经济（政府商事）合同研究——以政府采购合同为中心（待续），本文主要内容关键词为：合同论文,商事论文,政府采购论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、概述：经济（政府商事）合同的提出
合同，作为本质上体现商品交易要求的法权形式，作为体现市民社会及民法本质的社会存在和法律制度，随着社会的发展，已经成为任何当事人之间相互接受承诺的法律形式。尤其是随着政府职能的扩大和社会角色的分化，它已超出私法的范畴和领域，扩展到法的各个部门和法学各领域，以至相邻学科。（注：比如制度经济学中也谈论合同或契约，但其相关观念与法学的契约观念不尽相同。新制度经济学将合同的概念不断泛化，作为一种解构制度进行分析的工具，典型地表现为它对上下级之间的行政管理、命令服从关系也用委托－代理的契约关系进行分析。诸如此类的批评请参见[英]G.M.霍奇逊著：《现代制度经济学宣言》，北京大学出版社1993年版，第178页以下；李风圣的“译者前言”，《契约经济学》，经济科学出版社1999年版，第3页。）
合同涵盖的社会关系日益复杂，作为一种形式化了的法律制度，合同已经成为现代政府用来进行个别性调整的法律制度之一。（注：法的发展过程就是从个别性调整（特殊性调整），到一般性调整（普遍性调整），再到特殊性调整的否定之否定过程。伴随着前一过程的是法律从校正正义向形式正义的过渡；而随着国家角色和职能的扩大，法律和政府的特殊性调整越来越多，法律更加注重实质正义。参见孙国华主编：《法理学教程》，中国人民大学出版社1994年版，第31页；史际春：《经济法的地位问题与传统法律部门划分理论批判（续）》，载《当代法学》1992年第4期。）国家在管理、参与、调控经济的同时，采用合同这种方式来确定政府与其他主体的权利义务关系，从而将权力的、公共的、公法上的意志通过源于私法的平等形式加以实现。这是社会生活复杂化的必然，也是现代国家在公共管理中引进民主和平等因素的结果。
（一）政府商事合同或经济合同
政府商事合同本质上就是国家或政府在经济活动或者经济管理中，将其意志直接体现到原本由私人自治的契约关系中去。这种现象在当代社会化条件下具有普遍性，并非中国或者计划经济的特有产物。
由肇始于前苏联的计划经济，形成了作为计划落实手段的经济合同概念和相应的制度，我国也在1981年制定了《中华人民共和国经济合同法》（简称《经济合同法》）。随着市场化改革的深化，指令性计划式微，包括国有企业在内的市场主体日益在当事人意思自治的基础上从事活动，从而导致《经济合同法》蜕变为普通的民商事合同法，并最终为1999年颁行的作为民事合同法和未来民法典组成部分的《中华人民共和国合同法》（简称《合同法》）所取代。（注：这部合同法被称为统一的合同法。但是所谓“统一”，是指将《经济合同法》、《中华人民共和国涉外经济合同法》、《中华人民共和国技术合同法》这三个法律文件统一起来而言的，并不是说中国只有并只能有这一部《合同法》，也不意味着《合同法》实施以后，就不存在不由它调整的任何合同了。参见史际春、邓峰：《合同的异化与异化的合同——关于经济合同重新定位问题》，载《法学研究》1997年第3期。）
然而，由社会化所要求的政府对经济的干预和参与，并不因计划经济的消退而有丝毫削弱。无论是西方国家还是中国，政府或设立企业，直接参与经济活动或者经济关系；或为招标、订货、发包、出租、出让、信贷、担保等行为，订立或参加各种经济性合同关系，如政府投资基础设施或者其他事业时订立订（购）货合同和工程承包合同、政府与企业订立承包经营合同或租赁合同、政府与开发商或其他厂商订立土地出让和租赁合同、中央银行与商业银行订立借贷合同、国家政策性银行与普通企业订立信贷和担保合同、国债发行机构与承销商之间订立包销或者分销合同，以及尚未寿终正寝的指令性计划合同等，种类繁多，不一而足。客观经济规律和法治的要求，迫使我们对经济合同重新定位，将其定位为“政府+商事”、“经济+（公共职能和公共）管理”的合同。[1]否则我们就不可能在新的世纪之交建成现代的市场经济。
政府商事合同或经济合同既非当事人自治的单纯的民事，也非可以不顾及经济和市场的单纯的行政。概括而言，它呈现出以下特色：
第一，合同的基本条件或者主要条件由政府规定或确定。
第二，合同的一方主体属于政府机构或者具有公共职能的机构或组织，或者双方当事人及其订约与否和订约的基本条件均由政府确定。
第三，合同体现政府的普遍性意志，亦即往往具有公共利益或公共政策的目的，无论是显性还是隐性的。
第四，在政府商事合同中，存在着事实上或合同上的政府主导性权力。这种情况有两种：一是政府在合同订立中运用促进竞争等“构造买方市场”的手段来取得事实上的优势或主导地位，常见于政府采购合同；二是政府基于普遍意志，要求在合同中加入保证政府主导地位的权力，比如监督管理权、撤销或终止合同的权力，如在公共工程建设、委托或授权经营公共设施、土地使用权出让等合同中的情况即是如此。
第五，在政府商事合同中，政府具有具体合同当事人和公共权力主体的双重身份，使得这种合同成为特殊的或个别性法律调整的有效的和强有力的形式。
第六，政府商事合同与政府及其运作机制有着密切联系。从法律规范的属性来说，政府商事合同属于“公私法交融”的法律规范，其中含有由政府体现出来的人民的普遍意志，但同时采取了形式上平等的私法形式。正是基于普遍意志的公共性，这就要求政府商事合同必须在遵守市场交易规则的同时，遵循政府活动运作的基本要求，包括贯彻和执行公共政策或经济政策、厉行节约、廉洁行政、公开政务、促进竞争、保护国内产业和小企业、国有资产保值增值等多重原则和目标。换言之，良好的文官制度和高素质的官员，是政府商事合同得以有效订立和实现的必要条件。（注：政府商事合同或经济合同能够合法或不合法地向公私机构、地方或个人输送利益，使得其成为厂商、机构和私人眼中的“唐僧肉”，成为产生官僚主义和腐败行为的根源之一。）
由此，对政府商事合同或经济合同的概念应当表述为：合同一方是政府机构或执行政府政策的机构，缔约双方均对政府负责，直接体现政府意志或其他公共利益要求，为了实现政府的经济政策或目的而订立合同。
（二）政府采购
1.政府采购概念及其特征
政府采购（Government procurement或purchasing）也称为公共采购，各国对它的定义、范围的认识并不一致。财政部没有在其规章中明确政府采购的概念，而北京市和上海市等地方相关规章中则对这一概念作了定义。例如“本办法所称政府采购，是指纳入本市市级预算管理的机关、事业单位和社会团体（以下统称使用单位），为了完成本单位管理职能或者开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，购买商品或者接受服务的行为”[2]；政府采购，是指政府为了开展日常政务活动或者为社会公众提供服务的需要，以确定的、规范的方式和程序，购买货物、工程和服务的行为。（注：《上海市政府采购管理办法》持此理论。）
概括起来，政府采购具有以下主要特征或要素：
第一，政府采购属于公共财政的范畴，各财政预算单位的商品、工程、服务的采购及其管理构成了这一活动及制度。作为最大的消费者，政府采购常常在GDP中占到10%以上的份额，对社会经济产生着重要影响。（注：比如，欧盟的政府采购往往占到其GDP的15%。See Conor Quigley,European Community Contract Law,Kluwer Law International Press,P.326.）
第二，政府采购具有公共性，其目的不限于满足个别单位的需要，同时具有为社会或公众提供服务的特性。相当的政策性质——财政政策、经济政策乃至政治目标，显性或隐性地包含于采购行为之中。
第三，政府采购制度通过确定的、规范的方式来完成。资金来源的公共性、政府管理的民主化和制度化、克服权力腐败和权利侵蚀的要求，决定了政府采购制度的综合性和复杂性。其复杂性在于，采购制度的规范化与具体市场行为之间难以和谐统一；其综合性在于，该制度涉及采购政策、采购程序、采购管理、采购合同等。在法律制度上，它涉及合同关系、政府经济管理关系、层级组织内部管理这三种不同性质的法律关系和法律规范，以及公务员制度、行政控权、经济管理、经济责任制、反不正当竞争、反垄断、合同、财政管理、廉政制度、经济监督和稽查、法律救济等一系列具体制度。
2.我国既有政府采购制度的弊端与制度转轨
在地方政府极大的探索热情和种种做法的推动下，又鉴于政治改革和加入世界贸易组织的需要，我国中央政府的采购制度也在发生变化。1999年，财政部颁发了《政府采购管理暂行办法》，随后陆续颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》。政府采购制度的集中化、透明化和法制化，是改革的发展方向。
政府采购制度的变迁对于市场经济建设中的中国社会和中国政府有着重要的意义。它对于政府法制建设、塑造现代的公平竞争的市场、维护企业和政府诸方合法权益乃至增进全民福祉，都是不可或缺的，并起着某种主导性的作用。
政府采购制度的转轨，从根本上说在于由各单位的分散采购过渡到集中与分散相结合的纳入公共财政管理的采购。现行的政府采购制度，是从战时经济条件下实行的财政供给制发展而来的，目前主要是由各个支出单位自行采购。对政府采购的控制，主要是对财政资金使用和采购标的的控制。既有的采购制度自改革开放以来已经呈现出不能胜任在市场经济条件下对政府行为施加有效控制的要求，曾经采取的社会购买力控制、禁止建造楼堂馆所、禁止车辆使用超标等做法，均反映了在原有制度下扭转这种状况的努力。
既有采购制度的弊端在于其强烈的行政任意性。它造成了政府采购管理的困难，又不能很好地反映财政政策的变化和发展。从法律制度方面而言，这样的政府采购决定了其必然是在行政法架构内追求内部控权，而平等的合同关系则依赖私法体系，这是一种“纵横分离”的调控模式。而在市场经济条件下，需要对政府采购实行“纵横统一”的管理和调整，由此决定了市场经济条件下的政府采购制度必然属于经济法的范畴。[3]（P52以下）
我国既有政府采购制度的弊端主要表现在：
第一，在政府采购制度中，国家作为经济管理者、行政管理者与民事主体的身份割裂开来，导致政府采购制度被割裂为财政控制和具体采购两个部分，忽视了市场对政府行为的制约，同样忽视了政府行为对市场的影响力。在法律制度上，形成行政法－民法割裂调整的局面。
第二，缺乏规范的采购法律制度，完全由行政任意操控。
第三，预算资金使用效率不高，财政无法行使监督职能，盲目、重复、随意购置现象严重。
第四，存在不公平交易和地方性垄断。受地方、部门利益的驱动，地方政府常常强制本地区、本部门的支出单位购买某种特定产品和服务，在价格和质量上缺乏比较和竞争。
第五，分散采购和单纯、任意性行政约束的模式滋生了腐败。
3.制度转轨的必要性和现实性
自1995年开始，深圳市、上海市、武汉市等先后引进政府采购制度，制定了相应的地方性法规或政府规章。到1998年底，全国共有29个省、市、自治区和计划单列市不同程度地开展了政府采购改革的试点。[4]1999年，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，开始初步推行这一制度。
政府采购制度的试点，主要局限在部分地方政府、政府部门和某些采购标的上。比如改革较早的上海市，在卫生、科委、教育等部门实行了统一采购；河北省自1997年开始逐步推行公开招标确定定点接待、办公，统一购车、保险、修车、购油。[5]（P130以下）从目前的情况看，这些改革在不同程度上起到了节约资金、提高效率的作用。（注：比如，重庆市公开采购成交65辆车辆，比原财政预算安排资金节约350万元；据河北省统计，省直机关事业单位每年可以节约资金1500万元以上，全省机关事业单位可以节约资金1亿元以上。参见楼继伟主编：《政府采购》，第139页以下。据统计，1998年中国在各地方政府采购试点工作中，签订采购合同近2000份，采购规模约31.06亿元，共节约资金4.16亿元，平均节约率为13.38%。参见张弘力：《关于建立中国政府采购制度的若干问题》。）
已经取得的经验和成绩，对政府采购制度改革的必要性作了很好的说明。全面实行并确立我国的政府采购制度不仅是可行的，而且是必要的。其理由如下：
首先，改革既有的政府采购制度，构成了我国公共财政改革的重要组成部分。政府采购由行政性财政向公共财政转轨，通过市场对政府采购进行间接调控和管理，以此获得政府公共管理所需要的商品和服务，只有这样才能适应建设社会主义市场经济体制的要求。
其次，走向透明、公开的政府采购，有助于提高采购资金的利用效率，促进公共资源优化配置。按分工和专业化要求设立采购人员和采购机关，引进市场竞争机制，可以有效地降低供应商与采购部门、采购人员之间的合谋预期收益。
再次，市场化取向的政府采购制度改革，有助于政府经济管理模式的变革。通过采购制度，政府可以利用其作为最大消费者的地位，对企业、个人和社会的经济行为加以更有效的间接引导，而不再是采用简单化的行政命令和行政指挥的手段。（注：例如，对于国家储备粮制度，可以采用政府公开的市场采购操作方式，通过收购价格、收购品种、标准等明确的信息，引导农民行为。参见张弘力：《关于建立中国政府采购制度的若干问题》。）
不仅如此，政府采购制度的改革，必然要求引进竞争的方式来防止官员腐败并获取最佳性能价格比的商品和服务，只有这样才能避免原有分散采购的弊端，如重复建设、人员和设施的闲置和浪费、增大财政供养人口、商品和服务的质量差，等等。
再其次，政府采购制度的变革，意味着采购管理模式从行政约束走向法制约束。因为政府机构遵循法定的条件和程序采购，这是政府行政及其采购行为法治化的基本要求和重要内容。
最后，政府采购制度的改革，也是我国解脱现实政治和经济压力的要求。1996年，中国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中，明确允诺最迟于2020年与各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场；同样，加入世界贸易组织也必须签署《政府采购协议》，这是国际的压力。对不断滋生的腐败“动真格”、将反腐败制度化的要求，以及实施积极财政政策之提上议事日程，则构成了加快确立并完善政府采购制度的内在压力。
二、政府采购的目标、特性和法律原则
（一）政府采购的政策目标
任何一项制度，其规范构成都应具有“合目的性”特征，因此确定政府采购制度的目标是十分必要的。我国现有政府采购规范中未见对政府采购制度目标的说明。规范性和一定的刚性固然是任何制度，尤其是法律制度的特征之一，然而由于管理和交易中存在的种种不确定性，必须赋予政府采购机关和采购人员以相当的自由裁量权，这样就凸现出确定政府采购制度目标的重要性，以便此种不确定下的政府采购行为具有基本的限制框架和评价标准。
借鉴美国的政府采购法，[6]其联邦政府采购的主要目标如下：
1)联邦采购系统的任务是在及时的基础上，为使用者提供最好价值的货物或服务，以实现公共利益和公共政策目标……
2)联邦采购系统应当：
(1)依照成本、质量条件满足使用者的要求，并适时地交付货物或提供服务，比如：
(i)所购产品和服务能够物尽其用；
(ii)与过去具有一贯良好表现的合同相对方或表现出完成合同的现时的优秀能力的相对方缔结合同；
(iii)促进竞争；
(2)最小化行政操作成本；
(3)引导诚信、公平和公开的商业行为；
(4)实现公共政策目标。
联合国的《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》也在序言中确定了采购制度的目标：
鉴于……[政府][国会]认为宜对货物、工程和服务的采购加以管制，以促进下列目标的实现：
(a)使采购尽量节省开销和增加效率；
(b)促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程，尤其是在适当情况下促进和鼓励不论任何国籍的供应商和承包商的参与，从而促进国际贸易；
(c)促进供应商和承包商为供应拟采购的货物、工程或服务进行竞争；
(d)规定给予所有供应商和承包商以公平和平等的待遇；
(e)促使采购过程诚实、公平，提供公众对采购过程的信任；
(f)使有关采购的程序具有透明度。[7]
综上所述，政府采购的目标主要集中于以下几个方面：
第一，选购并提供性能价格比最大化的商品、服务或工程；
第二，采购制度的效率与成本之比最大化；
第三，引导诚实信用的商业行为，促进政府行为的公开、透明、公正和廉洁；
第四，保证政府政策目标的实现。（注：我们注意到，目前对政府采购的研究集中于财政部门的官员之中，比如楼继伟提出政府采购的目标有以下几个方面：一、加强支出管理，提高资金使用效率；二、宏观调控手段；三、保护民族工业；四、保护环境；五、稳定物价；六、促进就业；七、促进国际贸易；八、加强对国有资产的管理。参见楼继伟主编：《政府采购》，第7页以下。我们认为这种列举许多可以合并，同时这种分类仅仅是站在行政管理或财政管理的角度而言，忽略了作为制度本身所具有的成本以及所产生的外部效应。）
以上四个目标，前两个属于显性的，侧重于效率；后两个则是隐性的，侧重于公平，可以归入制度产生的外部正效益一类。评价政府采购和政府采购制度的标准，目的在于衡量其对这些目标的实现程度，本文的分析研究也是如此。
就政府实现其政策目标而言，包含了诸多因素。其中包括：
(1)保护民族工业。由于世界贸易组织《政府采购协议》中国民待遇原则和非歧视性原则的规定，尽管许多国家没有明确地在法律中规定这一原则，但实际上各国在实践中始终贯彻着这一原则。（注：美国政府采购法第10条第1款明确规定：“不论法律有何其他规定，除非联邦政府有关部门首长确定其不符合公共利益或费用不合理，否则，在合众国开采或生产的未经制造的物品、材料和供给品，以及根据情况采办实质上全部是以在合众国开采、生产、制造的物品、材料、供给品所制造的制成品、材料或供给品，应作为公用供应”。参见《美国法典·商业贸易法海关法卷》，中国社会科学出版社1997年版，第380页。）
(2)促进就业。确定采购来源和合同相对方的时候，往往对某些类型的特殊企业作出特殊规定，比如残疾人企业，以促进政府就业目标的实现。此种目标的实现手段非常多，美国政府往往对企业进行审查以确定其采购资格，譬如某企业存在歧视妇女或残疾人的情况，就取消其资格并通过劳工部长令下达到所有政府机构；[8](P414)或者在合同中要求企业接受一定数量的人员，等等。
(3)实现一定的产业政策和竞争政策。
(4)保护环境。通过采购指令、标准等形式规定有利于环境保护的条件。
(5)促进落后地区的发展。在确定合同相对方时，给予落后地区更多的机会；或者在合同中附加某些条款，以落实政府关于落后地区的特殊政策，等等。
事实上，政府采购制度存在多元目标，不同的目标在特定情况下还会发生冲突。由于各国往往将政策制定机构和具体采购部门分立，政策制定机构可以通过行政指令灵活地将政策目标贯彻到具体操作中去。（注：以美国政府采购制度为例，其政府合同法明确规定：“合众国政府的政策通过下列途径增进联邦政府行政机关采办财产或服务时的节约、效率和有效性：一、促进全面和公开的竞争；二、建立在必要时间内以最低合理费用为政府提供具有必需质量的财产或服务的政策、程序和惯例；三、促进简化的统一采办程序的制定；四、促进有关小企业的参与；五、支持熟练的专业化的劳动力不断发展；六、消除采办过程中的舞弊和浪费；七、取消对承包商和联邦政府采办官员不必要的行政要求；八、促进与私营经济的公平交易和平等关系；九、保证及时付款和价符其值；十、要求在切实可行的范围内使用商品性产品满足政府的需要；十一、要求人员服务要依据可使用的人事程序而不能通过合同获得；十二、保证制度能够适应紧急状态战争时期以及和平时期的要求的采办政策；十三、促进（不论何时，只要切实可行）用尚待实施要求的功能来描述需要的说明书的使用。”由此可以看出政府采购政策目标的广泛性和复杂性。参见《美国法典·商业贸易法海关法卷》，第417页。）
（二）政府采购的制度特性
一个政府采购合同涉及三方主体和三种关系。三方主体是：代表政府签订合同的采购部门，所采购商品、服务或工程的政府使用单位，合同相对方（承包商或供应商）。三种关系是：政府与合同签订机关及其人员之间的委托代理关系，政府代理机关与合同相对方之间的合同关系，政府使用单位与签约机关之间的委托代理关系。为有效地节约交易费用，政府采购制度首先必须界定其中的权利界限。
显然，在三种关系中，前两种最容易发生权利侵蚀。政府采购代理人凭借其与政府之间的信息不对称，可能为其自身或小集团牟利，或者疏于职守，不能善意地为国家谋取利益，侵蚀国家的利益。在第二种关系即合同关系中，则存在着典型的交易关系中的信息不对称，又基于政府采购合同的实质不平等性或政府主导性，也可能出现政府采购代理人侵犯合同相对方权利的现象。
更为重要的是，这些关系是紧密联系的。一方面，如果政府不能有效地激励和约束其下属代理机关的行为，则在合同关系中就容易出现腐败、合谋、寻租等行为，并可能导致侵犯合同相对方的权利；另一方面，如果政府仅仅依赖内部的行政性指令和约束，通过内部监督来实现对代理机关的控制，由于存在天然的内部层级组织的信息不对称、内部人控制，就不可能消除或降低代理机关对国家利益的侵蚀。（注：可以明显地发现，这两种情况在我国以行政运作的政府采购中广泛地存在。其直接原因，是既不能通过市场竞争来实现对政府官员的约束，又不能通过文官制度来实现对政府本身的约束。简言之，就是不能以纵制横和以横制纵。改革开放以来，许多法学家认识不到复杂多变的社会关系的互动性，片面强调各法律部门的分野和自治，这是政府经济管理中的行政约束与市场竞争的约束相脱节的主观方面的原因之一。）只有依赖市场和竞争，方可消除信息不足和合谋，使政府得以有效地对代理机关施加控制，而行政机关运作的公开和救济制度的完善，则可以保护合同中双方的权利。
建立良好的政府采购制度，必须将政府管理与促进市场竞争相结合，体现在法律手段上，在政府商事合同或经济合同的调整中，必须将公法规范与私法规范相结合，将组织管理性的规范与财产性规范相结合。
（三）政府采购法的原则
法律原则是体现制度目标的具体纲领，[3](P159)是“法律的根本真理或准则，构成其他法律规则或准则的总括性原理或者准则”。[9](P1074)法律通过原则性规范弥补在其自身逻辑演绎中经常发生的法律适用脱离法之最初目标的弊端；在法律适用中，执法者可以不时援引法律原则，以适应法律因时因地调整之需。法律原则也可以用于纠正行政机关的错误指令。所有这些，对于政府采购制度而言，都具有重要意义。
政府采购法律制度的原则，应当是体现政府采购目标的法律规范。我们认为，我国的政府采购法应当确立以下原则：
第一，物有所值(Value for Money)原则，或曰价符其值原则。这是法治国家的政府采购制度通行的原则之一。
对这（注：比如美国法，参见《美国法典·商业贸易法海关法卷》，第417页，以及欧盟法，SeeJohn Temple Lang,Subsidiarity and Public Purchasing Who Should ApplyCompetition Law to Collusive Tendering and How Should They Do It?European Public Law,Volume 4,Issue 1.）一原则中的“价”，存在不同的理解。有政府官员解释，它应当是指投入（成本）与产出（收益）之比，投入不是指采购物品的现价，而是指物品的生命周期成本，即所采购物品在有效使用期内发生的一切费用再减去残值。[5](P10)欧共体的每个采购指令中几乎都规定了计算价值的标准，基本方法首先是包括所有的价额，不仅包括合同价款，而且包括预期的费用，如保险、融资等发生的费用。对不同的合同，还需要作不同的计算，比如租赁、雇佣合同，需要考虑12月以内的费用，超过12月的，需要考虑预期合同标的的价值等等。[10](P337-339)一般而言，发达国家对物有所值的判断比较严格，发展中国家则认为应当赋予执行机构较大的自由裁量权，考虑资金的使用效率、为国内产业发展提供的机会、促进技术转让等。[5](P10)
有学者提出，将价限定得过严，对政府反而不利。“且由于采用最低标价的关系，竞标厂商皆需在相同立足点上以价格一决胜负，故对于合约条款几乎不容许厂商置喙。在此情形下，往往发生劣币驱逐良币的情况。吾人认为在规格方面容许弹性后，在合约商业条款上亦应容许弹性，彻底废除僵化之最低标价决标方式，而由采购机关依资格、规格、商业条款、价格等多方面因素综合评量加以决标”[11]。有学者还指出了“虚假报价”问题。在美国的采购实践中，存在部分公司为了争取最初的合同而报出低价，谋求合同订立之后再提高价格的情况，为此部分美国城市在采购中采取了“负责任的最低标价”概念，以便将后续发生的或可能产生的费用考虑在内。[12](P66)
对“价”的理解，应该考虑适当限制执行官员的自由裁量权。自由裁量权过大，会导致其他配套程序形同虚设；过小则不便于操作，难以应对复杂情况反而导致低效和腐败。因此，借鉴欧盟的做法，分别不同合同类型，通过政策制定机关的行政指令来界定这一概念的做法，是值得借鉴的。在法律中可以作出较为严格的限制，同时允许政策制定机关来进行修正的做法是可行的。
我国现有的规章和法规，往往将这一原则表述为效益原则，或者效益优先原则。（注：《政府采购管理暂行办法》，第5条。类似的规定见于《北京市政府采购办法》，第5条；《深圳经济特区政府采购条例》，第3条。相比之下，《上海市政府采购管理办法》的表述较为恰当，“政府采购应当遵循公开、公平、公正原则、维护公共利益、保证行政效率、最大限度地提高财政性资金的使用效益”。）我们认为这是不妥的，因为它缺乏可操作性。仅使用“效益”一词来替代行政效率和物有所值等，也显得含混不清。
第二，公开、公平、公正的原则。这也是各国均有规定的通行原则。现代行政体制应当是“阳光下透明的体制”，这一要求在众多法律规范中均有所体现。对政府采购而言，这是保证廉政和效率的根本途径之一。
公开，是指保证政府采购制度的透明性，保证任何潜在的或特定范围的供应商或承包商都能够同等获得相同的采购信息，保证政府确定合同相对方的决策过程的透明性。公开也包含着对合同相对方的要求。政府有权要求供应商或承包商公开其基于采购合同的财务费用、核算成本、项目进度、质量等各种信息。对于后者，国内学者往往不予重视，这是片面的。各国的政府采购，在规定政府的主导性权利（包括监督管理权、财务审查权等）的同时，均规定合同相对方有义务提供一切必要的信息。
公平，是指应当给予潜在的供应商或承包商以同等的机会和权利，不得有任何歧视性的行为；同时在政府采购合同中，应当保证合同相对方权利的实现。
公正，是指政府一方平等地对待各个可能的交易对手，严格地依照法定的条件和程序作出决定。据此，未获得合同的竞争者和公众有权要求政府对其决定公开作出说明。保证这一原则被真正贯彻的具体制度包括回避制度、推广格式合同、标准化制度、听证制度等。
英语国家对公平和公正采用同一个词来表述，（注：比如美国。See Federal Acquisition Regulations System,1.102,USA,Availableat http://www.arnet,gov/ietf/dtd.html.）而鉴于我国法律已经确认了上述原则，[13]并就公平和公正的不同含义形成了广泛的共识，本文亦将其并列使用。
第三，促进竞争原则。有效的竞争是防止腐败、打破垄断和地区封锁以及其他超经济干预的根本途径。促进竞争原则与公开、公平、公正原则和物有所值原则互为依托，共同保证政府采购目标的实现。“促进”一词表达了政府代理机关的主动性和对它的积极要求：凡是可以鼓励和促进竞争的采购行为，都应尽可能达到这样的效果。
美国是最为注重竞争的国家，这不仅体现在它是最早制定反垄断法及其执行最为坚决的国家，在其政府采购法中，也随处可见其对具体机关执行竞争政策的要求。其中最具代表性的，是要求每个行政机关设立一名竞争代言人，并为其提供必需的工作人员（诸如那些在工程设计、技术操作、合同管理、财务管理、供应管理和利用小的和处于不利地位的有关企业等方面有专长的人员）或帮助。竞争代言人负有以下职责：(1)在行政机关采办财产和服务中，负责排除各种障碍并促进全面和公开的竞争；(2)检查行政机关的采办活动；(3)查明以下情况，包括行政机关在采办活动中为实现全面和公开竞争所采取的行动，以及行政机关在采办活动中采取的任何不必要的限制竞争的行为；(4)对以下情况作出年度报告并将其提交高级采办行政官员：该代言人进行的活动、为加强竞争所必需的新办法、现存的影响全面和公开竞争的各种障碍。[8](P424)
促进竞争原则体现在几乎所有的采购规则中，例如要求对非竞争性程序的限制、要求竞争性程序必须存在三个以上的备选供应商或承包商等。
第四，诚信原则。诚实信用本是民法的“帝王条款”，其内涵在于“一切法律关系，应各就其具体的情形，依正义衡平之理念，加以调整，而求其具体的社会妥当”。[14](P33)合同在现代虽已蔓延到社会生活的各个领域，但是政府采购合同作为合同的一种，也遵守合同的最基本的机理，应当衡平双方当事人的权利义务，基于双方的合作和彼此信赖而签订和履行合同。此外，引导诚实信用的商业行为也是政府采购制度的目标之一。
这一原则要求政府采购合同中的双方当事人，无论是政府还是供应商或承包商，都应当诚实守信、坦白无欺，遵守社会普遍的道德规范和惯例。政府不得利用优势地位和行政权力侵犯合同相对方的利益，合同相对方也不得通过不正当利益影响具体执行人员而获得私利，不得利用其专业知识欺诈政府，不得作出虚假的陈述或报价，或者形成合谋、进行围标等。
第五，复审原则。鉴于政府采购法律制度是融程序法和实体法于一体的规范，实体的公正和效率要由程序的合理和公正来保障。复审制度是有效地约束政府和充分地为相对方提供救济的必要途径。
复审原则体现在众多方面。对采购决策的合理性、科学性，采购程序的合法性、适当性，采购标的的价值和适用性，合同履行的完整性、严格性，异议和检举的充分性、真实性等等，都需要不同的部门进行审查。审查是分别由不同的主体来完成的，包括独立的第三方审计机构。由此确定采购行为的合理性，防止腐败和官僚主义滋生蔓延。
还有一些学者提出了“支持政府的其他政策”、“防腐倡廉”等其他原则。我们认为，类似的原则或者是基于行政机关行为的特性，或者是基于公法优先的普遍规则等产生的，它们不属于政府采购所特有或必备的原则，因此不必专门强调。
世界贸易组织的《政府采购协议》确定了非歧视原则和国民待遇原则，鉴于我国参加世贸组织后难以很快开放政府采购市场，在相当一段时间内将不会参加这项协议，因此本文暂未涉及这两项原则。
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