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[中图分类号]F812.4 [文献标识码]A [文章编号]1000—1549（2007）10—0022—05
与发达国家相比，我国在公共服务市场化方面目前仍处于初步探索阶段。如何在充分结合我国实际情况的基础上，吸收与借鉴发达国家经验，大力推动公共服务市场化，是当前和今后一段时期摆在我国各级政府面前的一项重大课题。
一、公共服务市场化的内涵
公共服务市场化是指把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过合同出租、业务分担、共同生产或解除管制等方式转交给私营公司、非政府组织或其他社会法人团体，由这些团体按照合同要求和“成本—效益”最优方式为公民提供服务，政府在此则承担财政资金筹措、业务监督以及绩效考评的责任。
公共服务市场化的概念框架以图示如下：
图1 服务购买的概念框架
由上图可概括出公共服务市场化的几个基本要点：
1.政府的角色是公共服务的“购买者”而非“生产者”
公共服务市场化涉及一个重要的理念转变，即政府不只是公共服务的“供应者”，它同时还是服务的“购买者”。传统观念认为，政府的角色是为公众“供应”公共服务。在这一理念下，政府设立众多的机构自己来“生产”和“供应”这些服务。事实上，政府“自给自足”地生产和供应服务，在我国至今仍然是主流的公共服务管理模式。例如，政府设立“会计核算中心”为预算单位提供会计（记账、凭证管理和报表）服务，或者干脆由预算单位为本单位配备自己的财会人员提供这些服务，而不是从市场上“购买”会计服务；政府设立“环卫局”，自己负责街道垃圾清扫和其他环卫服务，而不是从私人企业购买卫生服务；预算单位自己配备车辆（公务用车）和司机，而不是直接从出租车公司购买交通服务；政府部门普遍建立自己的“培训中心”、“会议中心”，自己“生产”（提供）培训和会议服务。类似的自给自足现象在公共服务的许多领域都普遍存在。
公共服务市场化概念强调：公共服务的“供应”和“生产”是完全不同的概念；对于许多服务而言，政府不必自己亲自动手，而是应该交由专门的供应商来生产和提供这些服务；政府需要做的只是预先确定所需要的服务类别和应达到的质量标准，然后根据合同向供应商购买这些服务以满足使用者的需求。换言之，政府的适当角色是服务的“购买者”而非“生产者”。
公共服务市场化概念要求政府的购买职能与生产职能必须分开，其原因在于：政府的比较优势在于服务类别与数量的选择、服务标准的制定、服务价格和质量的监督；相比之下，在根据预先设定的标准来“生产”和交付这些服务方面，具有专业技能的供应商更具有比较优势，后者通常能以更低的成本和更高的效率生产和交付这些服务。公共服务市场化可以促使政府把具有比较劣势的生产与供应职能转交独立的或半独立的服务供应商，而把主要精力集中在更重要的事情方面，例如制定与监督服务标准以更好地满足和回应使用者的需求上来。
2.明确区分“供应者”和“需求者”角色
在传统的公共行政管理模式下，政府作为服务“供应者”和“需求者”的角色是合一的。也就是说，政府是“自己为自己提供服务”。这种模式产生了很多问题。由于服务供应是政府垄断的（只有政府控制或设立的机构才有资格提供服务），而政府自己同时也是服务（内部服务）的需求者，两种角色的合一，导致双方都没有动力节约成本、提高服务效率。
在我国，长期以来所谓“单位办社会”、“财政大包大揽”、“政府职能越位”等，其实质就是政府双重角色没有分离开来的反映，即一方面作为服务的需求者，另一方面作为服务的供应商，以国家财政的方式排他性地提供所需的公共服务。以“公车服务”（公务用车）为例，“公车服务”的需求者是政府，供应者也是政府（办公室或机关事务管理局等），使得哪一方也没有“以合理的成本提供高质量服务”的足够激励，结果是公务用车成本极其高昂。2004年中国公车消费达到4085亿元，相当于13亿人平均每人负担314元。普通社会用车每万公里平均运输成本8215.4元，而公车却高达数万元。一方面成本极高，另一方面却效益低下，公车的运行成本约为出租车的4.5倍，但工作效率却不及出租车的1/4。
为解决这类问题，西方国家以新公共管理改革的方式分化了政府的双重角色，在新的管理模式中，政府作为公共服务的购买者（即需求者），其中心工作是制定服务标准、评估与监督服务质量与价格以促进政府政策目标的实现；由从政府部门分化出的专业性“内部供应商”（通常为中下层的支出机构）和独立于政府的“外部供应商”（即供应者），为政府提供预先设立和选定的公共服务。
新的管理框架可以概括为：政府负责提供成果，并决定应该提供什么样的成果；然后由政府选择它认为能够满足成果的产出，并为其分配相应的资源；内部和外部供应商则负责提供这些服务。两种角色分离的最大好处就是政府部门可以将主要精力放在更重要、层次更高的事务的决策上，而把一些具体的事务性工作（日常运营）交给专业性的机构负责。
3.明确区分“内部供应者”与“外部供应者”
由于有些公共服务（例如国防、政策咨询和犯罪管理）“天然地”不适合由市场提供，因此必须由政府自己的“内部供应商”（通常是从政府中分化出来的专业性机构）来负责生产和交付这些服务。与外部供应商不同，内部供应商的主要职能是提供市场不起作用的、社会公共消费的商品或服务，它们大多具有纯公共物品的特征，即内部供应商只负责提供核心的、关键性的公共服务。
此外，还有许多公共服务（例如会计记录、垃圾处理、法律咨询、投资评审等）适合由市场提供，因而由独立于政府的外部供应商负责生产和提供这些服务就显得十分必要。在美国和其他多数发达国家中，许多公共服务都是由非营利组织提供的，政府的角色就是向它们“购买”服务。外部供应商通常包括两类：（1）独立于政府的、自治性的非营利组织（在国外大多注册为公司）；（2）（营利性）私人企业。
4.引入竞争机制，打破公共服务供给的垄断
传统政府管理的主要弱点就在于公共服务供应严重缺乏竞争，事实上大多数公共服务都是由政府垄断供应的。由此带来的结果是服务成本高昂、效率低下、公众满意度低、政府可信度下降。打破这种垄断格局的一个有效方法是让私人企业参与公共服务供应，通过在公共部门内部构建一种模拟市场机制运作的“内部市场”结构，将市场竞争机制和竞争压力带人到公共服务领域中来。在服务供给方面引入竞争机制之所以特别重要，是因为这不仅有助于增进效率，而且竞争性供给还意味着消除由垄断产生的额外租金，减少公共部门的寻租行为，从而有效抑制和防范腐败现象的发生。
二、公共服务市场化：产出的界定和定价
向市场购买公共服务是一项技术性和专业性很强的公共管理工作，特别是在计量供应商的产出和确定购买价格等方面，有大量而细致的工作要做。一般来说，那些比较贴近一线（下游）的服务——与居民和企业日常生活、生产密切相关的服务，如垃圾清扫、街道绿化、公共工程等，可以较清晰地鉴定和计量产出，如垃圾清扫可用“清扫面积”来计量。但许多由政府部门提供的服务，如何准确地界定和计量却技术性极强、难度极大。但这项工作却是实施购买服务所必不可少的技术基础，因为从本质上来说，购买服务的前提条件就是对服务成本的清晰界定和对“产出”的明确计量。
（一）产出的界定和计量
20世纪80年代以来，受公共管理改革浪潮的影响，一些发达国家将公共管理的重点由投入转向产出，加强对执行结果的考核。其中，新西兰对产出结果的研究最为深入，实施过程也最为完善。这里以新西兰为例说明其产出界定和计量方法。
与外包给私人部门的服务不同，由政府机构（内部供应商）自己提供的产出（例如政策咨询）该如何计量？新西兰财政部将“政策咨询”服务的购买价格界定和计量为：
财政部门提供的服务（如预算管理）大多处于中游：既为上级部门服务，又为下属机构提供服务。这些产出如何界定呢？表2是新西兰财政部对“预算管理”这一大类产出进行细分并确定购买价格的案例。
（二）产出类别与绩效指标
产出类别是指具有某种共同性质的产出集合，表1和表2分别是两个产出类别——“政策咨询”和“预算管理”，每个类别下又细分为若干性质相同或相近的下级类别。新西兰各政府部门的产出类别总计有56种，只有极少数小规模的产出不包括在内。这些购买协议由政府各部部长（代表政府）与政府机构首席执行官签署。每个类别的产出都建立有相应的绩效指标，按数量和质量进行计量。每个支出机构都应对所购买的产出进行有效监督并对产出的质量负责。
（三）计量和监督绩效
在服务购买制度下，政府通常需要针对供应商提供的服务建立相应的绩效指标，用以计量和监督供应商的成果，确保所“购买”的服务符合规定的标准。政府的政策任务就是从富有经济性与高效率的活动中，选择对实现公共政策目标最为有效的产出类别及其组合，而服务供应者的任务则是从技术层面上确保政策目标能够被高效、准确地生产出来。西方国家通常采用投入、产出和成果指标对服务进行监督和评估。
1.投入
投入通常可理解为财政支出的数量或资源。一般来说，投入信息能够反映某个特定规划或活动的资金投入情况，从而间接地反映是否有效率。比如教育方面的规划可以通过教师、行政人员的投入比例，来判断其绩效情况。但是，投入信息不能清楚地说明这个规划或活动的成败与否、结果如何。因此；目前多数OECD国家的预算管理者认为，对于服务购买和绩效管理而言，投入信息的意义不大。
2.产出
产出是指由一项投入资源的活动所生产的商品与服务。在政府的绩效评估中，产出通常被定义为政府机构所提供的商品或服务，如接受免疫儿童的数量、提供的教学时数、支付的福利数等。与产出相对应的绩效指标是效率，也就是使每单位产出的投入成本最低；或者定量投入的产出最大。产出可以看作是投入带来的直接结果。确认和计量产出在编制预算中是一个技术性很强的工作。在美国联邦的部门预算中，如果产出界定不明则整个规划可能无效。
产出可以用“数量”指标描述，也可以用“质量”指标要求。例如教育方面的产出可以用“毕业生人数”的数量指标来计量，也可以用“12岁儿童中具备阅读和计算能力者的比例”的质量指标来计量；卫生方面的产出指标既可以用“接受免疫者人数”（数量指标），也可以用“因注射哪几种疫苗而使人们免患哪几种疾病”（质量指标）来计量。
3.成果
成果是指所生产的产出所要实现的目的，也就是一项活动最终取得的成绩是什么。与产出相比，成果与政策和规划目标之间的关联更为紧密。但是，成果比产出更难以计量。因为，相对于成果来说，产出有明确的绩效标尺，即成本效益的最大化。但成果的计量不同，除非通过政治程序中公众的信息反馈，否则成果的社会价值是很难得到准确衡量的。成果通常反映的是政府战略和政策最终目标的实现情况。例如，提高生产力和人们的收入水平可以看作是教育政策取得的成果；提高人口的预期寿命可以看作是卫生政策取得的成果。当然，生产力和预期寿命的提高并不完全取决于教育政策和卫生政策，因为其他因素也会对其发生影响，这使得政策与成果之间具有很大的不确定性。因此，政策研究的目的之一就是要弄清楚特定的政策将如何对“成果”产生影响，以及将产生些什么样的影响。
三、公共服务市场化对我国服务型政府构建的推动和启示
1.快速增强的经济实力为我国公共服务模式的变革提供了坚实的物质基础，也提出了严峻挑战。国际上通常以财政支出占GDP的比重来测度政府提供公共服务的规模。改革开放以来，我国经济连续多年快速增长，财政收入也同时大幅度提高，为财政支出的不断扩大提供了有力的支撑。2006年全国财政支出超过4万亿元，约占国民生产总值的20％，比1996年增长了409％。如此庞大的财政支出总量，在迅速提高政府公共服务供给能力的同时，也对政府提供公共服务的绩效提出了严峻挑战。为此，改革公共服务供给模式，提高服务供给质量、拓展服务供给领域、降低服务供给成本，于我们不仅有着极其重要而深远的意义，更有着迫切的现实需求。
2.重新界定和认识政府的作用。公共服务市场化涉及到的一个根本问题就是：政府在此应发挥怎样的作用？公共服务市场化的含义非常宽泛，它绝不是仅仅将公共服务推向市场那么简单。公共服务市场化要求政府退出部分公共服务领域的直接供给，即政府不再是这部分公共服务的生产者，但这并不意味政府可以推卸在这些领域应承担的责任。公共服务市场化最为核心的一点是：公共服务不管由谁来提供，不管用什么样的体制和方式来提供，最后对公共服务提供的结果负责的仍然是政府。政府必须要对确定公共服务的目标负责；政府必须要为公共服务买单；政府还必须要对公共服务的结果进行监督和评估。
因此，政府的主要责任虽然不再是提供某项具体的服务和设施的生产，但在起草合约协议，确定服务供应标准、资金来源、服务质量的条款和条件，建立绩效评价标准，确定使用定价模式等方面却负有不可推卸的责任。如确定自来水和污水排放定价；确定道路通行费标准；确定垃圾处理费标准等，以及建立价格监督体系和采取监督措施，建立绩效指标体系和组织考评等。
3.区别对待不同类型的公共服务。在社会主义市场经济条件下，提供公共服务是政府的主要职能，但如何提供公共服务却是我们面临的一大难题。因此，根据公共服务的性质做好市场化的制度设计，清晰界定公共服务的供给性质和供给形式。对于“异质性”的公共服务，如国防、外交、政策、环境等应直接由公共部门提供和生产，而对于“同质性”的公共物品，如市政基础设施、后勤服务、供应系统等则可交由民营部门和非政府部门来承担。与此同时，还应探索多元化的公共服务购买形式，如市政服务领域宜采用合同出租，道路、桥梁建设可实行BOT等形式的公私合作，水、电、燃气供应系统可实施使用者付费制度等，从而有效改善公共服务质量、提高公共服务效率、降低公共服务供给成本。
4.公共部门中的需求与供给必须被彻底分开，以使市场机制发挥功能。当政府同时作为公共服务的需求者和供给者时，政府的天然垄断地位使得其缺乏竞争对手和竞争压力，从而容易导致资金使用的低效，机构人员膨胀，有限的公共资源得不到充分利用，“豆腐渣”工程、权力寻租频繁发生。同时，与市场上的各类专业公司相比，政府也不是万能的专家，这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。
要使市场机制有效发挥作用的一个非常重要的前提条件就是在供给方面必须存在竞争。竞争机制可促使各提供主体为争夺公共服务提供权而展开激烈角逐，其结果是能获得比在垄断服务下更高的生产率和更少的成本费用。这一竞争机制既可构建在公共部门内部的市场体系之上，也可在公共部门之外运行。
总的来说，公共服务改革应以市场化为取向，寻求公共机制与市场机制的有机结合。因此，我国公共服务改革在学习和借鉴西方成功经验的基础上，既要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，又要完善政府宏观管理职能，使公共机制与市场机制得到有机结合，从而实现公共服务的最佳供给以及公共资源的最优配置。