政府公共政策与社会主义和谐社会构建，本文主要内容关键词为：公共政策论文,社会主义和谐社会论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在党的十六届四中全会《决定》中，我们党第一次把构建和谐社会作为主要任务和奋斗目标写进党的正式文件，这是以胡锦涛同志为总书记的党中央立足国内外现实条件，在科学总结社会主义建设经验的基础上得出的新认识。备受瞩目的党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步把和谐社会建设提到了更加突出的“统揽全局的位置”，这是中国共产党人在新的历史时期的又一重大理论创新，其实质是一种“社会宏观调控”，具有十分重要的政府公共政策意义。
一、社会主义和谐社会制度的政策科学基础
从国家层面而言，和谐社会制度是一个社会政策的工具。构建社会主义现代和谐社会是一个整体推进的过程，是经济、社会、政治、科技、文化生态等多维度协调统一、共同发展，是一个国家根据现实发展状况和未来发展需要，通过政策成本与政策效果的比较，所作出的制度选择和安排。
(一)何谓公共政策
公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某个问题的具有权威性的行为准则，它是一系列谋略、法令、条例、规定、规范、计划、方案、措施、项目、办法等的总称。一般地说，路线、谋略、战略、方针是长久的政策，通常以法令或条例的形式下达；规划、计划、方案属于中长期政策，通常以计划的形式下达；措施、项目、办法、属于短期政策，常以文件形式下达。从某种意义上说，公共政策是以政府为主的公共权威部门制定的有所为、有所不为的行动准则。有所为就是政府政策要鼓励那些政府希望做的事情，有所不为就是政府政策要限制那些政府不希望做的事情。所以从根本上讲，公共政策是一种以国家强制力量作为后盾的行为准则，代表国家意志和行动。公共政策的功能在于管理国家、服务社会，即通过对整个社会生活过程进行计划、组织、控制、调节的活动，使整个社会健康有序、和谐地发展。具体讲，公共政策在其实施过程中包括制约功能、导向功能、管理功能、象征功能、调控功能和分配功能。公共政策还有自己本身的许多独特之处，如合法性与强制性的统一，政治性与公共性的统一，现实性与理想性的统一，稳定性与创新性的统一，渐进性与突破性的统一，公平性与效率性的统一等。在现实生活中，根据政策内容和作用的领域，可分为经济政策、社会政策、政治政策、科技政策、文教政策、生态政策，等等。
公共政策总是针对解决社会中出现的公共问题而来的。随着人类社会的进步，社会的发展已不再是人们自发行动的结果，而越来越体现为政府的公共政策引导下的自觉行为的产物。然而，每一个国家在发展过程中特别是在向现代化迈进的转轨时期，相对于社会发展来说，必然存在着制度短缺问题。解决制度短缺的愿望和期盼，成为制度创新的动因。公共政策的原因就是国家、社会各个领域由于制度短缺而存在许多尚未解决的、影响国家有序化发展的问题，政府通过制定政策措施来对社会各个领域实施管理，解决各种社会问题。社会发展与公共政策的关系越来越密切。比如，党的十一届三中全会以来，我国实行改革开放政策，使整个社会面貌发生了巨变；改革时期的经济政策、政治政策、文化政策等为我国的现代化战略提供了最稳固的基础，成就举世瞩目。事实证明，任何一个国家，任何一个社会，在一定时期内为了实现社会发展目标，总要制定和实施一定的政策措施。例如，“改革时代的农业政策就是在改变人民公社时期对农民生产积极性的挫伤和农民利益的损害这一基础上逐渐发展起来并成型的。因此，保护农民生产积极性和农民利益就成为改革时代农业政策的重要内容。
(二)公共政策是构建和谐社会的基石
构建社会主义现代和谐社会，其实质就是要人与自身、人与自然、人与人及人与社会的和谐。它是一个公平正义、诚信友爱、民主法治、稳定有序、充满创造活力的社会。政通人和，社会和谐，是全党全国各族人民的共同心愿。这既是我们追求的目标，也是我们奋斗的过程；既是一项巨大的系统工程，又是一项长期的战略使命。它需要处理好方方面面的关系，诸如经济与社会、政治与经济、效率与公平、民主与法制，发展与稳定、收入与分配、城市与乡村、东中西不同区域、人与自然、政府与百姓、领导与群众、弱势与强势、阶级与阶层、家庭与社会、个人与集体、国内发展与对外开放的关系等。可见，构建社会主义现代和谐社会是一件非同小可的重大决策，其决策者必须包括掌握最高国家权力的政治家们，而不仅仅是社会保障部门和经济部门。还意味着：国家的政府是推进构建和谐社会的首要社会力量，社会主义和谐社会的前途不仅取决于其内在活力，也取决于国家政治意志的充分体现和宏观战略目标的协调同一性；要将构建和谐社会战略由思想变为现实，必须以具有合法性、强制性、系统性、稳定性特征的政府公共政策为基石，作保障。
1、构建和谐社会在国家范围内是一种受国家宏观调控的建设。要使我们目前的社会更加和谐，必须恰当加强国家的宏观调控。只有在具有相应“合法性”特征的政府公共政策保障下，才能实现调控的目标；只有通过在相应范围内制定和实施正确的宏观调控政策，才能有效维护经济秩序和社会秩序，使社会和谐发展。
2、现代和谐社会的构建，需要改革现行的一些不利于社会和谐发展的做法，这可能会触动一些人的既得利益。为了推行新的办法，必须依靠政府公共政策的“强制性”。
3、社会主义社会和谐是全面系统的和谐。它即涉及经济、政治、文化领域，又涉及社会、生态领域，其有关主体之间的利害关系错综复杂，必须运用具有“系统性”特征的公共政策给予具体规范。
4、在推进社会和谐过程中，必须有一个长期稳定的政治、经济、社会环境。纵览古今，太平盛世无不与一个稳定的大环境有关。反之，偏离了它，社会就会失衡，就会遭殃，“十年文革”就是一例。因此，稳定是推进社会和谐的基础，也是公共政策的要义，只有制定一系列具有“稳定性”特征的社会、经济、政治、文化、生态公共政策，才能保障社会和谐发展战略长期稳定地有效实施。
5、公平与正义是和谐社会的体现，也是公共政策的追求。维护社会公平与正义，必须从当今社会的新形势、新特点、新问题出发，以新的观念、新的思维和新的办法实现政策的调整和规则的重构，综合利用财税、社保、福利和救助等政策工具，进行事实求是的理顺和社会整合与调节。
二、构建和谐社会面临的突出矛盾和问题
用马克思主义辩证法的观点来看，发展与和谐是一对矛盾。发展是一个打破平衡的过程。改革开放以来，我国经济社会发展就是通过不平衡发展来实现的。正是实行沿海开放地区率先发展与一部分人先富起来的政策，中国社会才走上了一条加速发展的道路。然而，随着我国经济社会发展进入一个新的发展阶段，国内外环境也发生了重大变化，使当代中国正在进入一个“高风险社会”。亨廷顿把人均GDP800-4000美元看成是发展中国家的动荡波动期。中国的人均GDP在2003年已经超过了1000美元，目前已超过了1700美元。与此同时，人口资源环境压力加大，城乡、区域、经济社会发展很不平衡，劳动就业，社会保障、收入分配、文化教育、卫生医疗、住房等方面关系群众切身利益的问题比较突出，一些领域的腐败现象仍然比较严重，来自外部的经济社会风险随着对外开放扩大而增加。中国社会正面对着发展与和谐的尖锐矛盾之中。
(一)和谐发展的资源环境压力日益加剧
资源与环境是人类生存的必备前提和条件。人类需求的增长与自然界所能提供的各类资源及环境容量必须相适应。随着人口的需求增长和经济规模的迅速扩张，资源与环境的压力日益剧增，对经济社会发展的瓶颈制约日益突出。
我国是一个人口大国，自然资源虽然总量不少，但人均资源尤其是对国民经济发展和人民生活具有战略意义的耕地、淡水、森林、石油、天然气等资源仅占世界平均水平的1/3、1/4、1/5、1/10和1/22，而且还会随着中国人口基数的扩大而进一步减少。我国矿产资源总量较多，但人均占有量却不到世界人均水平的1/2。居世界第53位。矿产资源种类较多，但国家所需大宗矿产短缺明显，其中铁、铜、石油、天然气、铅、硫、磷、铀等或探明储量不足，或质量较差；金刚石、铬、钾等资源短缺。一些关系到国计民生的大用量矿产，如铁矿、铜、石油的供给，愈来愈依赖于国际资源的利用。同时，我国的资源短缺与浪费状况并存。2003年中国GDP总量仅占世界4％，而所消耗的石油、铝、铜、钢、煤炭和水泥却占到全球总消费的7％、19％、20％、25％、30％、40％。50多年来，GDP增长了10多倍，而矿产资源消耗增长了40多倍。这样的过度消耗，使得自然资源形势日益严峻。
从环境的保护来看，近年来，我国经济步入“起飞”阶段，使得人类活动强度和资源消费规模呈现出激增态势，对生态环境的压力已达到不堪重负的地步。比如：我国消耗臭氧层物质的排放居世界第一、二氧化硫污染居世界第一、汞污染居世界第一、有机污染居世界第一、农药污染物居世界第一。未来，随着中国经济规模扩大，面临资源与环境的压力将会更大。一方面，重化工业和城市化加速发展，对矿产、土地和水资源的需求将进一步扩大，供求缺口日益凸显。另一方面，中国的环境承载能力原本就十分脆弱，近年来粗放型经济高速增长付出的环境代价已经相当高昂，若不能真正转变粗放型增长方式，整体环境质量还可能进一步恶化。正如中科院副院长白春礼所说，我国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口，担负着历史上空前的资源消耗和经济活动，面临着历史上最为突出的资源环境挑战。
资源短缺和环境污染已深刻影响到我国社会和谐的诸多方面。比如，一些地方在征地中，农民的利益严重受损，引发一系列社会矛盾；因水污染和大气污染，导致公民与企业之间、区域之间、流域之间的矛盾加深。据统计，进入21世纪以来，环境污染引发的群体性事件以年均29％的速度递增，2005年，全国发生环境污染纠纷5万多起，对抗程度明显高于其他群体性事件。
(二)发展不平衡带来的社会矛盾日益凸显
中国的发展具有明显的不均衡特征，区域间发展差距、城乡差距、个人收入差距不断扩大，社会事业的发展滞后于经济发展，社会结构的调整滞后于经济结构的调整，各种错综复杂的社会矛盾势必干扰社会稳定与和谐发展。
中华从收入分配的不和谐来看，首先是地区间差距拉大。西部12省(区、市)城镇居民平均收入与全国平均水平相比，1990年为92％，2003年降为85％；2003年最高收入的上海是最低收入的宁夏的2.28倍。农村居民家庭人均收入，最高的上海与最低的贵州相比，1995年为3.91倍，2003年扩大到4.25倍。其次是城乡收入差距拉大。城镇居民人均可支配收入占农村居民人均纯收入的比例，1984年为1.71∶1，2003年达到了3.23∶1。绝大多数国家的城乡收入差距为1.6∶1，差距较大即城乡收入比超过2∶1的国家仅有3个，中国是其中之一。我国的城乡收入差距按实际购买力比较，实为5-6∶1。其次，作为反映收入差距状况的基尼系数，我国在1981年是0.288。1990年是3.43，1999年0.397，2003年达到0.46。如果再将灰色收入的因素考虑进去，中国目前的基尼系数当在0.5以上。若再将2002-2006年的房价急剧上涨因素一并考虑进去，那么中国现在的高收入群体和低收入群体之间、城乡之间、区域之间的贫富差距问题就更加严重。
从社会事业发展和社会结构调整滞后看。首先，我国社会领域的发展明显滞后于经济领域，突出表现在公共卫生和教育资源配置严重不公。我国在公共卫生、义务教育、社会保障等基本民生方面的公共投入在GDP中所占比例为世界倒数第一。在世界卫生组织排位中，我国卫生体系的公平性排位较后，卫生资源不平等现象严重，全国只有15％的人享受到公共卫生保障；我国大量的社会成员缺少起码的最低生活保障，或者享受不到足额的、政策所规定的最低生活保障；作为中国最大社会群体的农民，从整体上说没有社会保障，大量城市居民更是买不起起码的住房。“住房难、看病难、就学难、就业难”已经引起普遍关注。其次，目前经济结构调整了，但社会结构，包括人口结构、城乡结构、地区结构、就业结构等，尽管也有了明显变化，却没有相应地调整过来，给社会组织和社会管理带来前所未有的新课题。比如就业的不稳定性和大量失业的存在，对社会的安定构成威胁；城乡差距、地域差距、贫富差距的持续扩大，已经引起社会焦虑加重；企业改制，城建拆迁和土地征用等在一些地方引起尖锐的社会矛盾；还有安全生产和社会治安等方面的问题，也显得比过去更加突出。
以上问题的存在，既有政府公共政策方面的原因，也同发展阶段有关。在工业化高速发展和社会结构深刻变化的时期，如果现有公共财政和社会协调机制不适应社会流动性增强、社会分层加快的新挑战，公共服务资源配置得不够合理，社会保障体系不完善，社会舆论沟通渠道不畅通，社会领域各种常规性的协调机制不健全，势必使构建和谐社会的难度加大。
(三)和谐发展面临更大的外部冲击
我国构建和谐社会，是在当今特定的国际环境中进行的。为了实现预期目标，既要保持安定团结的国内环境，也要继续争取良好的外部环境。而目前我国正处于经济社会大变革中，全面开放的外部环境对国内政治经济局势的影响上升，社会稳定和经济发展越来越受到外部因素的影响。从经济上看，随着对外开放的日益扩大，我国面临更大的国际竞争压力和更多的“新贸易壁垒”(如绿色标准、技术标准、劳工标准等)。虽然我国经济总量已经居于世界第4位，但人均国内生产总值不到2000美元，经济技术落后现状尚未根本改变。国际环境中那些不利因素对中国发展的负面影响不可小视。比如，针对中国的各种贸易保护措施，国际市场上能源、粮食和大宗矿产品价格的波动，世界经济的周期性波动等，这些都会对国内市场产生越来越大的影响，从而使国内经济运行出现相应波动。值得注意的是，来自外部的经济风险随着入世过渡期结束后而增加，而我国适应开放型经济要求的宏观调节手段和风险防范机制还不健全。从政治上看，超级大国不会放弃对我国遏制，某些国家会继续利用人权、民主、自由、民族、宗教等问题向我施压。此外，参与全球化将给我国安全、社会、文化等领域带来一系列新的风险。
三、构建和谐社会制度的政府公共政策取向
一个社会的和谐在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。公共政策的本质是政府对社会公共利益在社会成员之间的协调。一个国家，一个社会，只有具备完善的公共政策，才能实行科学、有效的公共管理。倘若公共政策所产生的社会成本较高，就可能难以达到预期的目标，甚至可能带来不利的结果。完善的公共政策是构建社会主义和谐社会的重要条件，构建社会不同利益主体的和谐，主要依靠政府运用公共政策来推进和保证。在推进社会和谐过程中，必须从当今社会的新形势、新特点、新问题出发，以新的观念、新的办法，事实求是的理顺和整合好和谐社会构建的诸多关系。
(一)坚持用科学发展观统领和谐发展全局
科学发展观是指导社会和谐发展的世界观和方法论的集体中体现，是推动经济、政治、文化、社会建设全面发展的指导方针。科学发展观强调要以人为本，注重“五个统筹”，促进经济发展和社会进步，实现资源的持续利用和环境保护相协调。要坚持把广大人民群众的根本利益作为和谐发展工作的根据出发点和落脚点，把改善人民生活作为和谐发展的目的和归宿，不断增强全社会的创造活力，形成全体人民团结奋斗的强大力量。构建社会主义和谐社会，涉及经济、政治、文化、资源环境和社会发展的各个领域，千头万绪，以什么为统领呢？从其内部联系看，也应该以科学发展观统领经济社会和谐发展的全局，自觉地把促进经济社会和谐发展和推进改革开放的各项具体工作统一到科学发展观的要求上来，切实做到“五个统筹”。只有立足我国国情，科学把握社会发展规律，在研究“五个统筹”的内在机理上下功夫，并整合政治、经济、文化、社会以及社会主体等发展要素，寻求更大范围的统筹，才能促进经济、社会、城乡、区域和社会各阶层之间关系的全面协调和可持续发展。
(二)积极促进人与自然趋向融合和统一
人与自然的和谐共处，是人类文明得以延续和发展的载体，是构建社会主义和谐社会的有机组成部分，它可以减少或消除因资源短缺、生态破坏、环境污染而导致的各种社会矛盾。所以社会主义和谐社会首先包含着人与自然之间关系的和谐发展。为此，我们必须强化全民的生态环境资源危机意识，高度重视生态环境保护和合理开发利用资源。要大力发展循环经济，这不但有利于保护日益恶化的生态环境、减少污染物排放、提高资源利用率，还有利于降低生产成本、减少或消除生态破坏和环境污染造成的经济损失，确保经济运行的每个环节良性循环。要建立重效益、重效率和以节能、节水、节材为中心的资源节约型工业体系；建立以节地、节水为中心的资源节约型生态农业体系；建立节能、节水、节材、高效运行的第三产业生产和服务体系；发展清洁生产，以降低生产过程中的污染成本；发展绿色消费，以减少消费过程对生态的破坏；发展可再生能源和新能源，以实现生产方式的彻底变革。要建立生态补偿机制，用计划、立法、市场等手段来促使下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区进行利益补偿；应运用市场手段促使社会各阶层之间进行生态补偿，如富裕人群消费的容量多，应做出更多的补偿。只有这样，才能建立一个循环、再生、适效、节约、公平的生态社会，实现自然资源系统和社会结构系统的良性循环，实现人与自然的和谐发展。
(三)抓紧夯实构建和谐社会的经济基础
社会要和谐，首先要发展。社会主义和谐社会需要发达的物质基础。因此，要千方百计不断提高社会生产力发展水平，增加物质财富，把发展放在首位。只有加快发展，把经济搞上去，才能妥善处理社会各阶层的利益关系，有效解决各社会矛盾，为构建社会主义和谐社会提供殷实的物质基础。特别是在经济文化比较落后而发展极不平衡的国家构建社会主义和谐社会，发展更是硬道理，必须将之作为第一要务。当务之急，就是要紧紧抓住战略机遇期，针对经济生活中出现的主要问题，用发展的办法解决发展中的问题，用市场的手段解决市场中的矛盾，按科学发展观的要求建立起促进经济持续快速协调健康发展的运行机制。着重做好促进经济增长方式的转变，全面提升国民经济的整体素质和的竞争力；积极推动经济结构调整，促进产业结构优化升级；高度重视均衡发展，在发展中尤其应把解决城乡二元结构矛盾置于突出位置；除了把“三农”作为重中之重，搞好“以城带乡”、“以工补农”外，还要高度重视区域的统筹，大力推进西部大开发和中部崛起；努力提高对外开放水平，完善风险应对机制，使我国国民经济的国际竞争力和抗冲击能力有较大提高。
(四)抓紧夯实构建和谐社会的社会基础
社会基础主要是指注重社会公平，搞好社会管理，激发社会活力，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系，达到人与人、人与社会之间的和谐。当前，有相当的社会矛盾与体制不完善有关，包括收入分配制度、社会保障制度、国有企业产权制度、农村土地制度、财税制度以及政府管理制度等方面的不完善。当务之急是要以科学发展观为指导，进一步深化各项改革，切实克服影响社会和谐的体制和机制弊端，建立新的社会制度规范，为构建和谐社会提供有力的体制保障，促进经济社会全面协调发展。一是要积极稳妥地推进分配制度改革，正确处理公平与效率的关系，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节高收入，取缔非法收入，努力扭转地区之间、城乡之间和社会成员之间收入分配差距扩大的趋势。二是要完善社会保障制度。社会保障是社会稳定的“安全阀”，对调节收分配和促进社会公平等具有重要作用。要从我国的实际出发，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使社会保险、社会救助、社会福利等方面都有稳定、可信的规则，让全体人民都能享受到发展和改革的成果。要更加重视就业、就学、就医、科技、文化、社会治安、安全生产和社会风险管理等方面的工作，不断提高公共服务水平，真正使人民群众安居乐业，保障社会稳定和国家长治久安。
(五)构建和谐社会的关键在中国共产党
构建和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的社会。中国共产党作为执政党，是构建和谐社会的核心主体，无论是促进社会全面协调发展、使社会充满活力，还是维护社会公平正义、实现社会安定有序，都离不开党的坚强领导和正确导向。因此，中国共产党必须按照构建社会主义和谐社会的目标，立足于统揽全局的战略高度，不断提高党的执政能力。要不断强化执政意识，明确执政宗旨，创新执政理念，夯实执政基础，把握执政规律，落实执政方略，完善执政体制，优化执政环境，扩大执政资源。要根据维护社会公平与正义，注重维护和实现政策的调整和规则的重构，综合利用财税、社保、福利和救助等手段进行社会整合和调节。要充分考虑各阶层社会成员的利益诉求，并进而形成规范化、制度化的利益均衡机制，为构建和谐社会创造稳定的社会环境。同时，面对复杂的国际局势，我们要坚持以冷静观察、沉着应对的方针和相互尊重、求同存异的精神处理国际事务，为全面建设社会主义和谐社会提供良好的外部环境。
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