国有企业目标定位再解构：利益导向抑或本位回归，本文主要内容关键词为：本位论文,国有企业论文,导向论文,利益论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革目标的定位，一直是学术界关于国有企业改革问题讨论的焦点。如果不能准确地定位，国有企业的改革就能是“头痛医头、脚痛医脚”，延缓改革整体进程。
一、国内外文献综述
关于国有企业改革目标的定位问题，当前学术界主要有六种观点。一是弥补市场失灵论。受新古典经济学和新政治经济学的影响，目前占主导地位的观点是国有企业弥补市场失灵论。当出现自然垄断、外部性和公共产品供给失灵等现象时，市场机制不能有效地发挥作用，这时需要政府实施干预，而政府干预经济活动的手段之一就是举办国有企业。事实上，现在不少西方国家针对自然垄断、外部性等现象时，更多地不是通过国有企业弥补市场失灵，而是采用非国有企业、政府管制的方式。然而，非国有企业政府管制的方式也存在难以克服的困难，因为市场失灵的主要原因之一是社会权利的“私权滥用”。由于信息不对称，国家权力规范社会权利的“过度滥用”常常力不从心，因此采用非国有企业政府管制的方式的效果往往不尽如人意。Hart， Shleifer & Vishny(1997)指出，政府常常无法制定一份完全合约让非国有企业执行该合约，当合约不完全时，政府与非国有企业之间的矛盾就无法调和，此时剩余控制权变得尤其重要。因此，只有在剩余控制权不是很重要的条件下，采取非国有企业政府规制的方式才是有效的，否则就必须采用国有企业。这也解释了尽管某些西方国家国有企业的数量很少，但国有企业仍然必不可少。这一理论观点无法解释我国国有企业数量庞大却取得了30多年高速经济增长的现象，因为这么多数量的国有企业①不可能都是为了弥补市场失灵的需要。
二是特殊情况干预论。Sappimgton & Stiglitz(1987)分析了在特殊条件下，譬如战争和暴乱发生时，政府通过直接国有化非国有企业，快速灵活地干预经济活动，能够较好地动员经济资源，从而达到显著的效果，他们认为，国有企业与非国有企业的主要差别在于政府干预企业的成本不同。虽然很多发达市场经济国家在特殊情况下利用国有企业来应对困难，而且成效显著，但是这一观点无法解释在非特殊情况下，这些国家仍然保有相当数量的国有企业，也无法解释社会主义国家有大量的国有企业的现象。
三是国家性质决定论。国内外不少学者认为，国有企业主要是作为社会主义制度的经济基础而存在，国有企业或国有资产的比重必须占主导地位，才能保证国家的社会主义性质。现阶段，国有经济在我国整个国民经济中所占比重已降为1/3或1/3以下[1]，但这并没有改变我国的社会主义性质。因此，国有企业或国有经济在整个国民经济中的比重既不是判断一个国家社会主义性质的充分条件，也不是必要条件。
四是促进社会公平论。有学者认为，我国国有企业的存在主要是为了消除两极分化、促进社会公平(程恩富、张建刚，2012)。然而我国自改革开放以来，虽然国有经济所占比重较高，超过了绝大多数西方国家，但是贫富差距并没有变小。
五是促进生产力发展论。有学者认为，国有企业有助于解放生产力、发展生产力。改革开放30多年来，我国生产力水平确实得到了较大提升，但东亚的日本和韩国在20世纪50～90年代生产力也得到了巨大发展，其国有企业的比重一直都不高。美国是世界上最发达的经济体，其国有企业从建国到现在的200多年时间内比重始终不高。由此可见，国有企业充其量是解放生产力、发展生产力的充分条件而不是必要条件。
六是政府工具论。这种观点认为，我国的国有企业是政府实现多种目标的手段或工具。事实上，政府要实现各种目标，既可以用政策的形式，也可以通过与民营企业谈判交易的方式，还可采用自己办企业的方式，哪种方式最能节约政府的交易费用，政府就会采取哪种方式。[2]当前国有企业过于重视经济目标和政治目标，对社会目标重视不够②，以致引起社会各界的诟病。为此，我国国有企业仅定位于实现政府的目标是不够的，还应当实现一定的社会目标。国有企业要实现社会目标，仅靠政府的自觉自律，没有创新的国有企业制度作保证，也是很难实现的。
二、把国有企业定位于现代政府-社会型企业的理论依据
这里先界定国家、政府与社会的内涵。政治学界对政府概念的界定多种多样，但一般认为政府是国家政务(或称公共事务)的管理部门(黄达强，1988)。国家一般是指国家权力，包括警察、军队、监狱等暴力机器，以及作为国家政务的管理部门的政府。③社会学界一般将社会界定为生活在一定区域内的公民利益共同体。[3]从法学角度来讲，国家属于权力范畴，而社会属于权利范畴。马克思指出：“我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家权力。”[4]权力属于公法范畴，而权利则属于私法范畴。
学术界普遍承认国家与社会的关系随着历史的变迁而变迁，但对这两者之间关系的认识则存在较大的差异。从历史唯物主义角度出发，马克思、恩格斯认为，国家与社会的关系可概括为四个阶段依次更替的动态过程。一是国家起源于社会的阶段，国家是社会在一定发展阶段上的产物，即先有社会后有国家。二是国家脱离并驾驭于社会，形成国家与社会一体化趋势的阶段。三是社会摆脱国家的控制，国家与社会二元分化的阶段。四是国家回归社会的阶段，也就是未来共产主义社会阶段。[5]
按照马克思、恩格斯的论述，目前西方发达市场经济国家正处于国家与社会二元分化的阶段，即马克思、恩格斯所说的国家与社会关系的第三个阶段。在这些国家，社会通过宪法和法律法规规范国家权力的行使，防止国家权力的“过度膨胀”；同时国家也通过宪法和法律法规规范社会权利，防止“私权滥用”。因此，宪法和法律法规既要约束国家权力，也要约束社会权利，努力实现国家权力与社会权利的相互制衡。在西方发达国家，私人企业居多，这是社会追求权利的表现，但仍然存在一定数量的国有企业，这些国有企业并不是作为国家追求经济利益的工具。在战时或特殊条件下，它是实现国家特定目标的手段，在正常情况下则是调节社会“私权滥用”的工具。通常情况下，社会“私权滥用”可借宪法和法律法规加以调节，但有时宪法和法律法规的调节难以取得成效，因此国家一方面可以通过外包的方式让私人企业按照政府的意图去行事，从而达到调节社会行为的目的，矫正“私权滥用”的后果，但有些行业或企业以外包的方式会增加政府的成本，效果也难以尽如人意，因此就必须采用国有企业的方式。换言之，是采用外包的方式，还是采用国有企业的方式，取决于哪一种方式更具有交易成本的比较优势。
在中国封建社会，国家是指土地、人民与社稷(即马克思所说的国家权力)。国家是一人之国家，社会是一人之所有的社会，即所谓“朕即国家”。国家权力凌驾于社会之上。这个历史阶段相当于马克思、恩格斯所说的国家与社会关系的第二个阶段。在这个历史阶段，只有国家的法律而没有社会的法律。统治者制定种种法律法规规范社会行为，旨在实现有序统治。[6]
新中国成立初期，国家几乎控制了整个经济活动，社会难以追求权利，国家运用国有企业代替社会追求权利。换言之，国有企业是国家控制社会的手段之一，而且是较为重要的手段。社会必须依赖国家才能存在。这一时期的中国仍然处于马克思、恩格斯所说的国家与社会关系的第二个阶段。
改革开放以来，特别是实行社会主义市场经济体制以来，社会追求权利逐渐被允许，私人财产权利逐步得到国家保护和认可，但是国有企业作为国家替代社会追求权利的做法并没有得到完全改变。国有企业仍然成为国家控制社会的手段之一。因此，在这一历史时期，既不可能把所有的国有企业私有化(即使是处于马克思、恩格斯所说的国家与社会关系的第三个阶段的现代西方国家也做不到)，也不可能在短时期内要求政府完全放弃替代社会追求权利的做法。在当前历史条件下，如果既缺乏成体系的制度规范，又缺乏企业组织内权力(权利)制衡机制，就可能导致既不能抑制国家权力的“过度膨胀”，又可能产生“私权滥用”的恶果。因此，在科学的成体系的国家制度规范难以在短时期内形成的条件下，通过国有企业内的制度创新，形成国家权力与社会权利的相互监督约束机制，将有助于实现国家目标与社会目标的和谐共存，即把国有企业改造成国家与社会共治型企业。
在国有企业引入社会监督机制，将有助于遏制国有企业内国家权力的“过度膨胀”现象。另一方面，社会作为投资人有权监督和规范国有企业的经营行为，实现社会目标。
三、改革开放以来国有企业利益导向改革的困境
如果说改革开放前国有企业过分注重政治目标，那么可以说改革开放以来国有企业过分注重经济目标。简单地回顾国有企业改革的历程便能说明这一点。
改革开放前，国有企业是政府的附属物，人财物和产供销都一律由政府控制，企业缺乏自主权，经济效益低下。1978年后启动的改革主要是为了提高效益，“搞活”企业，激活国有企业干部职工的生产积极性。这一轮的改革包括政府对国有企业放权让利、扩大经营自主权、实行国有企业经营责任制、利改税、拨改贷、厂长负责制及企业承包制，等等。这一轮改革由于种种原因于1989年下半年中止。
1992年后，我国启动了新一轮国有企业改革的浪潮。改革主要是产权导向的，因为1978～1989年这一轮的改革主要是实行两权分离，虽然这一做法在一定程度上达到了提高国有企业劳动者生产积极性的作用，但是国有资产流失严重，对经营者监督不力，没有达到预期的目的。究其因，主要是没有解决好国有企业的产权完全归国家所有的问题，即所有制问题。1993年11月，党的十四届三中全会明确提出建立现代企业制度，其基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。显然这一改革指向仍然是提高国有企业的经济效益。
现代企业制度建设的道路十分艰难，起初的效果也不尽如人意。截至1995年年底，国务院发展研究中心的一份报告显示，国有企业的亏损面超过40％，2600家国有大中型工业企业的资产总额为2544亿元，负债却达2007亿元，企业负债率平均高达78.9％(吴晓波，2013)。然而到了2002年之后，情况发生了变化，我国国有企业经济效益大幅度地提高。这些年国有企业从利润指标的角度而言大有提高，2002～2010年，虽然国有企业数量平均每年减少7500家左右，但是国有企业总销售收入不减反增，年均增长18％，利润年均增长23％。2002～2011年，中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到28万亿元，营业收入从3.36万亿元增加到20.2万亿元。[7]国有企业改革取得的经济效益有目共睹。这一方面是因为国有企业办社会以及冗员过多的包袱逐渐被卸掉，可以与非国有企业站在同一起跑线上竞争； 另一方面国有企业逐渐集中在上游产业，数量大大减少的同时平均规模却大大扩大，它既能获得上游产业的垄断性收益，又能取得企业规模收益。特别是2008年美国金融危机之后，我国政府投资4 万亿元救市，其中大部分资金都投向了国有企业，这也是国有企业规模逆势而上的主要原因。2003年我国企业进入世界500 强的只有3家，2008年增至22家，且几乎全部是国有企业；2010年又增至54家，其中绝大多数是国有企业。2011年有61家企业进入世界500 强，其中56家为国有企业。截至2012年底，120家中央企业资产总额达31.2 万亿元，实现营业收入22.5 万亿元。在盈利能力上，仅5家国有银行的全年利润就超过1 万亿元，相当于民营企业500 强的净利润总和的两倍④。这表明我国的国有企业，特别是中央企业在不断地做大做强[8]，经济效益也在不断地提升。
过去，国有企业因为经济效率低下而受到诟病，而今国有企业却因为社会责任意识差、高管腐败现象严重和收入水平畸高而受到社会各界的广泛批评。方栓喜认为应当把国有企业从现代企业制度建设转变为“公共企业制度”，即从追求经济效益转变为追求社会公共责任。[9]
四、现代政府-社会型企业制度建设构想
1993年11月，党的十四届三中全会明确提出建立现代企业制度，这一改革举措旨在提高国有企业的经济效益，通过20年的努力，国有企业的经济效益得到了大幅度的提高，但暴露出来的问题也广为社会各界所诟病。因此，应当改变改革思路，把建立现代企业制度目标转变为建立现代政府-社会型企业制度。这一企业制度包含三大核心要件。
第一，社会代表⑤参加股东会、董事会和监事会。社会代表参加股东会，行使股东权力，包括公司章程的起草，审议公司的年度财务预算方案、决算方案等。社会代表通过参加股东会，把社会对权利的追求落到实处。目前国家控股的有限责任公司或股份有限公司，除了非国有投资者外，只有政府指定的代表才有权参加股东会，非国有投资者代表其个人利益，政府指派的代表则代表政府利益，而广大社会民众则缺乏代表。正是由于缺乏社会代表参与股东会，少数国有企业不顾社会环境压力和广大社会民众的强烈呼声，一味追求GDP，不断推高投资水平。因为缺乏社会代表参加监事会，没有权力制衡，对国有企业的监督也失去了应有的效果。
第二，实行有限责任公司制或股份有限公司制。即实行企业法人制，投资者承担有限责任。企业实行有限责任制，还意味着企业负有经济效益责任，不能长期亏损经营。企业不但要对投资者负责，而且还要对债权人等重要利益相关者负责。企业的有限责任制，意味着企业经营者不能仅仅是懂政治的政治家，还必须是懂生产和经营的企业家，代表社会追求权利。懂政治意味着企业必须从国家利益出发，而不仅仅是从企业本身的利益着眼。把国有企业改造成现代政府-社会型企业，还意味着企业经营者除了懂政治、懂生产和经营外，还必须从社会利益出发，注重民生。要使国有企业重视民生，就必须引入社会评价机制，而不能仅仅由政府来主导对国有企业经营者的考核评价。这也是必须要有社会代表参加董事会的原因。因为社会代表参加董事会，他们不但能够参加对企业经营者的选拔，而且可以参加对经营者的考核评价。社会代表参加企业的监事会，还可以监督企业的经营状况，掌握真实的企业经营绩效的情况，使对企业经营者的考核评价具有坚实的经验基础。
我国《公司法》规定：国有有限责任公司或股份有限公司的董事会要有本企业职工代表。这里认为，仅有本企业职工代表还不足以代表社会民生，因为职工代表往往只从自身利益出发，他们是企业的“局中人”，这可以在一定程度上解释当前国有企业存在的较为严重的“内部人控制”现象。这也是为什么提出要把国有企业改造成政府-社会型企业的主要原因之一。
第三，通过建立现代政府-社会型企业实行企业民主。企业民主包括企业决策民主和经济民主。企业决策民主包括两个层次：一是股东会决策民主，二是董事会决策民主。股东会决策民主和董事会决策民主，是指政府、社会和非政府投资者三方依照《公司法》等法律法规赋予的决策程序和决策内容进行民主决策。经济民主也包括两个层次：一是政府、社会、非国有投资者和企业经营管理者之间的经济民主，它通过公司治理结构，即股东会、董事会、监事会和总经理的组织结构，明确不同利益主体之间的权、责、利边界；二是企业经营管理层与企业员工之间的经济民主，这一层次的经济民主主要是通过让员工参与管理以及利润分享，从而激发劳动者的积极性、主动性和创造性以提高工作效率。
五、结语
国有企业不能单纯地成为政府实现目标的工具，因为在当前条件下这可能会导致过度投资、增加环境压力、挤压民间投资空间、忽视民生投入，对转型成以消费为主拉动经济增长的经济结构构成一定的阻碍，而且还会导致国企高管腐败、“内部人控制”现象严重等问题。在各项制度建设滞后的条件下，国有企业也不能通过现代企业制度建设逐渐私有化，因为这虽然有助于抑制国家权力的“过度膨胀”，但也可能导致“私权滥用”的恶果。
如果通过现代企业制度建设，把国有企业改造成国家控股的股份有限公司或国家主导的有限责任公司，那么仍然无法起到抑制国家权力在国有企业中“过度膨胀”的作用。因此，一个理性的选择是，把国有企业改造成现代政府-社会型企业，使政府、社会和非国有投资者三方成为企业共同治理的主体，实行企业决策民主和经济民主，明确各方的权、责、利边界，在企业内部既防止国家权力的“过度膨胀”，也防止社会权利的“过度滥用”，同时充分调动企业员工的积极性、主动性和创造性，提高工作效率，实现各方互利共赢的目的。
把国有企业改造成现代政府-社会型企业，还有助于为社会摆脱国家控制，实现国家与社会的二元分化，从而过渡到马克思、恩格斯所说的国家与社会关系的第三个阶段奠定坚实的经济基础。因此，这一理论创新不但具有重要的理论价值和现实意义，也具有深远的历史意义。
注释：
①其中包括不少处于竞争性领域的国有企业。
②正因为此，金碚(2010)认为，国有企业必须接受双重绩效评价。即既要接受企业效率评价，也要接受国家和人民意志的评价。这里认为，国有企业接受双重绩效评价的观点固然具有创新性，然而正如亚里士多德所指出的，“政府可以服务于全社会，或者是可以服务于它自己的利益”，这是区分好政府与坏政府的因素之一。换言之，不要期望政府一定会服务于全社会。因此，如果双重绩效评价都只由政府来主导，可能难以达到预期的效果，为此应当引入政府之外的社会参与评价。
③虽然国家与政府这两个概念有明确的不同内涵，但这两者在外延上存在重叠，因此这里基于语境的不同而不加区别地使用这两个概念。
④数据来源于全国工商联和国资委的统计数据。
⑤囿于篇幅，这里未讨论如何选择社会代表、如何管理社会代表、社会代表又应当如何负责地工作，等等。