贵州农村“置换式”易地扶贫研究，本文主要内容关键词为：贵州论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新阶段，针对贵州农村的实际情况和农村贫困人口的现状及特点，笔者提出在农村实施“置换式”易地扶贫新战略，从而适应农村贫困人口的脱贫需求，使贫困人口尽快增加收入，促进脱贫致富奔小康步伐。
一、“置换式”，易地扶贫的概述
（一）“置换式”易地扶贫的界定
“置换式”易地扶贫是指在农村居住地综合条件好，耕地质优量足而利用率低下，相对富裕的农户（置换户）愿意将自己土地的承包经营权，房屋所有权置换（卖）给政府，政府再将这些土地、房屋调整给生产、生存条件恶劣的贫困户（搬迁户）使用，并使其在较短时间内脱贫致富。它是易地搬迁扶贫的一种发展模式，是针对贵州农村实际情况和农村贫困人口的现状及特点，并结合当前农村扶贫开发出现的一些新问题而提出的。其特点是“搬穷挪富、促富扶贫”，即把贫困人口搬来使其脱贫，把富人、能人挪走，在挪走时政府兑现土地、房屋置换应得的资金，使其到城镇发展二、三产业，有更多的资本投入，从而创造更多财富。其形式有两种：一种是房屋和土地同时置换，另一种是只置换土地，不置换房屋（房屋太好、价太贵，超过置换标准或损坏不能住），搬迁户的住房通过新建的办法解决。
（二）“置换式”易地扶贫实施的基本条件
1.对搬迁贫困户的基本条件要求：一是居住地生态环境恶劣、自然灾害频繁、土地资源负载过重、人均耕地少于0.3亩（中等质量），基本丧失生产、生存条件，国家即使加大扶持力度，也难以就地解决温饱问题；二是有劳动力资源，并遵纪守法；三是有强烈的脱贫愿望，并完全按自愿的原则提出申请。
2.对置换户的基本条件要求：一是居住地生产、生活条件好，有质优量足的土地或房屋；二是有从事二、三产业的技能或迁入城镇定居的其他基本条件和可靠的生活来源；三是所置换的耕地承包台同完备，边界清楚、无土地使用权纠纷、房屋权属明确；四是家庭主要成员均完全同意将士地承包经营权、房屋的所有权进行有偿置换；五是遵纪守法、无其他欺骗行为。
二、实施“置换式”易地扶贫是贵州农村扶贫开发的现实选择
（一）贵州农村贫困人口的现状和特点为扶贫开发提出了挑战
1.农村贫困人口的现状：通过“八七扶贫攻坚计划”的实施，贵州农村扶贫开发工作成绩斐然，全省贫困人口已从1000多万减少到现在的300万。目前农村贫困人口的基本现状为：一是耕地质差量少。贫困人口居住地的土地十分贫脊、石山多、25°以上坡耕地所占比例大，侵蚀切割水土流失严重，加之气候、降水等因素的影响和制约，基本农业资源质量很差。二是居住地偏远、分散。他们基本上都是居住在自然条件极为恶劣的偏远山区，远离集镇，缺水、缺电、缺粮、生产、生存条件极为艰难，且住所十分分散，不利于扶贫开发的整体规划实施。三是交通、信息闭塞。贫困户所在地基本不通公路，不通电话，与外界联系较少，在市场经济条件下，属于典型的低回报地区，其资本平均利润低下，流进资本稀缺，资本总量十分有限。四是不能分享社会公共财富和精神财富。由于他们所处的特殊地理环境，对现代信息传输、公共交通，电视传媒、医疗保健等社会公共“硬件”财富和现代科技、教育、文化、艺术，信息等人类共有的“软件”精神财富基本得不到分享，导致贫困人口文化素质低下，思维简单，形成了低层次的劳动力群体。他们恪守陈规，缺乏开发意识，应变能力差。
2.农村贫困人口的特点：①劳动力是其最重要的资产。除了自己的劳动力外，他们几乎没有其它可以用来创造收入的资产。②缺乏政治影响力。他们的生活仅仅维持在最低的生活水平线上，每天只能关心一日两餐如何为继，对政治问题他们非常冷漠，而且缺乏影响力。③生产主要是与食品有关的种植业，而且生产效率低下，收入增长缓慢。
3.农村扶贫开发面临新的挑战
过去，贵州把农村扶贫开发的战略重点放在提高农业的生产率上，侧重在改善农业生产的基础设施、农业新科技的研究、推广和农产品的市场流通等，这针对当时贵州贫困人口的状况及其贫困面来说是非常正确的，而且已取得了巨大成就。然而，通过实施“八七扶贫攻坚计划”后，贵州还尚未脱贫的农村贫困人口已变成一块难啃的硬骨头，其扶贫难度增大，并且在扶贫开发上出现了一些新问题，主要是扶贫开发成本过高且不一定能凑效；在一些贫困地区.我们加大了农村基础设施建设，提高了农业的生产力水平，增加了农产品的供给，但在农产品收入弹性和价格弹性低的影响下，农民经常遭到增产不增收的困境，贫困的问题继续存在。类似情况还很多，这些问题为贵州农村扶贫开发提出了新的挑战，这就需要我们针对新情况、新问题，去认真研究、探索，并提出新的战略措施来予以解决。
（二）农村丰富的置换户资源为实施“置换式”易地扶贫提供了有利条件
据调查了解，在贵州农村符合置换户基本条件的主要有四类：一是外出打工型。有相当一部分受教育程度较高的农村青年，因外出打工，已积累了一定资产并拥有新的技术或是从事非农生产的条件，将不再回家耕种土地。二是子女就业型。一部分农户因子女上学、参军后分配到城镇工作定居，只有父母家在农村，现仍拥有较多高质量的耕地，因年老不能从事农活，有意迁到子女所在城镇定居。三是农工混合型，即指丈夫（或妻子）在城镇工作，配偶在家务农的家庭，已将城镇作为主要生活定居点，有意完全脱离农村从事非农业生产、经营和生活。四是人少地多型，即随着婚、丧、嫁、娶，一部分农户家中人口减少，土地较多，无法耕种。
以上四种类型在条件较好的农村地区占有一定比例，这为“置换式”易地扶贫提供了有利条件。
（三）实施“置换式”易地扶贫是贵州农村扶贫开发的现实选择
鉴于贵州农村贫困人口所处的现状和特点，特别是一部分贫困人口居住地生产、生存环境非常艰难，国家即使加大扶贫力度，也难以就地解决温饱问题。对他们来说，实行易地搬迁扶贫应该是其唯一的脱贫致富出路。但贵州人多地少，搬往何处安置是面临的一大难题，特别是要找到合适的有规模的搬入地更难；再则贵州农村贫困人口的素质普遍较低，如果直接将贫困人口搬入城镇从事二、三产业，也是不现实的。而“置换式”易地扶贫则合理利用了当前条件较好的农村的置换户资源，把他们闲置的耕地和房屋置换出来，彻底解决了贫困户搬往何处的问题，实行了就地、就近、分散安置，其搬迁成本低，社会经济效益高，脱贫致富快。因此，它是贵州农村扶贫的重大突破和跨越，它是贵州农村的扶贫开发的现实选择。
三、实施“置换式”易地扶贫的现实意义和作用
（一）投资省、效益好、见效快
据笔者从德江县实施的“置换式”易地扶贫试点上调查了解到，在实施全过程中所投入资金均在0.5千元/人范围内，搬迁农户获得了较好的土地、房屋，生产和生活条件得到极大改善，置换户也解决了土地、房屋闲置的忧虑，得到了一笔可观的收入，达到了搬迁户称心、置换户满意的“双赢”效果；同时，搬迁户可以马上搬进新家，立可耕种农田，在1-2年内即可脱贫而不会返贫。
（二）促进了农村劳动力的合理转移，减少了农村劳动力，增加劳动者收入
当前解决农村贫困问题的重点是减少农村劳动力。用“置换式”易地扶贫将农村中的富人、能人、文化素质较高的人推进城镇，又将农村贫困户搬迁到这些人挪出的居住地方，这种置换户和搬迁户各自在现有位置上向前挪动一步的做法，使农村劳动力得到合理转移。同时，促使农村劳动力减少，使留在农村务农的劳动力能够获得更多的土地和资源，这样，农村劳动力的相对稀缺性和相对价值就会增加，以劳动力为主要资产的农村贫困人口的收入也就会相应提高。
（三）有利于人口素质的提高和思想观念的转变
通过实施“置换式”易地扶贫后，农村贫困人口不仅拥有一份质优量足的土地，而且能使他们享受相对较好的交通、水利、教育、卫生、医疗保健、广播电视、通讯等服务，使贫困人口的素质得到提高。同时，由于生活、生存环境的改变和人的素质提高，促进了人们思想观念的迅速转变，他们改变了恪守陈规、求稳偷安的陈旧观念，打破了僵化的思维，逐步树立了开放意识和市场经济观念，提高了应变、生存能力。
（四）有利于增加贫困人口的收入，促进脱贫致富步伐
“置换式”易地扶贫的实施，改变了农村贫困户的生产能力和生存环境；为贫困人口提供了增加收入的机会和场地。只要他们充分利用自己的劳动力资源，大力发展农业生产，并在当地其他农户的带领指导下，积极发展经济作物，就能使自己在较短时间内增产增收、脱贫致富；同时，贫困户还可以搬入地为跳板，向外谋求发展，来增加收入。
（五）有利于农村生态环境建设
实施“置换式”易地扶贫后，大多数贫困人口搬出了居住地。一方面可以减少原居住地农村人口，缓解人口和环境之间的紧张关系，避免了大规模的滥垦、滥樵、滥牧现象再发生；另一方面结合西部生态重建工程，可把坡耕地全部退耕还林还草，从而促进生态环境的建设。
四、搞好“置换式”易地扶贫的对策建议
（一）加大宣传力度，做好宣传动员工作
“置换式”易地扶贫是一种新的扶贫模式，一般干部对有关政策不清楚，群众更不了解，因此，必须加大力度搞好宣传。
（二）积极发挥政府的主导作用，搞好有关部门的密切配合
“置换式”易地扶贫是彻底解决贵州农村最贫困人口脱贫的有效途径，因此，各级政府必须高度重视、精心组织、统筹运作，特别是基层政府在实施“置换式”易地扶贫过程中，应起主导作用。从宣传工作开始，到置换户的选定、搬迁贫困户的确定，房屋、土地的置换，贫困户的迁入、有关手续的履行等，都要由基层政府去落实。在此，建议基层政府成立专门办公室，抽2-3人组成，专抓此项工作，并建档立卡、搞好后续跟踪管理服务。同时，要求有关业务部门要高度负责，紧密配合，搞好有关业务培训、指导和资金后勤保障，确保项目顺利实施，真正达到搬贫挪富，尽快脱贫的效果。
（三）加大扶贫资金的投入
“置换式”易地扶贫需要大量资金来置换土地、房屋，因此，应加大对扶贫资金的投入。在投入上应以政府投入为主，其它资金筹集投入为辅。建议中央政府要重点加大对贵州扶贫开发资金的投入，享受特殊待遇；同时，要求省、地、县三级财政也要配套投入，从而，增加扶贫开发资金总量。其它渠道筹资，一是争取社会各界支持，如争取对口帮扶和部门帮扶的资金投入；二是贫困户自己筹资，主要是用以物拆资和以劳代资的形式来筹集。
（四）制定相应的政策，保证“置换式”易地扶贫的顺利实施
1.制定农村土地经营权流转的政策，指导土地的合理置换，具体为：一是实行自愿原则，尊重农民的意愿，二是有偿原则，合理确定土地流转的价格；三是明确土地承包权的归宿，在置换中流转的土地要收回原置换户相应土地承包合同，并按有关发包政策，把土地重新承包给搬迁入住的贫困户。
2.制定对土地承包经营权，房屋所有权的置换价格标准。一是对土地承包经营权置换价格标准的制定：一般应根据所在地综合条件的差异划分出不同的地类，原则上可分为一类、二类、三类地，同时又分别把各类地的田、土分为好、中，差三个等级，来分别制定置换价格标准，尽量做到切合实际。二是对房屋所有权置换价格标准的制定：采取基本价格加量化价格来制定，基本价格不管什么房都一样；量化价格主要包括房屋质量、地理位置、基础设施、附属用房、匹配用地、可利用空闲地、其他有利用价值附属屋等几项，每项视其有无、好坏分别量化加价，最后得出总的房屋置换价格标准。
3.制定优惠政策，保证贫困搬迁户和置换户的利益，解决后顾之忧。一是搬迁贫困户迁入新地后，接受调整的耕地应由所在县人民政府按照国家第二轮承包合同的有关政策办理土地承包证，重新发包给迁入贫困户，其贫困户原居住地的耕地无偿退回集体；二是在迁入地.搬迁贫困户的户口应随同迁入，与其他村民享受同等权利，坚决制止排外欺生现象；三是在项目实施中，除国家明文规定必须征收的税费外，各职能部门免收一切手续费及其他规费；四是要优先解决进入城镇居住的置换户的城镇户口，并且对他们在新居住地从事开发性生产或其他二、三产业，要优先享受贷款、税费减免和其他优惠；五是对愿意迁入乡镇和县城开发新区的置换户，应优先安排建设用地。
（五）切实搞好土地经营权和房屋所有权的置换
在实施“置换式”易地扶贫中，土地经营权和房屋所有权的置换是中心环节，是决定该项目实施成败的关键。因此，必须切实做好。
1.搞好土地经营权的置换：一是要按有关规定明确置换户对象，并由置换户提出书面申请，所在村组签署意见；二是收存置换户土地承包合同书，核实土地承包面积、地块和地名，请村、组干部一道进行现场核准并绘制地形图，标明丘块名称和四至边界备案；三是由基层乡镇政府与置换户签定土地调整协议书，同时，根据制定的土地置换价格标准兑现置换户资金；四是重新制定土地发包合同书，先发副本（或复印件）给迁入的贫困户，正本由乡镇实行项目后续管理，待贫困户真正安居后，再发到他们手中。
2.搞好房屋所有权的置换：一是要确定置换户对象，并由置换户书面申请，所在村组签置意见；二是对房屋进行实地查看，并根据制定的房屋置换价格标准，逐项评估该房屋的置换价格，最后加总得出该房屋置换的参考价格；三是根据确定的参考价格与置换户协商具体置换价格标准，但其价格变动幅度应控制在8％以内。四是政府与置换户签定房屋所有权转让协议书，并兑现置换资金。
另外，对于新建房的，其宅基地建议由所在乡镇调整解决，每户面积一般在120m[2]左右，其建房面积在60m[2]左右，建房资金建议政府每平方米补助150元，其余部分由搬迁贫困户自筹解决。