土地流转纠纷的治理：从“碎片化”到“整体性”——基于江苏SY县的田野调查，本文主要内容关键词为：整体性论文,江苏论文,田野论文,碎片论文,纠纷论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035-3；F301.22 文献标识码：A 文章编号：1671-7023(2016)01-0034-08 一、引言 十八届三中全会提出要稳定农村土地承包关系长久不变，在不改变土地农业用途的前提下，鼓励农民土地承包经营权的流转和抵押。随着土地流转带来的经济收益日渐凸显，其“非均衡化”的分利行动诱发的纠纷也逐次显现，甚至演化成群体性上访、闹访事件，制约了乡村社会的经济发展和深化改革的实践，已成为农村社会焦点和秩序稳定的首要问题[1]23。土地流转纠纷一直受到政界、学界及社会的广泛“关注”和“策应”。目前，学界关于土地纠纷类型的研究，按照范围的大小可以分为同村、跨村、跨乡镇、跨市县等类型，这些纠纷具体表现为土地征收、土地调整、土地所有权、宅基地使用权、土地承包经营权流转等纠纷形式[2]68-71。土地承包经营权流转纠纷主要包括农户间、农户与承包大户间、农户与村委会或村民小组以及农户与乡镇政府间的矛盾[3]53-55。本研究关注的正是此类土地纠纷。既有研究缕析了村规民约的约束[4]8-9、历史遗留问题的阻碍[5]74、土地政策的变更[6]143-144、法律设计及适用问题[7]69、土地利益分配中村委会侵蚀农民利益的行为[8]90以及农户对土地的情感依赖造成心理失衡[9]122等引起土地流转纠纷的复杂诱因，并提出了完善法律政策[10]75、明晰土地产权制度[11]73-74、健全农村社会保障体制[12]55、采取承包地互换机制[13]14-15和调解机制[14]101等解决纠纷的路径选择。调解机制是化解土地流转纠纷最常见的策略，包括民间调解、村委会调解、乡镇政府调解(主要是信访办调解)和司法调解等形式[15]8-9，其中乡镇政府调解是最重要、最有效的调解途径。但这种调解模式并非“万能钥匙”，调解结果也常常未被纠纷对象所采纳。因此，基层政府要构建多元化的纠纷调解机制，联合信访办、农经站、司法所和村委会，建立纠纷仲裁机构，及时处理各类土地流转纠纷，避免造成不良的社会影响。 总而言之，已有的研究成果主要诠释了土地流转纠纷的类型、现实问题、生成逻辑和策略指向，有助于认知和熟识纠纷焦点问题，缓和纠纷双方关系，稳定乡村社会秩序。然而，当下无论是基于何种角度的土地流转纠纷探析，其内容大都局限于土地流转纠纷的零碎现状扫描、存在问题和对策建议，缺乏对其发生机理和治理过程的整体性理论解析。整体性治理理论为解决土地流转纠纷的“碎片化”指明了方向，其着眼于各级政府目标的统一和政府各职能部门的协调配合，主张分散寻求集中，部分驱动整体，碎片走向整合[16]13。整体性治理是土地流转纠纷“碎片化”变异的路径指向，也是提升地方政府治理能力的现实要求。基于此，本研究通过对江苏SY县的访谈与调查，搜集了大量的土地流转纠纷原始资料，并立足于若干有代表性的案例，试图引入“整体性”治理理论的分析范式，全景释读土地流转纠纷的现实样态及生成逻辑，并在此基础上尝试性建构“碎片化”到“整体性”的治理框架，以期为走出土地流转纠纷治理的“碎片化”困境提供创新的治理之道。 二、土地流转纠纷“碎片化”的现实样态及生成逻辑 SY县规划面积1378平方公里，人口约为105.2万人，是江苏惟一的中国最美县城和中国十佳宜居县。自2014年以来，SY县全面开展农村土地承包经营权确权及流转工作，伴随乡村建设和农业规模经营而频繁发生的土地流转行为，引发的土地流转纠纷颇为常见，社会整体进入矛盾和冲突高发期。基于江苏SY县的调研资料分析，发现政府在治理土地流转纠纷过程中存在明显的治理依据相互冲突、治理主体职能模糊、治理机制孤立片面等“碎片化”治理的困境。 (一)治理依据的“碎片化” 1.法律政策与村规民约间的冲突。长期以来，浓厚的地缘、血缘和宗族关系影响着我国乡村社会的发展轨迹，形成一系列的村规民约、风俗习惯等“民间法律”。除却法律政策的指导之外，乡村秩序和社会关系还深受这些“民间法律”也即是非正式制度的约束，甚至一些“违法”的村规依然被村民视为应然的规律而遵循[17]2-26。《农村土地承包法》第三十条明确规定承包期内，在新居住地未获得承包地的结婚妇女以及离婚或丧偶但仍居住在原地或在新居住地未获承包地的妇女，其原承包地不被收回，然而一些经济欠发达地区的农村依然存在忽视或限制妇女合法土地权益的风俗，甚至部分“违法”的村规民约依然继续存在。 案例1 农户与村委会间纠纷——“婚丧嫁娶型”。众心镇Z村的土地流转收益按照本村户籍人口分配，但对于户籍人口的界定遵循村中“两个凡是”的风俗，即凡是出嫁女，不论其户口是否迁出，不算在本村户籍人口之内；凡是进村媳妇，不论其是否领取结婚证书，只要举办民间婚礼即算本村户口，享受土地流转的收益分配。随着土地价值的不断上升，Z村“两个凡是”的风俗引发的农户与村委会间土地流转纠纷案例日益增多，影响了乡村社会秩序的稳定。 2.法律法规条文之间的矛盾。《土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定(试行)》第二十五条规定：“土地发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议越权发包的，如果承包人已经投入大量资源，人民法院不支持终止合同。”这两项规定明显相互矛盾，发包行为的合法性存在争议，基层政府或村委会在法律政策执行中，常常会选择性适用“于己有利”的法律。在实际工作中，许多农户与村委会问土地流转纠纷的发生大多由于农村土地私下流转现象严重，村委会选择性执行法律的规定，土地发包行为存在巨大随意性，以至于法律政策与农村现状产生差异，易于诱发土地流转纠纷。 案例2 农户与村委会间纠纷——“法律适用型”。众兴镇YX村湖滩地比较贫瘠且远离居民区，大部分居民都不愿种植。YX村二组居民ZL拥有0.738亩湖滩地，为了提高承包地耕种效率，他用6.784亩的其他种植地，调换H等13户居民的湖滩地10.012亩集中使用，共有湖滩地面积10.750亩。2013年11月，为了提高居民收入，YX居委会在征得包括ZL在内的本村二组居民同意的前提下，提出将1030亩湖滩地收归集体并对其低产田进行改造，湖滩地租金每年1260元/亩，土地上的树木和房屋按照当地政府标准给予补偿款。2013年11月20日，ZL之父Z领取承包地上的树木砍伐费1340元，2014年1月4日，ZL主动领取了流转土地上的房屋拆迁补偿款7440.40元。2014年3月20日，YX居委会未经本村村民大会或村民代表2/3以上成员的同意，将改造后的1030亩湖滩地发包给外来的承包者D和G用于水产养殖，期限为10年，租金每年1600元/亩。ZL认为自己获得的土地租金较低，于是找到居委会要求增加19亩承包地(其中8.25亩属于“退田还湖”的集体预留地)的补偿款。在商议无果的情况下，ZL状告SY县众兴镇YX居委会未经本村二组居民的同意，擅自将位于湖边包括原告19亩承包地在内的1030亩土地发包给第三人使用。土地的升值导致二组农户心态失衡，他们凭借“弱势群体”的武器寻求道义支持，从而引发土地流转纠纷并演化成诉讼案件。最终，法院判决以YX居委会将首轮承包费按照每年1600元/亩的标准补还给农户且10年租期缩短为8年而结束。 (二)治理主体的“碎片化” 1.中央政府考核机制与地方政府治理目标的异化。中央政府根据科学发展观提出严格的耕地保护制度，在坚持18亿亩耕地红线的前提下，加快推进农村土地流转，开展农业适度规模经营，提高农地效益和农村经济发展水平。然而，随着农村土地流转带来的收益日渐凸显，土地流转诱发的纠纷也逐次显现，甚至演化成大量的土地上访事件。正常的逐级上访是公民的基本权利，但大规模的越级上访甚至是群体性闹访、缠访严重影响了社会秩序的稳定，因而中央政府要求各级地方政府严格控制越级上访数量，并将年度上访程度作为地方政府政绩考核的重要指标。如果地方政府所辖区域上访基数超过一定标准，即使当地政府其他各项工作都已出色完成，其主要负责人依然会受到处罚。地方政府在土地流转政策执行中，存在畏惧心理，治理纠纷的态度消极拖延，在政策执行中常常会习惯性规避风险。为了减少或规避上访案件，促进社会秩序的稳定，地方政府通常扮演“各退一步”的“和事佬”角色或采用“收买领头人”的治理技术等有失公正的解决策略。 案例3 农户间纠纷——“维稳压力型”。1998年，来自ZX村的村民且为表兄弟关系的WB和WQ，在未经村委会同意的情况下，私自达成土地交换协议，WB将0.27亩责任田流转给WQ建房，WQ则以老宅后的0.27亩菜地进行交换。WB和WQ仅仅达成口头协议，并未到村民小组变更土地老账账面数值，老宅后的0.27亩菜地仍然显示为WQ使用，但多年来一直由WB种植已成事实。2014年3月，ZX村开展美丽乡村建设，集中规划整治农民住宅，村委会通过土地调整置换，并经由村民大会讨论，决定将农民集中居住点选址在WQ家老宅后的土地，其中包括WQ流转给WB的0.27亩菜地，每亩补偿标准为2100元。领取土地补偿款时，WQ并未提及流转给WB 0.27亩菜地之事，仍然按照账面土地面积领取补偿款。补偿款全部发清后，WB到村委会反映自己没有拿到0.27亩土地补偿款，村委会才得知WB和WQ私下交换土地的情况，并要求WQ将0.27亩土地补偿款还给WB。WQ拒不承认换地的事实，村委会多次调解无效，于是请求乡镇政府出面调解。乡镇政府在调查取证的基础上，做出了处理意见，要求WQ退还WB的0.27亩土地补偿款。但WQ在收到处理意见书后，以换地无法律依据为由仍然拒绝退款，并且通过信件、电话等形式上访。最后，乡镇政府为了避免上访影响到政府的考核，撤销了对WQ的处理意见书，并促成双方达成协议：WQ给予WB一半的土地补偿款，并流转给WB 0.14亩土地。这种协议结果反映了信访维稳压力下，中央政府与地方政府政策目标的异化致使地方政府在土地纠纷治理中扮演“各退一步”的“和稀泥”角色。 2.地方政府职能部门权责交叉。希克斯等认为，政府各职能部门面对共同社会问题时的各自为政，缺乏沟通协调，致使政府的社会治理效果呈现出“碎片化”特征，无法实现社会的良性运转[18]33。我国政府内部职能部门间各自为政的状态不仅难以形成治理的合力，而且相互冲突的目标和利益纠葛极易形成内耗，甚至相互拆台，使本来容易化解的土地流转纠纷久拖不决。《土地管理法》第十六条规定，土地权属争议的解决办法主要由当事人协商、行政裁决和诉讼。由于缺乏第三方的介入，当事人彼此协商的结果一般不理想，尤其是无法解决规模较大的土地流转纠纷。对于农户而言，诉讼的方式成本较高，耗时耗力耗资且效果存在诸多不确定性，因而行政裁决成为土地流转纠纷解决的主要方式。行政裁决的主要机构为村委会、乡镇司法所、农经站和信访办[19]14-15。村委会作为村民自治组织，只能解决小规模的农户间土地流转纠纷，农户与承包大户以及农户与村委会间的土地流转纠纷只能依托乡镇政府解决，而信访办则是其中最重要的解决部门。在农户看来，信访办办事效率高，是解决纠纷的最佳选择。事实上，信访办作为乡镇政府综合性部门，其主要职能是反映群众上访事项，协调督促群众问题的落实情况，并非土地流转纠纷的具体解决机构。面对日益增多的土地流转纠纷事件，信访办只能协调司法所、农经站等部门加以处置。政府各职能部门权责交叉，整合协调力度不够强大，其政策目标追求往往存在偏差，容易出现相互推诿、责任不清的现象，制约了土地流转纠纷的解决效率。 案例4 农户与承包大户间纠纷——“扯皮推诿型”。2012年，来自上海某机关退休人员ZR，在LA村承包57亩耕地成立狐狸养殖合作社，土地租期为5年，每年每亩支付租金800元。由于狐狸养殖属于新兴养殖业，合作社缺乏专业的技术、资金和稳定的销售市场，盈利空间狭小，甚至出现亏本现象。于是，ZR以合作社效益不佳为由，在租用耕地第二年便与农户商议先支付一半的租金，余下资金下一年支付，双方达成了口头协议。2014年7月，农户到狐狸养殖场讨还土地租金，在未得到答复的条件下，破坏养殖场厂房，双方发生纷纷。村委会介入调解纠纷，但双方当事人互不退步，未达成一致意见。事后，该村农户到乡镇信访办上访，要求ZR按市场价格支付拖欠的土地租金。信访办将该案件转交到负责调解纠纷的司法所，司法所却认为此纠纷属于承包地管理范畴，应由农经站处理。各个部门出现“踢皮球”现象。最终，在县委副书记的统筹协调之下，纠纷双方达成协议：ZR支付拖欠的土地租金，并在合同到期后不再承包耕地，修缮厂房的资金需从农户土地租金中扣除。 3.乡村精英扮演着协调者的角色，但其“登场演出”的机会并不多见。乡村精英较为熟悉土地纠纷事实，参与调解行动有助于降低行动成本，提高纠纷解决效率。然而乡村精英的流失及其作用与地位的“被忽视”，使得精英参与纠纷调解的机会较低，并逐渐演变成边缘化群体，即使获得参与纠纷调解的机会，也会存在根据参与的回报度权衡是否介入的投机心理。乡村组织整体性能力不高，组织化程度较低，缺乏活动资金和技术人才，难以成为治理土地流转纠纷的主要依托。 案例5 农户间纠纷——“精英介入型”。1998年，土地二轮承包明确土地权属界限，同为SL村村民的LZ和LC两家获得的承包地接壤相邻，中间以栽有老槐树的田埂为分界线，没有明确的四至面积。随后几年，老槐树因枯死而被挖除，日积月累之下公共田埂界限逐渐模糊。然而，LZ和LC顾及到彼此都是同村村民，又是同姓本家人，长期以来双方倒也相安无事，并未因土地权属不清产生矛盾。2014年以来，SY县全面开展农村土地承包经营权确权工作以促使土地流转，LZ和LC意识到土地潜在的价值，在承包地确权过程中，都希望增加自家丈量的土地面积，因而产生矛盾。由于村中土地老账记录模糊，知情的老龄人大多去世，SL村村委会邀请LZ和LC所在村民小组的退休村干部、热衷于竞选村干部的普通农民、党员等非体制精英参与调解，他们具有一定的影响力，熟悉争议双方的具体事由，容易达成协商意见。该村非体制精英一直未受重视且认为此事与己无关，拒绝参与纠纷调解过程。最终在村委会允诺支付其工时补贴的前提下，共同促使纠纷双方达成协议：村委会出面实地丈量承包地面积，按人均0.4亩标准分配到两家，多余的土地面积归属村集体，争议双方达成和解。 4.基层农户与政府间的合作治理平台尚未构建。作为利益相关者的基层政府和农户，在土地流转纠纷治理中扮演着不同角色。政府是治理纠纷的主要但并不惟一的主体。随着村庄关联性和共同体认同感的减弱，作为土地流转纠纷当事人的农户，他们是“碎片化”的个体，缺少整体行动的意识和能力[20]36，但农户的行为却决定着土地流转纠纷事件的动向。由于政府活动的不公开和不透明，政府公信力逐渐降低，农户参与热情和程度较低，引致农户无法有效监督政府政策的制定和执行，因而在农村土地流转分利秩序中冷漠对待与己无关之行为。另外，部分政府官员未曾树立整体性治理的理念，忽视利益相关者的地位和作用，增加了合作治理的难度[21]53。 (三)治理机制的“碎片化” 土地流转纠纷治理机制中的预防机制、处置机制和善后机制相对薄弱，各个环节间缺乏有效协调，影响了治理成本和治理效果。虽有某些区域之基层政府实行“分片包区”政策，以周或月为时间单位定期安排人员下村走访，集中解决土地流转中出现的纠纷，避免矛盾恶化乃至演变成上访事件，然而，下村人员走访对象集中于村委会成员，工作形式化严重，难以掌握土地流转纠纷真实信息。随着地方政府危机意识的提高，纠纷治理机制有所完善，但各个环节间缺乏有效衔接，呈现出“碎片化”的治理困境：一是缺乏有效的预防和预警机制，错失了协调处理纠纷的最佳时间，容易促使简单的土地流转纠纷演变成群体性上访乃至闹访事件；二是处置机制的偏向性不明确，地方政府在纠纷发生后的处置动机不是妥善解决问题，却倾向于消除影响政绩考核的潜在上访隐患，过分重视短期成效致使治理效果出现间断性；三是善后机制的不完善甚至缺失，缺乏有效的评估、监督和反馈机制，不利于政策系统的良性运行和政策目标的持续实现。 三、土地流转纠纷“整体性”治理的路径指向 土地流转纠纷的核心不是土地或纠纷本身，而是利益主体围绕土地价值分配的行动策略造成的“碎片化”困境[22]8。基于此，本研究将整体性治理理论所主张的协调、整合和信任等理念融入“回归、塑造和建构”的三维分析框架(图1)，把握利益主体的行动轨迹，探析治理纠纷的“整体性”治道变革。
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