙伴关系的深化和强化，有待于双方展开新的互动，尤其要看东盟能否根据变化了的情况在新的互动中推出明晰的对华政策。
（二）东盟本身的发展和一体化进程
东盟之所以难以形成统一而又明晰的对华政策，在很大程度上也是由于东盟十国的多样性和发展的不平衡性。东盟虽然提出了要在2020年前（现在已提前到2015年）实现涵盖经济、社会－文化以及安全三个方面的共同体，但能否实现，能在多大程度上取得实质性的进展，还有待观察。从1997年以来的发展看，尽管东盟已把缩小新老东盟国家的差距作为发展战略，但除了越南通过其本身革新开放尤其是对外开放取得的巨大成效从而缩小了同菲律宾、印度尼西亚的差距外，缅、老、柬三国与老东盟国家尤其是新、马、泰的差距并没有缩小，而东盟今年的外长会议已表示它对棘手的“缅甸问题”束手无策。因此，东盟要在今后的8～9年间实现建成三个方面的共同体，（更不用说建成类似欧盟的共同体了）看来难度很大。这当然会影响到东盟在对外关系上“用一个声音”“一致对外”的原则。
（三）与美、日、印等国关系的发展和“大国平衡”战略的调整
尽管“大国平衡”是东盟的既定战略，但近10年来在诸大国与东盟的关系中，中国可以说是“出人头地”的。日本由于其国内政策调整以及金融危机后与东南亚在经济上摩擦和不协调，它与东南亚国家的关系一度陷入冷淡和停滞；而冷战后东南亚在美国全球战略中的地位下降以及近几年美国更多地把注意力集中于“反恐”和中东问题，也影响了美国全面发展与东南亚的关系。美国官方也承认，它与东南亚关系的发展已经落后于中国。
但是，2002年以后，日本明显地改善了与东盟的关系，加强了双边合作。而且，日本在东南亚的活动有明显抗衡中国的一面。日本《产经新闻》2006年 1月发表京都大学名誉教授市村真一的文章认为，“日本对东南亚关系比中国重要”。他呼吁日本政府不应过于在意中国、韩国的反对声音，拉拢东南亚才是外交上策。事实上，日本与东南亚的经济关系基础深厚，互补性强，近几年来，随着日本与东南亚关系尤其是经济合作的加强，日本对东南亚国家的影响力也在恢复和增强。
美国意识到在与东南亚的关系方面滞后于中国后，近来明显加快了改善与发展与东盟关系的步伐。美国与东盟在2005年11月发表联合意愿声明，强调一致的合作立场。这份意愿声明表明，美国与东盟双方未来将在政治、安全、经济、社会及发展等领域建立起全面的合作关系。2006年5月2日到访新加坡的美国主管东亚事务的助理国务卿希尔在新加坡国立大学李光耀公共政策学院发表演讲时强调，美国的东南亚政策不变，美国会继续积极参与东南亚事务，在经济、政治和军事层面上，同东南亚国家维持长期的紧密关系。他说，美国和东南亚国家的关系是“非常特别的”的关系。(12)2006年7月27日，在经过7个月的秘密磋商后，由东盟成员国外交部长与美国国务卿赖斯签署了《落实东盟－美国增进伙伴关系行动方案框架文件》。双方都很重视促进双边的贸易与投资合作，可以认为签署这个合作框架的重要目标之一是落实东盟－美国自由贸易协定。(13)在经济上，东盟累计已吸引了总额约达 880亿美元的美国直接投资。2005年与美国的双边贸易额高达1,460亿美元，超过了与中国同期的 1,300亿美元的双边贸易额。
从文化上看，二战结束以来，美国在东南亚的影响总体上呈现出增强的趋势。新加坡前驻美大使许通美认为，美国和东盟的文化关系具有全球意义。东南亚是一个多样性的地区，具有多种种族、宗教、语言和文化传统”，“印度尼西亚、马来西亚和文莱的成功可以作为伊斯兰世界的典范”，“新加坡是亚洲和西方价值观的融合。由于这些原因，美国在同异质的东南亚达成文化谅解上，要比与同质的日本、中国或韩国社会达成文化谅解的前景光明”。(14)新加坡是东盟中最为积极主张发展对美国关系的国家，可以预料新加坡将在落实东盟－美国增进伙伴关系行动方案方面扮演积极角色。
印度是影响东南亚外交的又一个因素。印度从 1990年代中期起，开始重新重视与东南亚的关系，提出了“东进”政策，把泰国和缅甸纳入了“孟印缅斯泰”经济合作组织，与GMS国家建立了“恒河－湄公河合作”机制，与新加坡、印尼等东南亚海岛国家以及与越南的关系也越来越密切。同时，东南亚国家出于平衡战略的考虑，也越来越看重与加强同印度的关系。
此外，欧盟－东盟关系也会有新的发展。欧盟已决定将签署《东南亚友好合作条约》，法国则在今年就将加入这一条约。
2007年是东盟成立40周年，不论在东南亚区域之内的一体化建设，还是与其他国家的合作，都将进入一个关键的阶段。在未来的几年中，由于中国、日本、印度等大国都非常重视与东南亚的全方位合作，再加上美国开始重新重视与东南亚的关系，东盟在推动区域内外合作方面可以说有不少机遇，外交上的举动引人注目。同时，在处理与各大国的关系方面和对华政策方面，也面临新的问题。在这种各大国争相结好东盟，东南亚地区战略地位进一步上升的情况下，中国与东南亚关系如何在新的互动中深化和强化，东盟的对华政策如何调整，如何进一步明晰，这些问题都值得引起高度关注和深入研究。
笔者认为，现在是中国与东南亚关系的最好时期，也是东盟对华政策最好的时期。中国－东盟关系更上一层楼，既有基础，又面临新的情况，新的问题。中国如果没有新的重大举措，那么东盟即使维持现在的对华政策，未来几年在东盟“大国平衡”战略中中国的地位和影响也难免会有所下降。因此，中国未来对东盟关系和政策，仍需要在东盟作为一个东南亚10国区域性的组织、东盟的两大板块（半岛五国和海岛五国）以及中国分别同东南亚各国这三个层面上展开，促成良性互动，实现“更上一层楼”的目标。
注释：
①新加坡《联合早报》2003年10月11日。
②新加坡《联合早报》2003年10月8日。
③转引自曹云华：《新中国－东盟关系论》，第225页。
④《联合早报》2005年10月27日。
⑤杨荣文：《东盟为适应新格局而重新定位》，新加坡《海峡时报》，2005年9月18日。
⑥李慧敏：《亚细安的导航作用》，载新加坡《联合早报》 2005年12月13日。
⑦《联合早报》2006年7月29日。
⑧参见《人民日报》2006年7月21-22日的相关报道。
⑨丁貌貌丹：《缅甸与中国：特殊关系？》，载《2003年东南亚事务》，新加坡东南亚研究所，2004年英文版，P189-210。
⑩阿·伊·约翰斯顿主编：《与中国接触－应对一个崛起的大国》，新华出版社中文版2001年132页。
(11)王景荣：《东盟－中国伙伴关系欲再上层楼》，《财经·世界·中国2005年展望》2005年专版，第108-110页。
(12)《联合早报》2006年5月23日。
(13)《联合早报》2006年7月28日。
(14)许通美（新）《探究世界秩序：一位现实的理想主义者的观点》，门洪华等译，中央编译出版社1999年版，第348- 349页。
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