技术全球化与欧美产业政策，本文主要内容关键词为：产业政策论文,化与论文,欧美论文,全球论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产业政策是为提高本国产业竞争力而直接或间接干预本国产业运行的一系列经济政策，主要包括技术政策、贸易政策和竞争政策等。20世纪80年代以来，面对越来越国际化的商业和技术环境，欧盟和美国都开始加强产业政策的运用。虽然作为世界经济发展的主要动力——跨国公司的国家属性越来越不清晰，但他们仍然积极干预本国产业运行，以提高本国产业竞争力，尤其是信息、计算技术和其它高科技产业的竞争力，实现建立本国高技术产业的神话。但是，从世界经济角度看，各国产业政策扭曲了国际竞争和投资结构，降低了竞争和技术效率，尤其是在无法保障政府投资必然会促进国内经济发展的条件下。因此产业政策的未来走势已经备受关注。本文主要阐述20世纪80年代以来欧美所采取的产业政策及其存在的疑虑，希望对研究和制定我国的产业政策有所启示。
一、欧盟的产业政策
英国、法国和意大利等都具有较长的产业政策历史。但在超国家水平上，实施欧盟产业政策却一直存在很大争议。20世纪70年代初期，欧盟曾提出所谓的“一揽子非正式商业计划”，其目的是重建老产业，促进高科技产业，鼓励欧洲企业间的合作与合并，缩小与美国之间的技术差距。这个战略计划从未实施，它只说明欧盟开始寻找和制定一些折衷办法，控制各成员国的产业政策，推动欧洲一体化进程。1986年颁布单一欧洲法，使欧盟产业政策的争议有所下降。1991年马斯特条约的实施，使欧盟产业政策合法化，但提出一个前提条件：即欧盟和各成员国“要保证欧洲现存产业竞争力的必要条件，保证竞争不被扭曲”。
20世纪80年代初期，在欧盟产业政策合法化以前，欧盟开始使用技术政策来支持其战略产业。当时的技术政策被分为永久性框架计划和临时性框架计划。永久性框架计划从整体上规定了科学技术的发展目标、优先顺序和本质要求，是在超国家水平上进行预算约束的一条法规。第一个框架计划(1984-1987)优先资助微电子和新材料产业，对研究和发展(R&D)项目的资助预算为37亿欧洲货币单位。第二个(1987-1991)和第三个(1990-1994)框架计划的资助重点开始转移到信息、通讯和生物技术领域，预算增加到57亿。第四个框架计划(1994-1998)预算猛增到110亿，64%的资金集中于信息和通讯技术、新材料和生物工程领域。
欧盟资助的项目及其优先顺序主要由欧盟委员会自上而下确定，一些特定项目也需要自下而上列入计划，各个产业部门、科学家和各成员国政府都有责任确定特定的项目计划。到目前为止，由欧盟委员会制订的一个最重要的单项计划是欧洲信息技术研究与发展战略计划(ESPRIT)，它是1980年欧共体与12个欧洲最大信息技术企业的合作结果。这个计划被认为是欧盟产业政策中最差的一个案例。因为该计划资助的R&D项目完全由12个大企业来确定，其它企业几乎没有机会获得R&D资助。在1983年ESPRIT试行阶段，12个大企业获得的资助额占预算总额的80%，到第二阶段为62%。另一个较大的计划是欧洲研究协调组织(EUREKA)计划。它是在法国政府压力下，由欧盟委员会提出的，其目的是促进微电子领域企业与国家实验室的合作，抵御日本微电子企业的威胁。其中，两个享有较高补贴的单项计划，一个是以减少欧洲半导体企业与日本和美国企业之间所存在的技术差距为目的的最普通的单项计划，另一个是欧洲高密度电视R&D计划，这两个计划主要是资助12个大企业，最终都以失败而告终。
欧盟的技术政策伴随着贸易政策。1990年，欧盟曾使用反倾销税，制裁日本和韩国的微电子企业，为欧洲企业提高竞争力而争取时间。对于幼稚产业，欧盟曾利用反倾销税来抵制远东国家的进口产品，这被称之为欧洲战略。1989年以来，欧盟还使用竞争政策来支持其产业政策，鼓励和资助那些既使消费者受益、又不扭曲单一市场内部竞争的技术和经济合作。欧盟产业政策的实施，除了日益增加的超国家水平预算以外，其它主要推动力是那些具有雄厚资金的成员国，如英国与ESPRIT同步实施皇家项目计划，法国直接资助电子产业，这是欧盟产业政策的重要基础。
二、欧洲白皮书
当马斯特条约使欧盟产业政策合法化时，欧洲白皮书首次提出了欧洲产业政策的具体思路，解决各成员国高失业率问题，成为欧盟白皮书的主要责任。与美国相同，欧洲白皮书更多地集中于欧洲基础设施建设，所提出的横跨欧洲网络(Trans-European Network)涉及到交通、能源和环境，尤其是信息和计算技术被认为是长期经济增长的先决条件；还提出在单一市场内完全撤销管制的目标。这些支持经济增长的公共设施建设和解除管制的行动不仅适应单一市场的竞争规则，也考虑了联邦补贴的规则，使欧盟产业政策更具有干预性。在这里，欧盟委员会强调欧洲R&D政策的必要性，指出未来优先资助的R&D项目应该直接对准信息技术、生物工程和环境技术，在识别和选择未来优先资助对象上，要加大投入，提高准确性。在企业合作方面，建议并支持欧洲企业之间的战略联盟，以便同美国和日本企业竞争。在贸易政策方面，欧盟委员会愿意更广泛地对外开放单一市场，但需要外国市场同时对欧洲开放。对此，欧盟委员会提出一套改进出口补贴的战略方案和其它增加出口机会（尤其是主要技术领域出口机会）的措施，要求贸易政策在反对不公平竞争方面担起更多的责任。
三、美国的产业政策
过去美国几乎没有利用产业政策直接干预其关键或战略技术领域。但美国一直对国防主导技术领域的R&D活动提供大量补贴，这被欧洲认为是事实上的产业政策。在冷战时期，美国对军事R&D项目的资助一直居于联邦预算的主导地位：20世纪80年代以前用于国防方面的支出占50%，在里根执政期间不断增加，到1988年达到顶峰为67%，主要集中在飞机与导弹制造业和电子机械产品制造业。这些影响公众利益的技术，尤其是国防、空间和能源技术的发展，促进了美国商业技术的开发与创新。美国半导体业的迅速增长就是源于阿波罗计划和导弹系统的发展，电子通讯和计算机业的发展也是得益于国防方面的R&D活动。
美国技术政策变化始于20世纪80年代末和90年代初。在里根执政的第一年，他曾反对政府采取任何行动干预新技术发展和商业化过程。此后，当政府企图迫使高温超级半导体应用技术商业化时，其技术政策目标发生了迅速变化。作为政府的合法目标，资助重点开始从以前的纯技术研究转向民间商用技术。冷战结束后，美国继续坚持这一方向，重点促进私人产业部门的运行。1987年，为了发展商用计算机技术，追赶竞争者，美国发布了SEMATECH计划，由国防部向计算机产业提供资助。此后，又提出先进技术资助计划，对私人企业提供部分成本资金，支持商用技术发展，这证实了美国政府干预产业运行的新动向。
自1991年开始，面对世界经济衰识，美国也开始制定新的产业政策，实施新的项目计划。1993年克林顿政府放弃前任政府的一些做法，采取新的干预方法。主要是：重建政府与产业关系，政府以一个合伙人的身份，为商用技术发展和应用提供条件；政策目标从加速技术发展和商业化，扩大到促进战略性新技术的不断扩散；在与产业合作中识别优先发展的高新技术，主要资助和激励一些特定的高新技术领域，这些领域一般具有投入大、风险高、投资回收期长、未来回报不能独占等特点，难以吸引私人投资；实施技术政策的同时要求增加民间配套资金，1998年联邦科技预算中的民间投资增加到50%以上；重点发展双重（军事和民用）应用技术；加速信息基础设施建设，以适应未来发展需要。1993-1997年，为促进非竞争性领域高风险、高回报的技术研究和创新，克林顿政府的技术政策支出预算从5.4亿美元增加到68亿美元。1994年提出一个60亿美元的项目计划，资助美国扁平面显示器制造业。
美国的产业政策也涉及到贸易政策和竞争政策。1986年在双边贸易谈判中，里根政府曾迫使日本政府接受一项在未来5年内增加半导体产品进口（占日本市场的20%）的半导体贸易协定。这项自愿扩大进口的贸易协定在1991年再次重申。1991年，布什政府采用反倾销税保护本国的幼稚产业——计算机扁平面显示器制造业，以扭转美国计算机产业中所存在的劣势；1994年，克林顿政府开始资助以合作研究为基础的合资企业。美国竞争政策委员会也反复强调竞争政策应对侵略性技术政策提供支持，认为在政府与产业合作及其产业政策对关键技术的支持下，实施竞争政策具有公共利益。此外，竞争政策委员会还提出要重新建立并持久地实施科技税收信贷计划，以便向产业发出强烈的信号：对于新技术投资，尤其是在美国产生并实现商业化的技术投资，政府将给以较高的投资补贴。
克林顿政府的产业政策并没有得到保守党的太多支持。他们的忧虑是：政府干预可能会扭曲资源配置，挤出私人投资。基于这种原因，议会已经提出政府应该重新支持基础研究，修订和扩大科技税收信贷计划，消除创新活动中来自政府干预上的障碍。
四、欧美产业政策的异同及其理论界存在的疑虑
欧美产业政策都是重点支持具有较高增长潜能的高科技产业，尤其是信息、通讯和微电子、高密度电视、平面显示器、生物工程、新材料和机器人等相关产业。但欧美产业政策的干预程度和方法却存在很大的区别。在过去的20年，为与美国抗衡，欧盟采用了更有针对性和集中性的产业政策，还采用了与各成员国具有互补性的产业政策，资助所谓的夕阳产业，消耗了大量的财政资源支持高科技企业。美国政策干预程度远没达到欧洲的水平，还仅处于产业政策播种阶段。联邦政府行为透明度较高，片面地资助特定产业还存在很多阻力。美国的政策企图仅仅体现在减少国防R&D支出和追赶竞争者R&D支出预算结构变化上。
尽管欧美政府对产业政策的运用很有信心，但理论界却提出下列疑虑：第一，政府是否会比私人更多、更准地掌握未来何种技术可能成功的信息，是否在技术发展目标选择上能比以利润最大化为目标的私人企业做出更有效的投资决策，这点很值得怀疑。选择特定的技术目标，需要政府具有较高的技术能力和准确信息，政府很可能从具有很高政治活动能力的产业部门获得大量信息，但不一定能从对未来提供最高报酬的部门获得信息。政府很可能在选择赢者时失败。正如一些经济学者所言：是赢者善于选择政府。第二，是否资助一个高技术产业，不仅能使该产业盈利，还能获得额外的国家利益，至少能够补偿政策成本，能够证明所支付的机会成本是值得的。各国资助的高技术常常集中于那些已经被其它国家认为并选做未来经济增长引擎的技术领域。政府引导企业R&D活动直接投向这些已经拥挤的领域，不仅会导致边际利润将大幅度下降，也会阻止其它领域的创新活动。第三，实施产业政策，会歧视那些没有得到支持的企业，尤其是那些中小企业，他们很难列入政府的资助范围。第四，财政直接支持可能减少企业自己承受风险的意识，至少在寻租活动能够获得同样或更高利益的时候，必然存在这种负面影响。第五，如果政府在开始资助时没有临时性限制，技术创新补贴可能会变成永久性补贴。