大学的科层化危机及其改造，本文主要内容关键词为：危机论文,大学论文,科层化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
德国社会学家马克斯·韦伯(Marx Weber)认为，在当今复杂的社会组织中，为合理地实现组织目标，实施科层制是绝对必要的。[1]自韦伯“科层制”理论提出以来，科层制已经成为包括政府部门、工商企业、军事机构等在内的各类组织的组织原则和行为规范。在教育领域，随着近现代高等教育制度的建立以及大学组织规模的扩大，大学已经从中世纪松散的行会模式中脱离出来而具有正式社会组织(formal organization)的特征，受科层制理论以及社会组织形式科层化的影响，大学也逐步走上了科层化管理的道路。
一、科层体制的特征与大学组织的异质性
韦伯认为，理想类型(ideal-type)的科层制结构一般具有下述特征：(1)将为实现组织目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位。[2]明确的劳动分工使特定岗位工作人员的专业化成为可能。(2)所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。行政等级制度内的所有人员，都必须对自己以及自己下属的行为和决定向上级负责。在工作范围内，上级对下级具有权威性，下级对上级则有服从的义务。(3)组织的一切活动由相对稳定的抽象的规则体系来控制。[3]这个规则体系规定了每个成员的责任及其相互关系，从而保证无论什么人还是多少人从事某一特定工作，其结果都具有一致性。(4)理想的官员要严格排除私人情感去处理公务，不受感情的影响。组织内部的工作状态是超脱于个人情感之外的，每个人必须排除个人偏见，并用理性规范来指导自己的行为。在韦伯看来，理想类型的科层制是完美的高效率组织，在精确性、稳固性、纪律性、严谨性和可靠性方面，都可以达到技术上完善的程度；是一种追求技术效益，不受任何个性干扰的管理形式；只奉行法律程序和公务原则。[4]所有与之不同的组织类型必然有碍效率，因此，所有组织都应通过等级和科层的原则组织起来。作为一种完成大规模行政管理任务的工具，科层制在大学组织中也得到了迅速发展。在布鲁贝克看来，“今日的大学是昔日学术自治、宗教等级与今日的官僚体系的混合体”。
尽管如此，以高深知识为基本材料、以培养和塑造高级专业人才为基本任务的大学毕竟不是典型意义上的社会组织，注重制度理性和追求效率的科层制度对于一般社会组织的适切性并不能完全应用于大学组织。与一般的科层组织相比，大学具有明显的异质性特征。具体而言，大学组织的非科层制特征主要表现为以下几个方面：
1.与一般社会组织依照自身功能进行目标预设、个体的目标必须服从组织目标的情况不同，大学组织及其成员的目标之间存在着一致性与离散性的矛盾统一。大学组织主要由三个部分组成，即教师、学生和行政人员。作为隶属于大学的成员，他们与大学的组织目标是一致的，但由于教师同时还是独立自主的专业人员，而教师对于专业的忠诚通常大于对大学组织的忠诚，“他们关心的是学科，不必是学校”。[5]在大学的组织目标与教师自身的专业目标发生冲突时，教师往往倾向于捍卫自己的专业目标，甚至于选择脱离大学组织；与此相类似，大学的另一个主体——学生的日益多样化也使其自身发展的需求与大学组织的目标之间出现越来越多的离散倾向，这种情况在因实行成本分担而使学生拥有更多话语权的今日中国体现将会愈加明显。因此，大学通常不像一般科层组织那样自上而下地设定组织目标，而更多地是自下而上、通过协调各类主体的目标利益来进行目标预设。
2.大学组织在本质上是一个重心下沉的组织，其组织重心并不在于科层化特征最为明显的行政管理人员，而在于教师。作为正式组织的学校需要以科层制的方式实现管理的最优化和组织效率的最大化，而作为教育和培养形态各异的人的机构又被要求提供特殊的、个性化的服务，同时由于大学教师坚守学术自由的高深知识探究原则而力求摆脱任何来自科层组织的控制和约束。学术与教学自由更要求无论民主的还是专制的权力在这两个领域回避。在教师个人的学术研究领域和方向的选择、方法和观点的确定等方面，即使民主的决定也无法发挥合适的作用。[6]而这种制约和衡量机制上的不确定性又恰恰是科层制难以容忍和实现的。
3.大学教学工作的非理性特点与科层制度的理性化理念之间存在冲突。理性化是科层组织的最高要旨，科层制度要求组织成员摆脱个人感情因素而严格依照组织程序和上级要求履行职责。但是，大学教师培养人才的工作过程，必然要涉及到教师与学生之间知、情、意、行等方面的交流与共生，师生间的互动不会也不可能杜绝个人取向。如果去除个人感情，那么，教学活动中的教师和学生就不再是具有主体性和灵活性的人，而变成了传授和接受知识的机器。
4.知识探索的不确定性与科层组织的确定性内在要求也不相吻合。常规组织是作为实现已知或确定目的的合理手段而建立起来的，而大学则不同，由于发现知识是一项探索未知世界和不确定事物的工作，要通过常规组织机构对其加以系统化是非常困难的。作为大学主要任务的知识探索和创新过程具有明显的不确定性，大学师生探究高深学问，不能够以明确的工艺流程的方式清晰体现，不仅其目标是模糊的，过程中也存在着很大的不确定性，无法按照一般社会组织的科层化管理原则进行具体化和计量化的流程管理，同时也不可能对教师的工作业绩进行完全客观的评价。
5.大学的二元权力结构以及权威的多元化存在与一般社会组织的一元集权式管理方式存在着差异。一般科层组织的权力分布呈金字塔状，位居金字塔顶端的科层领导拥有独一无二的领导权和决策权。科层制强调管理要有一套系统的规章制度来约束各种行为，从而使组织活动能够按照决策层的要求统一进行。设立规章制度和标准程序的初衷不仅仅是要刻意提高组织工作效率，而且要保证和维护组织决策层的权威和权力，以实现组织对下属的有效统治。但与一般组织不同，大学组织中存在着二元权力结构，即学术权力和行政权力，学术权力是根植于高深知识和学科的权力，而行政权力是建基于科层制组织之上的。二元化权力结构是大学在权力配置上与企业、政府机关等非学术组织的重要区别。不仅如此，因为大学组织的二元权力之间并不存在泾渭分明的界限，这样就必然容易引起权力主体之间的矛盾和冲突。不仅如此，按照韦伯对于权威的分类方法，一般存在三种合法性来源各异的权威，即传统权威(traditional authority)、个人魅力权威(charismatic authority)和法理性权威(rational-legal authority)。这三种权威又可以具体分为两类，一类是官方的(official)和法定的(legal)权威；另一类为专业的(expert)或理性的(rational)权威。在一般的社会组织中，官方的或法定的权威占据主导地位，但在大学组织中，却存在着大量的专业的或理性的权威。专业权威需要更高程度的技术能力，而专业技能是由本专业的同行专家而不是科层制中的上司来决定的。大学组织中权威的多元化存在也必然会对科层组织的制度化和程序化造成冲击。
二、大学组织的科层化危机
科层制度作为一种组织原则和组织方式，对大学提高效率和加快发展起到了促进作用，但组织方式和组织原则是为实现组织目标和组织职能服务的。大学作为一种特殊的社会组织，其主要的使命和职能是培养具有高深知识的专门人才和开展科学研究，探索和发现新的知识。大学组织的科层化一旦超过一定的限度，就必然会对大学固有的组织原则和价值观念形成冲击和威胁。就现实而言，大学组织的科层化对于大学的组织管理所造成的损害主要表现为以下几个方面。
1.大学组织之外的科层化宏观管理体制在很大程度上剥夺了大学的自主权。随着高等教育事业在国家中的地位越来越重要，各国政府对于高等教育机构的控制也有日益强化之势。实质上，政府科层化的组织方式本身也必然要求政府加强对大学组织的管理。科层体制不断追求命令执行的理性化、明确化和程序化，在科层式命令一服从管理模式下，大学被纳入一整套始终如一的、在方法上有准备的和严格执行的指挥和服从关系之中，被要求严格地按照政府的规定和要求完成任务，大学自身的组织特性以及大学与社会相对保持距离的内在需求被不断的以文牍的方式予以否定，大学日益成为政治的附庸，失去了中世纪大学的自治传统。尽管包括大学人在内的任何人都无法否定政府对于大学自治进行约束的必要性，但是一旦大学的自治完全失去，大学学术自由的最高宗旨必然受到妨碍，社会发展的根本利益也必然会受到损害。大学自治通常可以分为两类，即实质性自治和程序性自治。前者是指大学拥有确定组织目标和拟定计划的权力，而后者只能拥有实现目标和落实计划的权力。就目前而言，大学的实质性自治在政府科层体制的层层盘剥之下已经几乎消失殆尽，甚至连程序性自治的一部分也有丧失的危险。
2.科层权力的无限扩大趋势导致了大学组织内部学术权力与行政权力的冲突和对立。政府的科层化与大学组织的连接点为大学组织内部的行政机构，大学内部从事行政管理的人员也由此倾向于与外在的政府科层等级体制相对应而建立起自己的等级地位。按照科层体制的管理模式，组织的决策权力位于科层组织的顶端，组织内部成员必须五条件地服从上级和组织的权威。但是就大学而言，如前所述，大学组织的权力机构为二元的矩阵结构，除了行政管理的权力以外，大学还存在着力量巨大的学术权力和权威。学术权力要求坚守学术自由的最高意旨，排斥来自科层的无论是民主的还是专制的管理和控制，学术权威则高扬教授治校的旗帜，要求在学校事务管理，尤其是学术事务中享有充分的发言权，而科层的行政权力则倾向于不断实现自身管理权力的最大化，并尽可能地以制度化的方式宣布管理权力的合法性。美国学者威廉·布朗经过研究以后不无担心地指出：近年来，高等教育越来越引起公共权力部门的关注。……各级政府的倾向是试图在官员们司法权力的控制下，以他们的意图确定大学和学院的目标。[7]在各种外来力量的挤压和内部行政权力最大化趋势的冲击之下，世界各国大学组织中的学术权力已经在很大程度上受到削弱，显得黯淡无光。但是，只要大学组织探求高深学问、传承知识和文明的任务没有改变，大学的学术自治和学术自由原则就不能改变，大学内部的学术权力和学术权威就有必要存在并发挥相应的作用，同时也意味着在科层式管理之下，大学的学术权力和行政权力的冲突和对立就会存在。
3.科层制理性至上的原则压制了大学师生的个人理性和学术自由。为了保证知识的准确和正确，学者的活动必须只服从真理的标准，而不受任何外界压力，如教会、国家或经济利益的影响。[8]也正有鉴于此，学术自由的理念从近代大学出现伊始就成为大学组织基本的价值诉求。传统的学术自由指的是大学学者（包括教师和学生）可以不受约束、不受限制和不受威胁地探索学术问题（高深学问）、发表自己的学术观点和散布自己的学术思想。[9]学术自由的正当性不仅在于它为教师和学生提供了求知的便利，而且在于它保证了整个社会的长远利益。但是当学术自由的正当性在面对强大的科层体制时，学术自由的力量便显得苍白无力了。科层式管理是以制度理性的设定为前提的，要求竭力排除个人因素，在严格遵照组织规章的前提下按照设定的程序完成组织目标，它不仅忽视甚至压制组织成员作为主体的人的理性创造性，用曼海姆的话来说，科层制用它所说的功能理性（仅仅寻求达到由他人决定的目的的方法）代替了实质理性（人类自我追寻目的的能力）。[10]米尔斯也以非常沉重的笔调描述出对于大学过分科层化的担心：在18世纪和19世纪，理性和自由是难分彼此的。……现在，理性似乎采取了一种新的形式，它的出发点已不是个体的人，而是社会的制度化机构，这些机构通过其科层式的计划和像数学那样的预测，不仅夺走了抓在它们手心中的小人物的自由，而且也夺走了他们手中的理性。[11]
科层体制的另一个重要特征是其对于确定性和精确性的强调，其对人为因素的排斥一方面在一定程度上保证了政策执行过程的公证性，但同时也导致其僵化和呆板，忽视了管理对象作为具有灵活性和创造性的人的特点。其极端的例子如在教师职称评审中对教师的业绩进行严格量化，明确规定科研论文的篇数甚至每篇论文的字数。在这种情况下，机械的制度理性代替了人的理性。在强大的制度理性的压制之下，学术自由赖以生存的土壤在大学的校园里也随之日渐消失。
三、大学科层制改造
大学组织的科层化使得大学越来越强调整齐划一的规模化人才培养理念而逐步忽视了受教育者的个性化需求，无形中强化了大学之于受教育者的离心倾向。在高等教育仍旧处于卖方市场的今天，大学仍可以勉强应对，但随着高等教育大众化所带来的高等教育市场的趋于饱和，作为科层制组织的大学所面临的矛盾将不可避免且难以调和。不过，作为一种组织形式和行为规范，尽管科层体制在社会学领域已经受到了严厉的抨击和批判，后现代学者关于科层解构的呼声也已经响起，但在找出一个更为合理的社会组织方式之前，科层制显然不会在短期内消亡。在这一宏观的社会背景之下，要使大学组织走出科层化困境，就必须在对大学组织进行深入认识的同时对大学科层体制作出适当的变革，以适应大学特定的组织特性，从而保证大学社会职能的充分发挥。
1.正确认识大学特殊的组织特性，在保持宏观控制的前提下减少对大学组织的微观科层控制。从法律的角度来看，大学是作为独立的法人机构而存在的，对于大学的过度介入不但会破坏其法理基础上的自主性，而且还会因扼杀了学术自由而导致科学发展的延缓甚至停滞。但是因为科层体制内在的不断强化管理的意识的存在，即便在认识到可能出现的危害的情况下，政府科层的力量仍旧会以自觉或不自觉的方式不恰当的介入大学事务。针对这种情况，可能的解决办法有两个：一是以制度化的方式扩大政府决策的智囊系统和信息系统，通过吸收来自大学的智囊成员强化大学的相对独立意识；二是引入其他社会力量参与大学管理，对政府的科层力量形成制衡。
2.厘清大学组织中各类事务的性质及其对应的权力关系，有效协调大学管理中的权力关系。大学的事务管理通常分为两大类：学术事务管理和非学术事务管理。学术事务是大学的核心事务，非学术事务是大学作为一般社会组织为实现组织运转而随之产生的事务。与此同时，大学组织也同时存在着两种权力：学术权力和行政权力。学术权力的合理性和合法性主要来源于专业和学术能力，而不是来源于职务和组织，而行政权力则是根植于组织以及特定职位的权力。一般而言，在非学术事务管理中，行政权力通常居于主导地位，学术权力非常微弱甚至并不存在；而在学术事务管理中，学术权力和行政权力则通常会同时出现。但是由于学术管理活动中行政权力的存在和行使是为了保证学术活动的健康和顺利进行，因此在学术事务管理活动中，正常和健康的权力运行机制应该是行政权力受学术权力支配，行政权力服务于学术权力，行政权力的运作要符合学术权力的要求并为实现学术权力的意志提供行政保障。综合上述分析可以看出，大学组织实质上是一个集学术事务和非学术事务于一身的统一体，松散的二分结构是其主要特征，因此大学的组织管理应该充分尊重这一组织特性，行政权力不应以整合组织为借口模糊二者的界限并同时依靠外在的力量支持占据学校权力结构的主导地位，学术权力也不应以大学之为纯粹的学术组织为名对非学术事务横加干涉。当然由于大学组织的复杂结构，学术事务以及非学术事务之间不可能有明确的界限，因此笔者主张在二者的中间地带以相互妥协的方式予以解决。
3.以制度化的方式培植学术权力，对行政权力形成有效制衡，避免行政权力一股独大。由于欧美等高等教育发达国家具有悠久而浓厚的学术自由和学术自治传统，在大学的科层化进程中，学术权力尽管受到了一定程度的削弱，但仍旧能够发挥有效的制衡作用，在很大程度上可以确保大学学术目标的实现。而我国则不同，仅有不足百年历史的大学教育制度是学习德国和日本政治化高等教育的产物，学术自由和教授治校在我国大学从来就只是一种不为人们广泛认同的理想，大学始终处在政治的高压控制之下，行政权力一直是形式和实质上的主导力量。建国以后，尽管我国在高等教育宏观管理体制上先后施行了中央分权模式、地方分权模式和中央地方分级分权模式等几种高等教育宏观管理模式，但大学学术管理的高度集权化并没有改变，学校的学术权力严重弱化，行政权力仍旧一直占据绝对主导地位。总的来说，我国大学组织在传统上就存在着二元权力结构失衡、行政权力凌驾于学术权力之上的弊病。在科层制度不断强化行政权力的今天，只有通过制度化的方式培植学术权力，才能够维持大学组织权力结构的均衡。
即便如此，一个新的问题又随之而来：学术权力是否可通过行政权力的方式进行培植？一般认为，学术权力(academic power)产生于学术权利及其民主形式，它包括个人的学术权利和由享有学术权利的个人集合而成的组织。……学术权力有时可以通过行政权力加以确认和形式化，……制度和组织只能形成和导致行政权能，而不能导致学术权能。[12]毋庸置疑，由于学术权力是建基于特定学科领域中的学术水平、学术资历和学术贡献等“综合学力”基础之上的，行政权力通常的确不可以导致学术权能的产生、增加或减少。但是如果我们深入分析就可以发现，学术权力可以进一步细分为个体的学术权力和群体的学术权力。个体的学术权力大小，完全由学术水平等“综合学力”因素决定，不因行政权力的影响而随意增减。但值得注意的是，群体的学术权力却可以以代理组织的形式通过行政权力的确认而产生新的权能，而这种新的权能一方面代表了学术权力，另一方面也由于行政权力的确认而具有一定的强制性，从而可以成为大学科层行政权力的制衡力量。也就是说，强化大学学术权力的途径，主要应是建立学术组织群体，成立教授会或评议会等学术组织，并以行政权力的方式加以合法化和制度化，并确保其学术组织权力的有效行使。
4.针对大学组织重心下沉的特点，改革科层权力的配置方式，采取权力转移和“决策下沉”的方式对科层体制进行改造。
科层体制与其他组织形式一样，其“组织效能取决于决策权威和对于决策权威有重要作用的知识之间的配置关系”。[13]所以，“为了保证组织结果的正确输出，科层制组织结构必须要确保组织内部决策与知识的有效结合。而在结合问题上，任何组织都只有两种选择：一是将相关知识转移给那些有决策权的人；另一种则是把决策权传递给拥有相关知识的人。”一般的科层组织总是倾向于第一种选择，因为“对于科层制组织而言，内部结构的根本诉求在于实现最大化的有效统治”。[14]出现这一选择的另一个原因是一般社会组织中流通的知识多以通用知识（在知识管理中，哈耶克将知识类型分为专门知识与通用知识，所谓通用知识系指在各门类中普遍可以利用并能够以大众化方式低成本获得的知识）为主，因而在组织内部进行知识的有效转移的成本较低，但是在大学组织中，作为主体的教师，拥有大量的专业知识，这就大幅增加了大学科层组织决策之前的知识转移成本。不仅如此，由于知识是学术系统中人们赖以开展活动的基本材料，教学和研究是制作和操作这种材料的基本活动；这些任务分成许多相互紧密联系但却独立自主的专业。[15]而且专业的分化随着知识的发展还有不断加剧的趋势。在这种情况下，组织内部有效的知识转移几乎不可能实现。这正好可以解释我国教育领域中大量存在的错误决策和外行领导内行的情况。这也就是为什么人们常常慨叹大学组织内部“无权的知识，在无知的权力下彷徨”的根本原因。
既然大学组织的特性决定了组织内部知识有效转移不可能实现，那么要实现大学组织的健康发展，一个更为适合的办法就是采取决策转移的方式，提高决策的分散化程度，将更多决策权力传递给相关的专业人员——大学教师。在大学教师的自主权提高的情况下，大学科层组织的另一个必要的变革就是组织分工的柔性化。科层组织的刚性理性和明确分工会严重阻碍组织成员的自主性和创造性，而柔性的组织分工一方面保证了科层组织对于组织成员的有效控制，同时有利于组织间各种力量的整合和协作。对于大学组织而言，柔性分工有利于学科共生，可以为新的专业学科知识的产生提供宽松的组织条件。