国有企业民营化改制的理论和实践约束，本文主要内容关键词为：国有企业论文,民营化论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的国有企业改制是在社会主义宪法制度的约束条件下从“放权让利”开始的，它 服从于渐进式改革的战略，但在改革由增量向存量纵深的时候，始终没有解决好委托— 代理环节上出现的“人人所有，同时又人人都没有”的产权难题以及缺乏自生能力[1] 难以适应市场竞争的困境。国有企业民营化方案的提出试图要解决国企产权不清的核心 问题，并建立起相应的利益均衡模型[2]，最终使缺乏自生能力的国企通过“民营化” 的方式逐步退出。
尽管国有企业民营化改制是大势所趋，但在改制的进程中，却不能忽略国有企业民营 化的约束机制，否则“民营化”改制有被逆转的风险。因此，本文尝试着从理论和实践 的角度来探讨民营化的约束机制。
一、民营化改制面临的理论困境
1.两难困境：民营化改制和产权理论难有实质性突破而形成冲突
适宜进行民营化改制的国企大多属于竞争性领域的行业。根据市场经济对现代产权制 度的要求是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”，民营化改制必然使得这些 国有企业要从以前的“法权的和事实的产权不一致”[3]转变为产权归属清晰的企业， 准确地讲，就是要使这些国有企业的产权清晰到自然人和法人。这使得民营化改制和我 国现有的产权理论产生冲突：我国的产权理论仍然遵循“所有制——产权”的分析框架 ，强调的是“坚持公有制的主体地位，发挥国有企业的主导作用”。民营化改制也好， 产权重组也好，都包含于公有制的多种有效实现形式之中，因而达成的折衷共识是“股 份制是公有制的主要实现形式”。原因在于，国有企业股份制改造后，国家仍然可以凭 借“持大股”而实现其控制意志，这种产权的“变相国有”对于竞争性领域的国企民营 化改制仍然是“利空”消息，政府(国家)持大股客观上就不可能避免其对企业的干预， 国企产权通过民营化的方式清晰到自然人、法人实际上还有很长的路要走。
产生这种冲突的背景是：如果民营化改制要求竞争性领域的国企一次性退出，那么政 府将面临巨大的失业风险、金融风险和经济衰退风险，这显然与政府(尤其是中央政府) 的目标函数发生了尖锐的冲突。尽管已经出现不少地方政府以“变卖”国有资产作为其 中心工作的现象，但这种“一窝蜂”式的“变质民营化”肯定不会长久，因为国企改革 始终是在中央政府的引导下进行的，并且国有企业仍然是实现社会主义价值目标的重要 载体[4]，产权国有才有利于实现政府的意志，所以，极不规范的“变质民营化”将会 被“叫停”，否则要么造成民营化改制“煮成一锅夹生饭”，要么就“留下一片烂摊子 ”等着中央政府去收拾。因此，服务于国家利益的产权理论对此的回应也仅仅是从过去 的直接所有“松动”为现在的间接控制(如控股模式)，不可能为这种不规范“变质民营 化”在理论上鸣锣开道。尽管产权不清晰导致国有企业效率低下，但短期内政府仍然难 以退出、减弱对这些国有企业的控制，只能改变以前直接经营的模式，引入了“委托— 代理”关系和其他中小产权主体“参与经营”，从而实现国有企业的间接控制，以防止 大规模“变质民营化”后造成的“监管真空”。
2.企业内部利益均衡模型实现的理论约束
市场化取向的改革开始后，打破了原有计划条件下的国有企业内部利益的“低水平均 衡”，但矫枉过正的结果只是“有利于再分配者，而不利于直接生产者，普通工人不但 在收入分配、而且在企业资产权利的分配方面都处于劣势地位，成为最容易被剥夺和地 位最不稳定的弱势群体，而管理人员或经理的权力在厂长/经理负责制后得到极大的增 强。”[5]民营化改革的约束条件是必须保障利益相关者的基本利益，但国有企业内部 的利益均衡模型在理论上就存在着实现的困境：
(1)共享制理论——利益分配角度的约束
利益共享制理论撇开了对“劳动雇佣资本”和“资本雇佣劳动”命题的争论，走的是 一条“中间路线”：劳动力产权、人力资本产权和物质资本产权(本文将劳动力产权和 人力资本产权严格界定为两种不同的产权)的制度安排分割了企业剩余索取权，“利益 共享”成为制度均衡的惟一解，股份合作制是其基本实现形式。利益共享制希望通过“ 利益共享”实现均衡的目标，并且把股份合作制当作其基本实现形式。该理论的逻辑起 点是劳动与资本在企业内部处于平等、协商的地位，只要遵循“共同占有、权利共使、 利益共享、风险共担”的原则[6]，利益共享的公平分配机制就可以实现。该理论的闪 光点在于其“公正性”、“公平性”，其实现的理论前提条件“劳动与资本共享”暗含 企业为“一组平等的契约关系”。但由于企业里劳动力产权所有者相对弱势的谈判能力 和地位，利益主体间订立的合同将会被不断修改，决定了“劳资共享”的实施很容易被 扭曲为物质资本产权所有者和人力资本产权所有者联合起来对劳动力产权所有者实行利 益剥夺，表现为“企业权贵阶层的崛起”、“经济利益和组织利益(注：在这里，我们 将组织利益界定为企业职工对参与企业的管理、剩余索取权的控制等权力的诉求。)的 偏态分布”等等，因而，“劳资共享”是一种“实践非理性”的制度安排。当然，如果 一定要强行实施“利益共享”，那么一定会付出扭曲企业内部“资本——劳动结构”， 降低企业组织效率和生产效率的巨大成本。
(2)企业共同治理理论——竞争与合作角度的约束
企业共同治理的核心是通过剩余索取权的合理分配来实现各利益主体的产权权益；通 过控制权的分配来相互制约，以保护自身权益免遭他人侵害，从而达到长期稳定合作的 目的。”[11]这种“多边共同治理逻辑”强调产权主体地位平等，企业的决策由利益相 关者的集体谈判达成。多边共同治理的基本前提条件是产权清晰到自然人和法人，如果 不满足该条件，那么就不存在平等的产权主体和健全的产权保护制度，更谈不上在平衡 各个利益相关者利益的基础上实现产权主体的竞争与合作。即便满足产权清晰到自然人 或法人的条件，利益相关者间的竞争合作过程常常是以牺牲弱势方的利益来实现强势方 的利益，利益博弈中的“多赢”目标是难以实现的。从可操作性上看，由于企业生产经 营所涉及的每一个团体与个体都可以是企业的利益相关者，因而管理者根本不知道共有 多少个利益相关者的利益要平衡，管理者也无法建立完整的联立方程组[7]，更遑论求 解该联立方程组了。另外，信息不对称条件下少数利益相关者作为“经济理性人”很可 能出现逆向选择(adverse selec tion)和道德风险(moral hazard)行为，容易对谈判能 力较差的普通工人的利益形成“掠夺”。
(3)人力资本定价角度——薪酬体系的设计的约束
由于现代企业实质上可以被理解为一个人力资本与非人力资本共同订立的特别市场合 约[8]，因此，对人力资本与劳动力资本的定价机制——薪酬体系的设计必须要实现均 衡的目标。但是给人力资本或劳动力资本定价面临的最大困难是无法判断其主观努力程 度，因而也就杜绝不了“出工不出力”、“搭便车”等消极现象。阿尔钦和德姆塞茨(
Alchian,and Demsetz,1972)指出，监督企业普通员工的工作应交给企业的管理者完成 ，以实现监督专业化，同时通过向管理者支付剩余索取权来减少管理者本人的偷懒行为 ，并增加他(她)监督工人的激励[9]，换言之，对管理层来说激励也就是对其进行有效 监督。从这一逻辑出发，国内学者研究了诸多对人力资本与劳动力资本定价的薪酬体系 设计模型，包括豆建民[10]对管理型人力资本、技术型人力资本、期权期股制和雇员持 股计划的实证研究[6]以及叶正茂(2002)对劳动力资本与人力资本经验成本(UC，主要以 工龄为计算指标)，教育成本(EC以学历层次为指标)[6]作为其主要定价因子的模型设计 ，他们的共同点在于引入“模糊”数学设定人力资本与劳动力资本的间接定价机制，试 图一劳永逸地解决“复杂劳动”主体与“简单劳动”主体的价格水平和价格差异问题。 但是，其薪酬体系的设计在起点上存在偏见性，即有利于管理层，而不利于劳动作业层 ，因为其设计的基本逻辑更多是“激励”而非“补偿”，激励的重点当然是管理层：无 论定价机制设计的如何精致，蛋糕总是被管理层预先多切了一块，当然也就实现不了利 益均衡的目标。
二、国有企业民营化的实践约束
1.部门间存在就业转移阻滞
倾向于产权改革的经济学家卡兹和欧文指出：国企在产权化改革后会提高其效率，同 时也会向社会释放一定的冗员，新兴的私有部门的发展则会逐渐吸纳来自于原国有企业 的失业人员。[12]但是，部门间的就业转移并非连续进行的，存在的阻滞源于私有部门 本身发展所需的时滞、目标、失业人员、劳动力的低技能性和就业吸纳机制的不健全等 因素的影响，失业率在国企民营化过程中是会大幅上升的，通过阿根亚和布兰查德(199 4)、查达(1997)等人的研究，失业率上升导致社会保障负担以财政负担的形式作用于政 府，以税收负担的形式作用于私有部门，[13]使得国企民营化受到就业转移阻滞带来的 双重约束：(1)政府必须保留一部分国企以控制显性失业率的上升，使得国企民营化改制进程受到政府行政力量的控制；(2)私有部门和已经民营化的国企的发展受到较高的税收负担的约束。
2.分级所有的国资管理体制的产权约束
分级所有的国有资产管理体制实现了“管人、管事、管资产”相结合，旨在消除以前 “五龙戏水”式的多头管理模式，提高对国有资产的专业化管理水平和国有资本的经营 效率，但是从产权角度来讲，它仍然没有实质性地解决“所有者缺位”和“所有者越位 ”的问题，至多只是接近或“逼近”所有者到位而已[14]，国有企业仍然缺乏“人格化 ”的产权代表。“管人、管事、管资产”相结合的直接后果使得国有资产管理机构有了 全面插手国企内部事物的政策依据，再加上各级政府与这些国有资产管理机构剪不断、 理还乱的关系，政资、政企能否真正分开还不明确。从产权束的分割与归属角度来看， 民营化改制的最终目的要求产权归属于自然人和法人，而分级所有的国有资产管理体制 强调产权国有，使得产权的外部性效用无法“内在化”[15]，缺乏潜在的利润源的民营 化改制也就没有了激励。
3.利益集团行为刚性
国有企业民营化改制的过程必然造就诸多利益集团，从企业外部来看，主要有政府、 银行从企业内部来看主要包括企业的管理层和普通员工层。如果将政府、银行、管理层 和员工的影响用1、2、3、4来表示的话，那么民营化的模型可以描述为：各利益集团的 效用函数：Max(U) = F(Y[,i])，行为函数Y = f(X[,ij])(i = 1、2、3、4，j = 1、2 、3、4……)，各利益集团的成本收益函数：π[,i] = R(Y[,i]) - C(Y[,i])(i = 1、2 、3、4)，其中π代表净收益，R代表民营化带来的收益，C代表民营化带来的成本。如果将效用最大化视为各利益集团的约束条件，那么民营化就是要解上述成本—收益方程式的最大值，效用函数的自变量Y[,i]受到各利益集团不同行为影响因子X[,ij]的作用，对行为因子X[,ij]的描述如下：
政府行为(X[,ij])：接受民营化可以抛掉亏损企业让其背负的沉重财政负担，但在国 企民营化改制过程中已经出现的自买自卖、低价处置和贱卖国有资产等违规现象，以及 可能造成的失业和对国有企业职工的利益“掠夺”现象都必然计入民营化的成本之中。 短期来看，政府的确有通过民营化方式“抛售”国企的冲动，但以从长期安定的大局出 发，政府(尤其是中央政府)不会刻意推动民营化进程，可以预期到来自中央政府的管理 约束，最近国资委先后出台的96号文、3号令、195号文、268号文[16]等多个文件就可 以看出对民营化改制在逐步规范。
银行行为(X[,2j])：它基本服从政府不刻意推动民营化进程的选择，由于银行长期作 为政策的“提款机”青睐于给国企提供大宗贷款，形成了现阶段大量的呆账、坏账，而 民营化改制很可能造成这些呆账、坏账失去还贷的主体，毕竟，民营化过程中购买国有 产权的主体不可能也没有责任一并承担国企对银行的负债，因此，银行对资金的控制形 成民营化的金融约束。
管理层、经理层行为(X[,3j])：这一阶层实际上已经成为左右国有企业改革与发展的 一个强势阶层，民营化改制如果不服从他们的目标函数，实际上改制根本无法进行，因 为他们是具体的操作者；但是如果完全按照他们的目标函数设计民营化改制方案，那么 “自买自卖”、“设租”、“寻租”以及“集中成批贱价向非国有投资者转让国有产权 ”等做法实质上会扭曲民营化改制的初始目的，这样的民营化改制将造成大量的国有资 产流失，必然导致政府干预。
员工阶层的行为(X[,4j])：员工阶层对民营化本身并不十分关心，他们惟一关心的是 改制后能否就业、收入水平如何，以及如果失业是否会得到合理的经济补偿。如果民营 化改制解决不好这些问题或者改制造成对国企员工阶层利益的实质性“掠夺”，那么他 们必然抵制民营化改制。
总之，由于各利益集团对国企民营化的评价各不相同，而且其行为表现出刚性化的特 点，容易产生集团冲突，因此，必须要形成一套整合各方利益冲突的机制，防止利益冲 突对民营化进程的阻碍。
4.财政资源紧张与补偿制度缺失
国有企业民营化是有一个过程的，尤其需要政府的财政资源承担起民营化改革之初的 一部分成本，但财政资源紧张的现实表明：这已经形成民营化的约束条件之一。根据卢 荻的一项研究可以证明上述观点，见表1。
表1国家补贴与国内生产总值的比率 单位：%
年份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
企业亏损补贴 3.12 2.36 1.67 1.19 0.79 0.56 0.50 0.49 0.43
价格补贴 2.05 1.73 1.21 0.86 0.67 0.63 0.70 0.74 0.91
总额 5.17 4.09 2.88 2.05 1.46 1.19 1.20 1.23 1.34
资料原始来源：《中国统计年鉴》和《中国统计摘要》各期；转引自卢荻.变革性经济 增长[M].北京：经济科学出版社，2001：117。
可以看出，90年代以来国家对国企的财政补贴是逐年下降的，原因在于，我国的有限 的中央财政资源还承担着推动经济增长的任务，基本上没有剩余来负担国企民营化所带 来的各项成本；分税制改革后，省以下政府间的财权、事权关系的安排还处于一种“模 糊”状态[17]，再加之近年来地方尤其是县乡一级的财政捉襟见肘，“吃饭财政”、“ 讨饭财政”现象相当严重，行为日渐企业化的地方政府没有意愿也没有能力承担民营化 改制所需要的资金。
缺乏规范的补偿制度，再强的财政实力也解决不了民营化改制的成本。目前，最低工 资制度、再就业制度、失业保险制度、最低生活保障制度等几种带有补偿性质的制度建 设严重滞后，补偿方式和补偿标准也没有确立，政府有限的财政补偿没有落实到位，“ 中途截留”和“补偿错位”[18]现象比较严重，如果不建立配套的补偿机制，民营化很 可能因成本过高而难以为继。
三、国企民营化改制的反思与改革预期
当前研究民营化改制更多的是采用“成本—收益”分析框架，对大多数利益相关者来 讲，只要民营化改制的收益>成本，且少数利益受损者的利益能够得到一定程度的补偿 ，那么，民营化改制就是可取的，一个平衡各方利益的民营化改制模型就可以建立起来 ，剩下的工作，就只需要符合改制条件的国有企业按部就班地改制就可以了。本文研究 发现，国企民营化改制要顺利进行，必须摆脱一系列的理论和实践束缚，方能成功；同 时，也必须充分认识到，民营化并不是解决国有企业问题的惟一途径，目前还不具备国 企大规模民营化的产权市场、要素市场和资本市场的市场支持。因而，分析国企民营化 改制可行性的目的在于借此找出国有企业问题的症结，为后续的改革探索可行的途径、 方式和政策选择，已经比较明朗的改革预期有：
1.继续完善国有企业产权制度的改革
产权制度改革必须采取分类战略：非竞争性领域的国有企业仍然要采取产权国有的形 式，如国有独资或国家绝对控股，旨在实现其社会经济职能；竞争性领域的国有企业， 无论大小，原则上都应该采取类似民营化改制的手段，不但要做到政资、政企分开，还 必须使产权清晰到自然人，但是，现实中某些竞争性领域的大型国企要一步实现产权清 晰到自然人还有相当的体制转轨困难，折衷方案可以是从政府专管国有资产的部门给这 些国有企业安排一些产权代表，实行“个人负责制”，这些专管代表的所有利益均与所 管辖的企业盈亏和保值增殖彻底挂钩的激励约束制度，个人的奖惩与企业效益的好坏对 应起来，同时，还应解决这些大型国有企业竞争严重不足的问题；对于竞争性领域的中 小国企的改制，应尽可能地实现产权清晰到自然人和法人，其改制方式在社会主义宪法 制度的框架内可以多样化，民营化不能简单地与股份制划等号，引入外部旧战略投资者 企业家购买国企资本和内部买断产权(管理层收购或员工持股)等方式都可以实现产权清 晰化，当然，国有资产的定价一定要科学合理。
2.激励机制和约束机制要配套
目前我国绝大多数国有企业的内部治理结构都是一套标准的行政化组织系统，无论是 对企业家阶层还是对普通劳动阶层都存在激励不足和监督不够的问题，将来的国有企业 改制首先要通过建立补偿机制来清偿超重工业化过程中国家对企业职工的欠债，在此基 础之上再建立相应的激励机制和约束机制，实现相关利益人的“共同治理”。
3.健全产权交易市场，完善资本和要素市场
建立产权交易市场目的在于为国有资产的作价提供一个公开、公平、公正的平台，用 市场的方式防止国有资产的流失；完善资本要素市场旨在使冻结在国有企业中的国有资 本在市场的作用下运行起来，实现资本的增殖性、流动性和市场性。
4.重构财政制度，使其蓄积相当的补偿能力
政府补偿次序的选择要慎重——确立补偿的优先法则。财政制度要从生产建设性财政 转变为公共服务型财政，要合理划分中央、省、市、县、乡五级政府的财权和事权范围 ，让省市一级的地方政府自主决定大部分国有资产存在的领域和形态，避免省市级政府 对县乡政府财政的“掠夺”行为，从而使财政蓄积起相当的补偿能力。国企改制过程中 需要政府财政给予补偿的必须要建立补偿的优先法则，防止财政撒“花椒面”的现象发 生，当前的重点是给予下岗职工、老年职工以合理的补偿，最终实现国有企业的可持续 性发展。
四、结语
国企民营化改制要达到预期目标，不应忽略构成国有企业民营化的若干约束机制。把 握好以民营化为主的产权改革的范围和限度，方能逐步摆脱上述的理论和实践约束，否 则“欲速则不达”。坚持国企民营化作为产权改制主要形式的同时，还应研究设计出更 为科学合理的新方法和新制度，使今后国企的全面改革更加深入、形式更加多样。
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