日本国家安全战略与防卫政策的调整——关于“有事法制”的思考，本文主要内容关键词为：日本论文,国家安全论文,法制论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年5～6月，正当世界各国关注中东问题和朝鲜半岛核问题之际，日本政府却不动 声色地加快了国家安全战略的调整。5月14日，日本国会众议院有事法制特别委员会通 过了《应对武力攻击事态法案》、《自卫队法修改案》和《安全保障会议设置法修改案 》。5月15日和5月19日，众参两院先后通过这三项法案。至此，“有事法制三法案”完 成全部立法程序，正式成为日本国家安全战略和防卫政策的规定性法律。“有事法制” 的确立标志着日本政府自20世纪70年代以来对国家安全战略进行的重大调整趋于完成。
一、蓄谋已久 一蹴而就
“有事法制”是日本冷战后安全战略调整的象征，是日本政府有关军事立法的重要组 成部分和进一步完善。日本政府在20世纪70年代开始研究有事立法，力图通过“有事法 制”授权首相跳过内阁安全会议直接下令出动自卫队，建立日本应对紧急事态、处理国 家安全危机的应急机制，以增强日本干预国际冲突、承担更多国际安全义务的能力，在 国际政治和安全领域发挥更大的作用，最终成为世界政治大国。这已成为多年来历届日 本政府的主要执政目标之一。
1977年，日本防卫厅就向内阁秘密提出“加强有事法制的建议”，以便为突破法律限 制、发展军事力量制造法律依据。但慑于国内外和平力量的反对，只能在极其秘密的状 态下进行“黑箱操作”，始终处于“准备”阶段。冷战结束后，日本政府加快了调整国 家安全战略的步伐。1990年，日本内阁第一次发表了关于“有事法制”的中间报告。19 91年，日本国会通过了《联合国维持和平合作法》(PKO法)，为向海外派兵提供了法律 依据。1994年，政府有关部门起草了关于“有事法制”的法案。1999年5月通过的《周 边事态法》，是日本政府就“有事法制”相关立法迈出的重要一步。1996年，日美共同 发表“联合宣言”，完成了对日美安全同盟的“再定义”。1997年，日美发表“新联合 防卫指针”，完善了共同防卫双边机制。同年《防卫白皮书》提出：由于冷战后国际安 全形势的变化和亚太地区“仍然存在大规模军事力量”，日本必须建立具备“防卫所必 需的”，“足以应付一切事态的各种功能”的防卫体制和防卫态势，正式提出建立“有 事法制”。执政三党达成一致意见，推动政府尽快提出“有事法制”，历届首相也表示 要积极推进“有事法制”。2001年，借国际社会反恐怖主义之机，国会通过“反恐怖三 法案”，内阁向发生国际武装冲突的地区派出支援美军作战的自卫队和配备“宙斯盾” 系统的“金刚级”驱逐舰。2003年5月，又在短短几天之内通过了“有事法制三法案。 ”舆论称之为“36小时走完了26年的路”。(注：[日]朝日新闻，2003.05.15)日本国家 安全战略转换的过程表明，日本政府正在突破战后以来“专守防卫”的基本原则，实施 可以行使“集体自卫权”和主动出击、先发制人的“攻势防卫”战略。
小泉内阁之所以能在本届国会顺利通过“有事法制三法案”，有着国内、国外的有利 环境。
从国内看，小泉内阁上台后，经济衰退依然如故，各项改革毫无进展，国内支持率下 降，因而试图在外交和安全上突破现有法律限制，把实现“有事法制三法案”作为施政 目标之一，2002年春季向国会提出“有事法制草案”。由于漏洞百出，遭到在野党和公 众舆论的反对，虽然当年秋季临时国会审议，但未获通过。为在本届国会顺利通过“有 事法制三法案”，小泉首先谋求最大的在野党——民主党的支持。自民党、公明党、保 守党的干事长与民主党干事长多次会谈，自民党的政策负责人与民主党的影子内阁安保 大臣也反复磋商，民主党对执政三党提出的“有事法制法案”提出了修改意见，要求制 定紧急事态对策基本法、设立危机管理厅、保障基本人权、制定国民保护法并在该法律 成立之前冻结“有事法制”的实施等。经过协商，双方互相让步，围绕“有事法制草案 ”修正事宜达成一致。内阁根据达成的协议修改草案，对“有事法制”含义的界定等问 题进行了简化处理。(注：[日]读卖新闻，2003.05.14)日本舆论认为，“有事法制”是 国家的根本法制，应该尽量争取更多的国会议员支持。(注：[日]共同社东京电，2003. 05.13)自民党为此拉拢政策较为接近的民主党，而民主党为显示自己拥有执政能力，也 在讨价还价的同时向执政党靠拢。两党达成一致既带有执政党、在野党之间权力斗争的 因素，也是政治上相互妥协的结果。根据两党协议，修改后的“有事法制三法案”在20 03年5月14日的众院特别委员会表决通过，5月15日经众院大会表决后送参院审议，在本 届国会获得通过已是预料之中的事。
从国际看，日本政府扩大防卫机能和防卫范围的政策意图得到了美国的支持。美国副 国务卿阿米蒂奇等人于2000年10月11日发表的国防大学战略研究所研究报告明确要求日 本修改宪法，完成“有事立法”，解除行使“集体自卫权”的法律限制，使日美同盟向 美英同盟发展。日本外交省官员认为，阿米蒂奇报告已经成为指导美国对日政策的基础 。2001年5月15日，美国兰德公司发表题为《美国与亚洲：走向新的美国战略和军事部 署》的报告，建议为加强美日安全合作，应明确支持日本修改现行宪法。美军太平洋地 区司令长官也希望日本在地区安全事务上承担更多责任。2001年10月日本国会通过“反 恐怖三法案”后，美国国务院发言人包润石发表政府声明表示热烈欢迎，认为这项立法 为日本军队参加反恐怖主义行动铺平了道路，不仅对反恐行动具有重要意义，而且进一 步加强了美日同盟。2002年2月布什总统访日期间，也对日本的反恐政策给予高度评价 ，认为日本的外交努力，显示了日美同盟的强大和日本不可替代的作用。(注：人民网 ，2001.10.31、2002.02.19)美国的亚太地区战略需要借助日本等军事盟国的力量，分 担地区安全责任，形成以美国为核心，以美国与亚太地区盟国的双边安全机制为骨架的 地区安全网络。(注：[日]每日新闻(晚刊)，2000.12.14)美国的鼓励促使日本政府下定 决心建立“有事法制”。2003年1月4日，小泉首相公开、正式提出要健全“有事法制” 。日本政府认为，对自身安全环境的最大威胁随着冷战结束和苏联解体已经发生了根本 性变化，冷战时期安全战略戒备和防卫政策的重点对象——苏、俄对日本已不构成直接 而现实的安全威胁，今后日本面临的安全威胁主要是周边地区安全形势的不稳定，特别 是朝鲜试射导弹、不明国籍的可疑船只入侵日本领海和朝鲜核危机爆发后，周边地区“ 有事”的可能性、紧迫性不断提高，因此需要调整国家安全战略与防卫政策，加强应付 突发性事态的组织机制和法律体系，以维护日本的国家安全。
二、政策调整 引人注目
《应对武力攻击事态法案》规定，当日本受到武力攻击时，由内阁会议决定应对方针 ；首相拥有不经过内阁对地方自治体的指示权和代执行权；自卫队为排除武力攻击，可 以采取军事行动；为使自卫队行动和美军根据《日美安保条约》开展的行动能够顺利进 行，国家、地方公共团体及国家指定的公共机构有义务提供物资、设施及劳务服务；为 使自卫队行动能够有效实施，还规定国家可以对电台等通信设施以及船舶、飞机等航行 工具的使用进行限制。《自卫队法修改案》增加的主要内容有，只要预测可能受到敌方 武力攻击，即使武力攻击未发生，自卫队也可以构筑防御设施；“在预测到将可能进行 防卫出动时”，自卫队有权强行征用私有土地和改变私人房屋形状，进行阵地建设，以 及征用其他民间资源；允许自卫队员以“正当防卫”、“紧急避难”为由使用武器。《 安全保障会议设置法修改案》规定，设置向国家安全保障会议提供政策建议的“应对紧 急事态专门委员会”，进一步完善国家安全政策决定体制，在政策和组织两个层面上强 化对紧急事态作出反应的机制。(注：[日]朝日新闻，2003.05.15)
综合“有事法制三法案”的主要内容，可以看出日本政府对于国家安全战略和防卫政 策进行的调整主要有以下几个方面：
1.法律上明文规定“有事”的定义。按照日本政府的解释，所谓“有事”是指“日本 遭到来自外部的武力攻击之事态”和“事态紧迫、可以预测将受到武力攻击的事态”。 所谓“武力攻击事态”是指：日本本土以及公海上的日本舰船和飞机，日本派到他国的 自卫队及政府派驻的海外机构受到外国武力“有组织、有计划的攻击”等，“并非单指 为防卫而出动自卫队，还包括对付大规模的恐怖活动和日本周边出现的情况”，即使没 有直接受到武力攻击的“事实”，只“有被攻击之危险”，也可出动自卫队进行防卫作 战。“预测到武力攻击事态”是指：某国表明对日本有武力攻击意图，并为此集结舰船 或飞机，或者向发射导弹的火箭注入燃料等；某国为攻击日本而召集预备役并禁止军队 要员外出以及“为攻击日本构筑新的军事设施”等。法案规定，首相判断上述事态发生 后，可命令自卫队使用武力甚至先发制人。由于对“危险事态”的“预测”是由日本政 府单方面判断和认定，而且根本不提“日本有事”在地理上的界定，因此所谓“有事” 的范围存在被主观上任意或无限扩大的可能性。“有事法制”不仅背弃了日本和平宪法 的精神，也摒弃了迄今日本政府标榜奉行的“专守防卫”和“自卫队不能在海外与美军 一起行使武力”的原则。
2.放宽自卫队出动的法律限制。按照现行法律，自卫队出动遂行军事行动，事先必须 得到四方面许可：一是出动时所经地区、路段须经环境厅、国土厅的同意；二是携带军 火弹药须经消防厅许可；三是开辟演习场地或构筑阵地须经自治省和地方自治体允许； 四是如在国有土地开辟演习场地或构筑阵地须经环境厅、国土厅的批准。因此防卫厅要 求修改现行法律，放松限制，简化审批程序，以便自卫队能迅速出动。《自卫队法修改 案》还规定自卫队强制征用土地时，可以改变房屋建筑形态或砍伐树木，有关征地命令 可以在事后下发，对拒绝配合者制定了严格的制裁措施。日本媒体指出，这等于对自卫 队失去任何约束，为自卫队放松既有法律的限制，获得更大的行动自由，使日本从一个 潜在的军事大国变成一个有实际行动能力的现实的军事大国。(注：[日]时事社东京电 ，2003.05.15)
3.放宽对于自卫队的“文官管制”。日本的军政指挥系统实行“文官管制”，即由文 官领导现役军人。在参谋长联席会议权力受到文官制约的情况下，由于管制、报批程序 复杂，自卫队很难对突发性事态在第一时间作出快速反应。因此军方要求强化军令指挥 系统，扩大参联会主席权力，恢复战前的三军参谋长的职责和权限。参联会权力的扩大 将使“文官管制”名存实亡，政党、文官、国会等政治力量对自卫队的控制和约束进一 步削弱，现役军人不仅将拥有对自卫队的更大指挥权，而且将对国家的外交、安全和军 事问题获得更大的发言权，从而导致军人对国家政治的影响扩大。这对于日本的国家政 治发展方向有何种影响，值得我们关注。
4.扩大和强化首相的专断权。为建立日本应对紧急事态的机制和迅速作出反应的能力 ，法案提升和扩大首相的权力，赋予首相在紧急事态下拥有越过内阁安全会议直接命令 自卫队出动，以及限制国民权力、动用民间资源和设施、确定私有财产的补偿办法等特 别权力，甚至战后任何首相都不曾拥有过的“行军权”。赋予政府各省厅在“有事”的 情况下，征用或处理地方政府和其他有重要战略意义的公共设施及私人机构的更大权力 ，同时为军队征用、使用私人财产制定指导方针，允许当局惩治无视紧急法律的国民。 法案规定政府为应对武力攻击事态，应在内阁设立对策本部，对策本部长由首相担任， 确立应对基本方针。首相有权对地方自治体发布指示和命令，在“措施落实不力”或“ 紧急情况下”，首相可取代地方行政长官直接行使指挥权。这些大大提高了中央政府的 集权，扩大了首相对政治外交和安全的主导权。只要政府认为“预测日本将受到武力攻 击”，便可启动“有事法制”，而法案中却没有任何对“有事”时滥用权力进行限制的 内容，使法律对于内阁和首相权力的制约减弱，首相个人意志对于国家政治外交的作用 增强。小泉首相对此解释说：当外国弹道导弹就要打来的时候，日本不能坐以待毙。如 果掌握了对方有明确的侵略意图以及属于有组织、有计划的行动，日本就要采取先发制 人的行动。(注：[日]东京新闻，2003.05.19)公开宣布日本有权为解除可能受到的攻击 而首先对潜在敌方发动军事打击。
总之，扩大首相专断权，限制国民基本人权，为自卫队在国内外的出动放松法律限制 、提供法律依据，是“有事法制三法案”的主要内容和三大特点。
三、欲将何往 拭目以待
“有事法制三法案”的通过和确立是后冷战时代日本国家安全战略和防卫政策进行重 大调整的象征，必将对日本外交和国家安全战略，以及国内政治局势的走向产生重大而 深远的影响。
小泉首相称，“有事法制三法案”对现行法律做出的改变“开创了一个新纪元”，是 “日本政治史上划时代的事件”，并为内阁所提草案的修正协商迅速取得一致而对在野 党表示敬意，声称今后要确保在共同基础上就安保问题进行充分的讨论和协商。执政和 在野两大党在涉及重大国家政策改变的问题上如此密切合作，是不多见的。这样一种在 政治思想、价值判断和政策理念上“保守合流”的政治动向，不仅使日本政坛上的力量 对比对传统革新阵营更为不利，而且将可能加强、加速日本政界和社会的总体保守化， 因此值得我们密切关注。日本舆论普遍认为，“有事法制三法案”的通过是小泉首相在 政治上取得的一次重大胜利(注：[日]共同社东京电，2003.05.13)。借助这一胜利，小 泉首相将更加积极地谋求连任自民党总裁和内阁首相，加紧修改宪法第九条，推进设立 防卫省、国防军，以便为向海外派兵和成为军事大国打破最后的法律束缚。即使因为国 内外的强烈反对一时难以达到修宪的目的，日本政府也会继续对现行法律进行“扩大解 释”，在不打破和平宪法框架的情况下，以“小步快跑”、“少说多做”的方式加快实 现成为军事大国的战略目标。
日本政府通过“有事法制三法案”将自卫队行使武力的范围扩大到世界各地，背离了 和平宪法的基本宗旨，因而遭到国内和平力量和有识之士的强烈反对。日本和平宪法的 基本理念是放弃战争、主权在民和保障基本人权。宪法第九条规定：“日本国民诚实地 企望以正义和秩序为基调的国际和平，永远放弃国家主权发动的战争、武力威胁或使用 武力作为解决国际争端的手段。为达此项目的，日本不保持陆海空军和其他战争力量， 不承认国家交战权。”“有事法制”则违反了日本宪法维护和平、反对战争的基本精神 。
日本媒体评论说，“有事法制三法案”是日本“走向军事大国化的第一步”，将损害 国民的基本人权，是违反宪法的行为。日本共产党指出它有悖于日本向国际社会承诺的 “专守防卫”的原则，可能加剧东亚地区的不稳定局势。社民党在东京都举行集会，反 对“有事法制”，党首土井多贺子发表讲话，会后举行了抗议游行。日本国内一些民间 团体和各界人士认为，“有事法制三法案”具有侵害国民财产、侵害基本人权、侵害言 论及报道自由的危险，是开辟了走向战争之路的法案，是强迫国民在违反自身意志的情 况下被政府卷入战争的法案，必须坚决废弃。报业工会联合会于2003年5月13日发出紧 急呼吁，要求政府立即废弃“有事三法案”。他们认为，“有事法制三法案”是打开通 往战争之门的法案，是强迫全体国民协助政府进行战争的法案，必须坚决反对(注：[日 ]朝日新闻，2003.05.13)。5月26日，105名教授和讲师在东京举行集会并联名发表声明 ，坚决反对政府提交国会审议的“有事法制三法案”，因为法案“抹煞了战后宪法所表 明的日本要做和平国家的决心”；导致“日本建立向美国所谓的‘正义战争’提供合作 的体制”，“给日本人民的自由和安全带来了现实的威胁”。声明指出，争取和平不能 靠帮助打仗，而是要通过建立日本同亚太国家的友好关系来实现。武力不能防止战争， 只能招致战争，这是历史的教训。遵循日本和平宪法第九条精神才是开辟21世纪和平道 路的途径。(注：[日]东京新闻，2003.05.26)共产党委员长志位和夫指出，“制定有事 法制是彻底破坏宪法第九条的暴举”。社民党党首土井多贺子认为，“有事法制三法案 ”“必将在历史上留下祸根”。日本各广播电视台组成的“日本民间放送联盟”以及日 本航空和陆海运输业工会组织也都表示坚决反对“有事法制”。许多市民团体和学生组 织纷纷到国会大厦举行集会游行，强烈要求废除“有事法制三法案”(注：新华社东京 电，2003.06.06)。尽管日本国内和平力量全力反对，但仍有50%以上的国民支持“有事 法制三法案”。(注：[日]舆论调查报告.读卖新闻，2003.05.16)日本国内政治力量对 比和国民安全观念的变化，使得仅仅依靠日本国内和平、护宪、反战的力量，已经很难 遏制或制止日本政治外交的总体右倾化和走向军事大国的战略意图。
由于“有事法制三法案”的主旨是确立如果发生日本遭受武力攻击或预测将要被攻击 等“有事”情况下政府、自卫队的对应方针和程序，突破了和平宪法对军事力量及其行 动的法律制约，对放弃战争权的“和平宪法”形成强烈冲击，使日本自卫队在紧急事态 下迅速而秘密地出动有了法律依据和保障，在国内外介入冲突的武装行动也获得了更大 自由，向海外派出军事力量对国际冲突作出应急反应的可能性进一步增大。不过一个多 月，日本政府提出的“出兵伊拉克法案”就在国会获得了通过，进一步证明了“有事法 制三法案”的出台，实际上使日本一步步地远离了和平宪法的宗旨。有鉴于此，亚太地 区各国有理由对日本的未来感到忧虑，对日本将来是坚守和平发展道路、还是走向军事 大国，不能不给予密切关注和强烈警惕。韩国民间团体和社会舆论纷纷抨击日本国会通 过的“有事法制三法案”，违背和平宪法、威胁东北亚地区的和平。韩国的反战和平议 员团、市民团体、“建立正义社会市民会议”、工会组织等均发表声明指出，日本的“ 有事法制三法案”，全面抛弃了和平宪法第九条，试图建立假想的战时体制，威胁朝鲜 半岛和东北亚地区的和平，恶化了东北亚地区的军事和安全环境，并可能引起地区的军 备竞赛。这暴露了日本修改和平宪法，重新实行武装化的企图。(注：[韩]东亚日报，2 003.06.07)
诚如日本媒体所指出的那样：纵观日本历史，大部分的所谓“有事”是日本挑起或日 本军队外侵他国时发生的，即“有事”都是自己招惹的。(注：[日]朝日新闻，2003.05 .13)历史证明，只要日本不惹事，就不会“有事”。宪法学者水岛朝穗指出：在“有事 法制”中，“有事”二字的定义非常含糊。它可作以下三种解释：①“已经发生了被攻 击的事态”；②预测可能受到攻击的事态；③预测之后果真被攻击的事态。多重定义的 “有事”，都可将“无事”变成有事。(注：[新]联合早报，2003.05.15)日本政府究竟 为何急于建立、健全“有事法制”，为何加快完成走向军事大国的立法程序，其目的究 竟何在，不能不令周边国家感到担心。