宏观调控政策的转折变化——适度从紧转向积极稳健，本文主要内容关键词为：稳健论文,宏观调控论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、近年来宏观政策的变动轨迹
整个90年代，为了适应国民经济波动状况及其产生的要求，我国的宏观调控政策取向经历了3次较大的转折性变化。 第一次是“八五”初期，即1992年加大改革开放力度，全面启动经济。当时的宏观政策取向变化是对经过3年治理整顿后国民经济状况的一次大调整， 由此使得我国经济从1992年起再次驶入快速增长的轨道。第二次调整宏观调控政策的时间应从1993年年中算起，针对当时存在的国民经济过热和高通货膨胀，特别是金融领域中运行秩序紊乱，及时进行治理，实行了适度从紧的财政货币政策并取得了明显效果。到1996年末，过热的经济和金融运行中的混乱状况得到治理整顿，持续3 年之久的高通货膨胀率大幅回落，国民经济顺利实现“软着陆”。 经过1 年左右的政策徘徊期后， 从1998年起，宏观政策取向第三次出现新的转折变化，即由适度从紧的财政货币政策转向更有力地财政政策及货币政策的协调配合。这次大的宏观政策取向变化，对于完成“九五”计划目标，顺利跨入21世纪开始实现新的战略目标有着重要的现实意义。结合当前经济形势变化，怎样认识这次政策转折的前景条件，哪些主要因素影响和制约着第三次政策取向变化？这种转折变是由内生原因为主，还是受外部突发性因素引致？目前实行的积极的财政政策持续时间多久为宜？它的积极效应和后续问题何在，与“十五”期间政策方针又如何衔接等等。这是处在世纪之交宏观调控部门需要认真研究的问题。本文就此做些分析。
二、政策转折的背景与制约因素分析
这次政策取向发生转折变化，主要是根据“软着陆”过程中国民经济发展的总体态势，特别是近一年来增长速度出现疲软而采取的政策调整。
从总的发展态势看，自1993年起，国民经济总量失衡和结构失调问题，特别是一度出现的泡沫经济和高通货膨胀问题得到有效治理。同时，近6年来，经济增长一直呈现逐年回落态势。 当国民经济处于基本正常状态时，增长速度往往是许多国家宏观调控目标体系中的主要目标，而且一般而言，它的增长态势又与同期就业指标和国际收支状况呈正相关。当然，在很多情况下，失业又与通货膨胀存在某种替代关系，西方经济学理论中的菲利普斯曲线不过是50、60年代许多工业发达国家的经济增长、失业与通货膨胀之间在概率统计基础上的函数关系。我国的经济增长速度持续回落的确是影响宏观经济政策变化的重要因素之一。我国是一个发展中的国家，有12亿人口，不仅具有巨大的消费需求潜力和已经形成坚实的国民经济体系，而且也面临着不断满足和提高全体人民日益增长的物质和文化生活需求的任务。我国政府实行三步走的发展战略正是要实现这一目标，没有必要的和持续的经济增长，一切便无从谈起。邓小平同志曾就发展速度有过精辟论述，“世界上一些国家发生问题从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。所以，“现在特别要注意经济发展速度滑坡的问题”。“我们不抓住机会使经济上一个台阶，别人会跳得比我们快得多，我们就落在后面了。”这些论述体现的正是发展是硬道理这一经济思想。
国际上许多后起的新兴工业化国家，在制定经济发展战略目标时，大都实行过追赶型战略并制定较高的经济增长目标。这类国家的经验表明，在当今的国际经济政治环境下，经济上落后的发展中国家，把经济快速增长置于宏观经济优先目标是十分必要的，而且一些经济比较发达国家，如日本、德国、法国和意大利等国在战后也是遵循这一轨迹迅速发展起来的。
世纪之交，我国经济同样面临着这样的现实：每年没有较快的经济增长将会带来新的矛盾和问题。由于每年约有1200—1300万新增人口，在未达到就业年龄阶段，这部分人逐年成长为国民经济中基本的消费群体。从改革开放的80年代算起，尤其是经济体制和企业用人体制改革之后，劳动力资源实行市场配置；我国劳动力供给能力一直居高不下，如果考虑到其他的因素，再加上每年需要设法安排1000多万适龄青年就业和农业领域至少1亿以上的潜在剩余劳动力的话， 那么我国的实际失业水平已远非3%左右。 这足以说明保持较快经济增长与安排就业之间的紧密关系。固然，我国经济目前还处于粗放增长和外延扩大阶段。但人口基数巨大与转变经济增长方式的任务迫使我们不得不兼顾远近，在动态发展条件下加快增长方式的转变和缓解就业压力，通常所说的GDP 每增长1个百分点，大体上可创造100万个就业机会，正是反映这个道理。我国经济增长的实践和许多专家提供的经验数据表明，在目前发展阶段中，考虑到每年要确保全体人民消费总体水平提高和满足新增消费需求，国民经济增长速度的低限在6%左右， 而且这一低限持续的时间不宜太长。我国目前经济增长速度逐年回落，而且今年受内外因素影响已显现出增长乏力的迹象。
表1 宏观经济主要指标运行情况 单位：%
1992 1993 1994 1995 1996 1997
国内生产总值增长率 14.2 13.5 12.6 10.5
9.6
8.8
商品零售物价增长率
5.4 13.2 21.7 14.8
6.1
0.8
其中生产资料价格增长 38.2 -3.8
1.7 -1.1 -2.3
农业生产资料价格增长 38.2 21.6 27.4
8.4 -0.5
固定资产投资增长增长率
44.4 58.6 31.4 17.5 18.2 10.1
全社会消费品增长率
17.7 28.4 30.5 26.8 20.2 11.1
1998(1—9) 1998预计
国内生产总值增长率 7.6 8.0
商品零售物价增长率
-2.5
3
其中生产资料价格增长 -4.3
农业生产资料价格增长 -5.5
固定资产投资增长增长率
20.0 10
全社会消费品增长率
6.9 10
资料来源：根据《中国统计摘要1998》和有关数据整理。
注：表中生产资料价格和农业生产资料价格为1—6月份数据。
现对6年来我国经济增长速度回落状况做分阶段剖析（参见表1）。从以上各年统计指标看，1993—1995年间，经济高速增长的同时也伴随着严重的通货膨胀，而且1994年物价上涨率达到建国以来的峰值。同时，高达两位数的上涨率持续的时间也为建国以来所少见。由此可见，“八五”后期实行适度从紧的财政货币政策是以抑制经济过热和治理通货膨胀为首要目标。通过有效的政策引导和实施，增长速度在这一时期的回落是正常的，而且在政策时滞和惯性作用下，持续回落10多个月也不奇怪。其中，生产资料价格指数和农业生产资料价格指数的变化，是分析宏观政策操作力度、预测政策时滞以及总结调控经验的客观依据之一。1993年的生产资料价格比上年激增38.2%，1994年跌为负增长，1995年虽有增长，但仅为1.7%，此后3年一直为负增长。农业生产资料价格虽然不完全等同于整个生产资料价格增长变化情况，但近两年毕竟是负增长。这两项价格指数变化是折射经济运行、宏观经济政策，特别是投资紧缩政策的信号。工农业生产资料价格持续走低并呈负增长，是经济发展速度回落的综合反映。
由此可以看出，在最近6年的增长回落过程中， 实现国民经济“软着陆”是第三次宏观调控的主要目标，但对于何时着陆并在正确时段创造新的增长或采取“软起飞”问题上，有过不少争论。在时过境迁的今天，我们从事后总结经验的角度看来，第三次宏观政策转向至少应比现在提前1年，当然也应看到，宏观调控政策并非未作积极调整。 从货币政策来看，从1993年起，中央银行多次运用货币政策手段进行调节，累计10次调整利率，其中从1996年起已累计5次下调存贷款利率。再如， 今年初货币政策部门还相继实行了取消商业银行贷款规模管理，改进金融服务等措施。从投资和消费政策来看，近两年也先后出台了若干放松投资和刺激消费的举措。尽管如此，但力度有限，因而增长回落惯性淹没了货币政策独立操作的正效应。
三、政策取向变化的原因分析
对本次政策转折的原因，国内经济界有不同看法。究竟是外部的或突发性因素为主（如亚洲金融危机和国内洪水灾害这样的特殊原因），还是由于经济波动因素引致，或者说我们面临着有效需求不足的较大压力（表现在我国经济已经进入了买方市场阶段）。
从去年起，亚洲金融危机这样的外部冲击确实对我国经济发展产生了不利影响，尤其表现在外贸出口环境方面。但是，由于我国基本上是一个以内需为主的国家，净出口因素对国民经济增长的贡献度并不大，例如，在1996年9.6%的增长中，净出口贡献度约占0.44个百分点。 在1997年8.8%的增长中，约占1.69个百分点，因此， 外部突发性因素固然有负面效应，但不是主要的。今年的洪灾属历史上罕见，造成的损失的确不轻。据统计，其负面影响约占0.4个百分点， 略低于外贸出口的影响。
可见，从适度从紧方针转变为积极扩张的取向，更重要的原因应是上述的后两个因素。从表1的统计数据可以看出个中原因， 经济增长持续回落毕竟是一种波动，预计今年的增长速度比1992年回落6个百分点，而且社会商品零售物价回落幅度更大，为负增长。我们虽然不能用经济周期概念中较完整的指标组合解释这一现象，但它的回落变化毕竟与宏观政策有因果关系。从经济增长态势看，应该说从1996年起已呈乏力状态。全社会固定资产投资连续5 年的回落与这些年经济增长下降有直接关联。因为，我国目前还处在投资是促进经济增长的第一动力阶段；从全社会消费增长变化情况看，最近3年的增长变化与前3年的情况反差较大，基本属于增长平缓，不可能对经济增长形成强有力的拉动；投资和消费增长出现持续性下降除了其他突发因素外，还应从政策调控力度和时滞方面进行分析。如果意识到经济波动与调控有关联的话，就需要及时运用扩张性政策。这一点可从今年实行积极的财政政策方面得到佐证。
从发展阶段上判断，我国目前确实面临着与前两次政策取向不同的发展背景。“八五”计划初期，面临的问题是经济过热和严重通货膨胀，不管有几种原因，但从总量角度看确实存在明显的供求差率，加上当时全社会固定资产投资急剧膨胀，居民消费收入在长期超经济增长情况下，埋下了消费需求膨胀的种子，致使1991—1994年全社会供求差率分别达到4.4%、6.6%、11%和7%，不仅出现总量失衡， 而且瓶颈制约的结构性矛盾同样突出。而进入“九五”以来，总供求情况又发生了惊人的质的变化，详见表2。
表2 近年来我国市场商品供求平衡状况变化 单位：%
供不应求比重供求平衡比重供过于求比重
1995年上半年14.467.318.3
1995年下半年13.372.314.6
1996年上半年10.574.515.0
1996年下半年 6.284.7 9.1
1997年上半年 5.389.4 5.3
1997年下半年 1.666.631.8
1998年上半年 0.074.225.8
资料来源：引自韩文秀《买方市场条件下的宏观调控》，《管理世界》1998年第5期。
这种情况说明，当前乃至今后一段时期我国经济确实进入了一种持续性买方市场阶段，尽管这个阶段不能等同于工业化进程中所讲的大阶段含义，尽管我们还不能否认目前乃至今后我国广大农村消费需求还处在低水平的现实。但是，考虑到近年来大量加工业生产能力严重过剩，传统基础产业的瓶颈制约明显缓解甚至在一段时期里基本消除的经济现实，我以为，像“八五”之前那种基础产业严重制约经济发展的严重程度和表现方式，今后很难再次出现。
以上分析表明，经济波动因素和买方市场的到来已经为政府所认识并正在运用积极的财政政策。这应是本次政策取向发生转折的直接原因。
四、对积极的财政政策的看法
（一）积极作用分析
投资导向和带动的作用。例如，针对目前全社会各类投资主体对待投资的不同表现，实行积极财政政策可以起到投资导向和称之为乘数效应的作用，逐步扭转在确保经济增长速度问题上存在的政府“热”，企业“冷”，银行“慎”的局面。从近几个月有关部门贯彻落实这一方针情况看，这种效应正在释放。再如，增强了其他投资主体的预期。最近10多个月，企业惜投是受市场需求约束；银行慎贷是风险意识和经营者责任约束加强的具体体现。而且今年以来由于过多运用货币政策，使这一政策的作用削弱和递减。启动财政政策以来，8 月份国有单位投资增长26.9%，其中基建投资总额增长31.7%，商品房投资总额增长26.6%。这些都是近20多个月以来少有的变化。
调节投资方向和结构的作用。以往全社会的投资主要集中在加工工业和基础产业等领域。相比之下，城市公共基础设施发展落后，形成投资欠帐局面。本次启动经济主要投向公共基础设施，集中投向城市市政、环保、住宅、农田水利、公路和铁路以及灾后重建。据有关方面测算，每增加1元的基础设施投资，可以增加3—4元国民生产总值。 从金融机构的贷款结构看，8月份以来，国家银行各项贷款中， 中长期贷款增加了427亿元，这是金融部门近10多个月从未有过的现象。 中长期贷款从本质上讲是改变投资结构的根本措施，而且它的周期往往延续2—3年，今年只是开端，投资的高峰年份很可能是1999年和2000年。从这点上讲，财政政策是调整结构的政策。
（二）需要研究的几个问题
在看到财政政策启动经济的积极效应同时，还应对其下一步发展及可能出现的问题作出前瞻性分析。
首先， 目前实施的积极财政政策是应对当前经济增长波动（连续6年回落）和有效需求不足以及亚洲金融危机产生负面影响的对策。这一政策措施不可能持续过长，而且从西方发达国家和不少发展中国家的经验教训出发，实施积极的财政政策不宜作为中长期宏观政策的基调，因为财政投资原理表明，目前财政投入创造的供给能力主要产生潜在社会效益，而缺乏即期商业效益。更重要的一个原理是，财政投资实质上是一种政策性金融，也可称之为廉价的资金支持，无论是理论上的还是实际上的资金回报率都不可能超过商业银行的经济效益。
其次，目前财政投资的项目主要集中在6类公共基础设施， 投资链条太短，直接拉动经济增长的传导效应有限，也可以说财政投资带动的是一次性需求，而非延续性需求。从明年起希冀财政政策通过乘数效应能够创造出持续性的生产性投资。而这又面临着另一个问题，即现有重加工工业生产能力本身过剩，轻工业和消费品和生产过剩更加明显，在这种情况下主要带动哪些产业的投资？但透过“过剩”现象看短缺，在明后年的投资调控方面，我们应该把这部分财政资金要素转化为高新技术产业的供给能力。因为，无论国内还是国外，获得先进适用技术要素的难度要比取得资金要素大。技术要素短缺是我国今后的一种常态，而实现经济持续增长的强大驱动力主要在于技术要素和管理要素的支持。可以考虑动用部分财政贴息资金建立高科技创业基金，以促进高新技术产业的发展。
第三，财政启动投资的措施还需要与启动消费的政策配套。投资功能与消费政策相比，前者虽然有40%的资金可以转化为居民收入，但毕竟形成的是生产供给能力，只有后者才称得上是最终需求。90年代中期以前，我国的消费战略重点一直放在城市，家电产品曾出现过排浪式的消费热潮。尽管如此，却在发展消费信贷和营销网络方面一直落后。农村消费市场相对滞后，政策扶植也较薄弱，以致于出现在城市有支付能力而缺乏购买欲望及促销信贷体系落后，在农村则是有购买需求而缺乏支付能力和必需的购买环境条件。当然，从根本原因上讲是我国城乡二元经济结构矛盾所致。因此，从现在起，要加快城市化的发展进程。
第四，当前的财政启动还要与财政增收节支方针有机结合。目前的启动手段借助于增发国债。 我国眼前的债务规模不算大， 债务余额占GDP的比重约8.6%，尚有发债空间，财政赤字占GDP的比重为3%左右。但通过举债启动经济的任务主要在中央政府，财政收支平衡的压力也在中央政府一方。其实，在启动经济过程中，地方政府的作用也不可忽视。在分税制逐步完善的情况下，可以允许部分经济发达地区试发行少量地方债券。此外，在启动经济的同时，还要大力加强和改善财政税收秩序，确保“九五”提出的提高财政收入两个比重目标的逐步实现。
第五，运用积极的财政政策还要与其他各项改革措施结合起来。一是加快国有企业改革。在财政启动经济刚开始，我们就面临着今年1 —8月份预算内国有企业与去年同期相比净亏损数10 亿元的严峻局面（而去年同期是净盈余183亿元）。在经济增长回落过程中， 国企改革与国有经济改组进入攻坚阶段，短期看是负担，但不改更被动。对其改革应鼓励多种模式试验，检验标准要看是否达到三个有利于的原则，不能因暂时看不准而放弃对多种改革模式的积极尝试。二是处理好财政改革与金融体制改革的关系。从启动经济的角度讲，迫切需要建立为中小企业融资的金融机构和部门。这次启动经济主要是一些大型基础设施项目投资，与中小企业直接关系不大。但中小企业投资渠道历来不畅，与其在经济增长格局中的地位极不相称。需要从建立中小企业投融资渠道和推广上海等地实行的中小企业风险担保基金改革措施入手，解决中小企业融资难、资信差的困难。三是为扶植高科技产业发展，争取尽早在股票市场上为其上市放宽条件或设立第二股票市场。
五、 “十五”时期财政货币政策的思路及取向：实行稳健的财政货币政策
“十五”计划是我国开始向第三步战略目标迈进的新时期。我们既要加快工业化进程，保持经济持续快速增长和人民生活进入小康，实现到2010年的既定目标，又要在向市场经济转轨的进程中，加强和完善国家的宏观调控管理体系。财政和货币政策是宏观调控政策体系中的主要手段，因此，在“十五”期间，财政货币政策取向和调控方针应紧紧围绕同期国民经济的发展实际。
从5年左右的发展时期看， 既不宜提积极“扩张”的财政货币政策思路，也不宜实行偏紧的政策取向。因为“十五”期间面临的内外发展背景条件与“九五”大不一样。前3个五年计划期间， 我国都曾出现过经济过热和通货膨胀，先后实行过以治理整顿、加强和改善宏观调控及再启动经济为目标和侧重点的政策措施。政策取向和实际操作与原定的基本思路有很大差距。有关研究报告认为，“十五”期间我国经济保持7—8%的增长速度将是适度的。这一增长速度要比1978—1997年间的平均增长速度（9.8%）略低，但预计影响增长波动的内外因素很多， 实际调控区间可能会超出预测的增长速度。出现这种增长趋势的主要原因：一是我国经济增长出现阶段性变化，经济发展和社会总供求关系出现了一些新变化。总量失衡和困扰我国经济发展多时的瓶颈制约基本消失，买方市场的出现使传统经济增长由受资源约束为主转为受市场约束为主，这个时期的宏观调控目标也将由计划经济时期以供给管理为主向以需求管理为主转变。下世纪初，经济增长中的市场需求约束有可能进一步强化。二是经济体制改革因素。在向市场转轨过程中，以建立社会主义市场经济体制为目标的改革取得了决定性进展，在发展思路上，要继续实现“九五”时期提出的两个根本转变的方针，要从单纯追求经济快速增长向保持适度增长转变，从追求经济总量扩张向以提高质量效益为主转变。三是资源和资金条件的约束。“十五”期间的各种资源条件与前10年相比更为严峻。水资源、能源、矿产资源和耕地资源等对经济发展的保证程度进一步降低。
预计“十五”期间国际资金的流入速度受世界经济和国际金融的持续动荡而进一步减缓。我国自然生态环境和环境污染的压力也在不断增大。在这种情况下，制定正确的宏观调控政策思路和取向十分重要。鉴于以上各种条件和因素，“十五”时期，宜实行稳健的财政货币政策。
稳健的财政货币政策应该体现在以下几个方面。“十五”期间，财政政策的调控目标是，通过增强国家的调控能力和手段（提高两个比重），使财政政策“归位”，主要发挥稳定器的职能。着力调整和改善国民经济结构和经济增长方式。在财政收入政策方面，力争使财政收入增长继续快于国民经济增长。在财政支出政策方面，可实行适度从紧的支出政策，使财政性投资更多地转向能有利于改善经济结构，有利于产业部门的协调持续增长。货币政策应集中在确保短期总量平衡和经济的稳定发展上来。稳健的财政货币政策还应具有体制内涵。在“十五”期间，财政税收体系还应在中央和地方税收征管关系、税种调整和转移支付体制方面进行改革和完善。根据“九五”以来金融宏观调控的经验教训，在财政政策适度从紧的情况下，货币政策可以实行相对灵活的调节。主要是根据影响短期经济波动的各种先行指标、同步指标和滞后指标之间的不同变化，在一定区间实行规则，超出区间时，相机抉择。在确保正常金融秩序的基础上，着力加强货币政策自身的调控效率，加强对商业银行和非银行机构的调节监管职能，开辟新的金融服务渠道（中小企业融资渠道、发展创业基金、健全银行运行机制等）。
从最近几年的调控经验看，在经济增长出现下滑、有效需求疲软和突发性因素交织过程中，实行积极扩张和刺激需求的措施是短期应对之策，而且主要靠财政扩张政策。但从中长期发展的角度看，宏观调控政策的目标应以促进国民经济结构改善和升级，注意经济增长的质量和整体效益为基本目标。与财政和货币政策相关的是，鉴于90年代宏观调控的经验教训，在“十五”期间实行财政与货币政策的“复数”政策，即在相对稳定的调控规则前提下，实行一松一紧搭配，换句话说，下世纪初，在需求管理为主的宏观调控过程中，不能指望长时间地运用财政支出中的公共开支政策，如投资于有社会效益的基础设施。从财政自身看，随着债务发行量的激增，今后财政的还本付息无疑会相应增大。如果说在下世纪初要调整结构的话，则需要建立在收入有可靠增长的基础之上。对财政投资政策进行战略调整，针对现有生产能力过剩的状况，财政投资必须有所“为”，有所“不为”，否则又会重复建设、资金财政化。财政投资要着力支持一些高新技术产业，能带动产业结构升级换代，发挥科技改造和发展国民经济基础产业及主导产业的作用。
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