经济体制改革的方法和阶段，本文主要内容关键词为：经济体制改革论文,阶段论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［编者按：《比较》在1985年7月创刊号上发表了郭树清、刘吉瑞、邱树芳《全面改革亟急总体规划》一文，这篇文章受到了体改领导部门的重视。当时，由体改委委托郭树清等同志研究中国体制改革的规划。本文是他们研究报告的主要部分，用石上松的笔名登载于本刊1985年第2期，现重新发表，供读者回顾和展望时参考。］
确立经济体制改革的目标模式，无疑具有根本性的指导意义。但摆在我们面前更困难更复杂的课题是，如何实现从完全直接控制型体制向间接控制型体制的较变，即如何达到目标模式。
从直接控制型体制转变为间接控制型体制，不仅东欧社会主义国家有过多年不同的实践，西方资本主义国家也经历过类似的历史时期，尽管二者的内容和条件在实质上有很大差别，但各自的经验对我们都有借鉴意义，东欧的经验尤其如此。至于二者实践中表现出来的普遍规律性，更是我们必须完全把握的。另一方面，中国的历史和现实非常特殊，这从根本上决定了我们的体制转轨，在遵循一般规律的前提下，应当选择一条独特的道路。
一、基本指导原则
改革是一门博大精深的学问，其内容非常广泛。这里仅提出几个我们认为最重要的问题。
立足长远目标 其他国家的体制转轨，从时间的角度看，有两种类型。一种是战后西德、日本短期完成的过渡，一种是某些东欧国家持续将近20年仍未完成的过渡。把我们的情况与之对比分析，可以得出这样的结论：我国的改革既不能象第一种类型那样短暂迅速，也不必象第二种类型那样旷日持久。但是，即使我们尽量努力争取缩短时间（这方面应当做到“千方百计”），完全过渡到间接型体制绝不是三年五年能够实现的。
西德、日本的转轨是从战时体制恢复到和平体制、从统制经济回到自由经济。资本主义商品经济在这些国家有过长期的发展，社会生活各方面都保留着市场经济的习惯和传统，各经济当事人依然保持着企业家的精神和素质，再加上美、英占领军在军事上、政治上和经济上的支持，这种转轨自然能够一步完成。我们的情况有根本的不同。第一，我们是社会主义国家；第二，商品经济在历史上很不发达；第三，我们不能以经济社会的猛烈震动为代价。我们的改革不是回到商品经济，而是在公有制基础上开始发展商品经济；不是恢复市场机制，而是要逐步创造出一个完善的市场机制。在传统体制下，我们虽然有许多作为生产单位的工厂和工场，但是，我们却没有作为商品经济关系纽结的“企业”。经营管理知识的不足，专业人员的缺乏，监督机构和法律法规的不健全，调节手段和宏观控制系统的不灵活，都增加了改革的困难和复杂性。更不要说传统体制的惯性和多年积累的不良后果，会对改革构成严重的威胁。不顾客观现实力图一步完成转轨，后果将不堪设想。
东欧国家，即使改革较为成功的国家，走了一条缓慢的道路。这是带有必然性的。除了和我们相似的共同困难之外，这些国家更有一些特有障碍。我们的情况要好得多：(1)我国不受任何外国的控制和束缚，改革没有来自外部的干涉和阻碍；(2)相对说来，我们的经济自成体系，国际市场波动带来的影响不大；(3)国内改革的社会阻力也比较小。因此，我们的改革有条件有可能比东欧国家走得更快一些。
可以预料，经过大臻5年时间，我们能够把直接控制型体制逐步转变为一个以间接控制为主的体制，但是，这并不意味着已经完成了改革。如果不继续前进，随时都有倒退回去的可能。东欧好几个国家都有这样的教训。另一方面，在改革上急于求成的愿望，往往出于这样的担心：较长时间的过渡会影响经济的快速增长。其实不然，循序渐进的改革会给经济不断注入新的活力，在持续稳定的同时，经济增长的数量和质量都会不断提高。
坚持全面配套 经济体制和经济生活都是各方面各环节紧密联结、相互作用的有机整体。任何部门、任何地区、任何领域采取的改革措施都会波及到其他方面并同时受其他方面的牵制。这就从根本上决定了改革必须是全面配套的。在这一点上，东欧国家提供可说是带有普遍意义的经验教训。其中有些国家的改革，就是因为改革措施不协调、不配套而失败的。例如60年代民主德国的改革和70年代的波兰改革就是如此，前者最早开始改革，但到60年代末不得不中断改革，后者则引起了社会政治危机，至今未能完全恢复元气。战后西德、日本的转轨，不论是“艾哈德改革”、还是“道奇计划”，都是某种内部统一的“一揽子”措施。某些局部经验固然不能排斥，但是简单照搬或硬套在全局上，很少有不失败的。全面改革必须以科学分析为基础，即把各种局部经验综合成理论性的认识，然后再据此设计方案。这并不是说，在一个方案里，各方面的改革要齐头并进，而是应在保证重点方面改革的同时，其他方面有的要相应改革，有的要调整，以互相适应、形成整体。局部改革或单项改革并非绝对不可进行，有些时候这样做也是必要的，但是，必须事先估计到其可能的影响和后果，并采取各种预防和保证措施。在这个问题上，我们自己的实践已经积累了不少的经验教训，值得认真研究吸取。
强调改革全面配套的意义在于防止出现过渡体制的不统一和冲突。任何过渡都意味着新旧两种因素的并存。从本质上说，新旧体制的因素是对立的，不可能长期并存而不发生矛盾。但是，在一个有限的时期内，只要采取恰当的组合，二者又可以保持暂时的统一。从原则上说，二者必须各自在限制的范围内活动，而不是完全自行其是，那样势必形成双重体制，并发生不可避免的冲突。例如在一些企业保留指令性计划的时候，就不能允许这些企业和其他企业完全以利润最大化作为行为的准则；在生产领域直接控制仍占很大比重的情况下，就不能把流通领域完全放开，如此等等。
我们常说，搞活企业是经济改革的中心环节，这无疑是正确的。但搞活企业是非常具体的，必须在经济关系各方面进行调整改革，形成完善的市场机制，否则或者企业“活”不了，或者“活”了就乱，而搞活企业就成为抽象的空话。为达到目的，我们在每一阶段上都必须同时改革和调整各方面的经济关系和经济参数。由于长期形成的指令性计划，这些关系和参数受到严重扭曲，并不能指望一次解决问题，这就需要区别情况，突出重点，逐步地过渡到市场自动调整的轨道上去。
循序分步推进 从改革的长期性和整体性的客观要求出发，只能引出这样的结论：我们的全面配套改革必须分成若干阶段或步骤。划分阶段和步骤的根据是客观经济关系内在的逻辑联系。尽管经济关系总是相互作用相互制约的，但是，总是有的方面具有根本的主导意义，有的方面具有被决定的非主导意义。一般说来，直接生产领域的经济关系决定着分配领域和流通领域的经济关系。我们的改革必须首先以计划、价格、税收、物资分配为中心环节，然后再将中心转移到财政、信贷、工资等等环节上去。近几年来的改革存在着过分重视最终收入分配的倾向，总是在利润、工资、奖金上采取行动。事实上，如果把收入分配关系看作一个整体，要想使收入分配合理化，首先应当改革的也是价格（初次分配）和税收（初次分配的调整）以及与此紧密相联的计划分配体制。在价格和税收严重扭曲的局面没有改变的情况下，用任何价值指标衡量企业和职工的经营劳动效果，决定他们的留利和工资奖金水平，都必然是不合理的。此外，仅就价格而言，基本的逻辑顺序也是存在的：(1)企业生产价格、批发流通价格、零售价格；(2)国内生产价格、外贸价格（关税和对外汇率发生作用）、国际市场成交价格。价格改革的安排不能不注意到这种联系。
但是，客观经济关系的内在逻辑顺序隐藏在扯不开割不断的网络式联系之中，特别重要的是反向的传递作用力量也很大，有时甚至是决定性的。我们的分段或分步方案，一方面如前所述必须是涉及全局的，另一方面有时应当有意识地做倒过来的安排。这就是改革的艺术。总的过程应当体现这种基本逻辑顺序，具体环节则应灵活多样。
总之，在特定的时期，先改什么和后改什么，哪一方面大改，哪一方面小改，需要做深入的研究和论证。条件具备了的方面不改不行，条件暂时不具备的方面硬改也不行，东欧的经验已经充分证明了这一点。我们应当坚持这样的原则：(1)各时期的改革必须全面考虑联成一体；(2)每一时期的改革都要为下一时期的改革开避道路而不是设置障碍。需要指出的是，在我们关于改革的研究中，经常出现把目标混同手段、把将来能办的事情拿到今天来办的意见，这是应当克服的现象。
严格控制总需求 改革不能中断经济运行，因此，任何时候都必须保持宏观比例的基本平衡。从直接控制型体制到间接控制型体制的转轨过程中，宏观失衡的主要原因甚至可以说唯一的原因，是有效总需求膨胀。这是因为在任何统制经济中，总存在着经济“短缺”和稳蔽型的通货膨胀（价格管制和配给制掩盖着供求矛盾）。放松控制后，需求与供给力图在市场上达到平衡，这样，通货膨胀的压力就非常大。在西德和日本维持战时体制的后期，通货膨胀已经事实上无法控制，因此，两国都采取了严格的收缩措施，西德主要通过币制改革、日本主要通过税收财政改革。社会主义国家的情况还有特殊性。传统体制下“投资饥饿”和供给不足、低消费是同时并存的。改革初期，当旧体制造成的“投资饥饿”倾向还不能根除的时候，消费膨胀的强烈要求又带来新的威胁。因此，凡是改革失败的国家，没有一个不是因为需求膨胀造成的。
问题十分清楚，我们在改革期间（至少是初期阶段），宏观控制的重点是需求管理。近两年的经验也证明了这一点。改革的进程，即放弃直接控制：形成市场机制的进程，完全取决于能否控制有效需求、放慢增长速度。西德和日本的体制转轨，全部奥秘只有一点：“紧缩通货、放开价格”。为此，我们需要双管齐下，既要抑制投资规模，又要稳住消费水平，使二者的增长与实际供给增长相一致。需要特别指出的是，工资的增长超过劳动生产率增长，虽然短期内是可以允许的，但是，如果企图一味地靠工资奖金来调动积极性，那就必然导致严重的通货膨胀，最后会彻底失去群众。这也是波兰危机的基本教训之一。
为防止总需求膨胀，对于财政开支、信贷规模、工资总水平以及企业税后利润的使用，必须有严格的控制，在经济手段不足以达到目的的时候，还必须在一定时期保留行政手段。总需求与其结构之间存在互相制约的关系，为控制总需求，需要具体调节引导其结构，这方面可以使用多种办法。
“破”“立”紧密结合 改革无疑是“破”，但同时也是“立”，没有“破”就不能“立”，而没有“立”，也就无法“破”。经济犹如一条大河，河道犹如体制。要让大河改道，事先就要设计挖掘好新河道，如果不顾一切先堵住旧河道，那么，河水势必四处泛滥，最终还得复归故道。因此，体制改革中，“立”的意义至为重要。
在整个改革过程中，必须坚持这样一条原则：任何行政管理办法的放弃都必须以相应的经济、法律管理办法的建立为前提。因此，以下各项将是改革中长期存在的经常性任务：研究间接控制体制的运行机制；进行改革的总体规划；同时据此起草、修改和颁布各种法律、法规和条例；培养大批统计、财会、银行、税务、商检、海关、工商管理和审计专业人员，以及法院、检察院工作人员、律师等等。任何阶段上的改革都要遵循这样的程序：首先，要把方案的研究、设计和论证工作做好，力求周密严谨，至少要做到防止出现大的漏洞。其次，要培训好干部，同时宣传教育群众。再其次，要设置好保证新体制运转必不可少的专门机构。最后，待上述准备工作就绪，即可推行实施方案。
改革实施过程也是完成“立”的过程。由于任何准备工作都不能十全十美，特别是由于有许多无法预先估计到的因素会发生作用，在实际改革过程中，总会出现各种各样的问题和困难。这就要求领导指挥机关必须有健全的信息传递系统，灵敏的反应措施，从而能够及时有效地处理问题，克服困难。
维护社会稳定 经济体制转轨必然引起社会生活各方面的震动，不采取有力措施，很可能引起社会生活秩序的混乱，这样就无法使改革顺利前进。为维护社会稳定，必须做好以下工作：(1)广泛深入开展有关改革的宣传，让群众了解真实情况，取得群众的理解和信任；(2)党团组织应为推进改革积极工作，充分发挥党团员在各方面的先锋模范作用；(3)号召广大人民群众，特别是工人阶级，发扬国家主人翁精神，自觉维护改革，与各种不良倾向作斗争；(4)严厉惩处各种借改革之机钻空子谋私利的违法乱纪分子；(5)随时调整收入分配政策，严格防止居民收入不合理的扩大，如此等等。
二、主要阶段划分
前面的分析表明，改革阶段的划分必须依据经济关系的内在逻辑顺序。全部经济关系大体上可分为两个层次，即基本经济关系和非基本经济关系。所谓基本经济关系是指直接生产过程的各种主要关系，所谓非基本经济关系是指直接生产过程之外的全部经济关系。毫无疑问，二者的界限不是绝对的，因为直接生产过程是离不开分配、流通和消费过程的。按照这样的认识，我们把经济体制改革划分为两个大的阶段。第一个阶段以理顺基本经济关系为重点，同时根据需要和可能调整其他非基本关系方面。第二个阶段以非基本经济关系为重点，同时必然要求重新调整基本经济关系，最后完成改革，达到目标模式。
经济体制改革是建立和完善社会主义市场体系的过程。两个阶段的划分是符合这个过程的基本规律的。第一阶段的主要目的是建立一个较为完善的商品市场，第二阶段的主要目的是在完善商品市场的基础上建立起完整的市场体系。这是因为，无论是在历史上还是逻辑上，商品市场都是劳动市场、土地市场和资本市场的前提或基础。当然，这些市场并不能绝对独立地存在，商品市场形成和完善的过程，事实上和其他市场形成和完善的进程是相互制约、相互促进的。因此，第一阶段在把建立和完善商品市场作为改革的重心的同时，应当使其他市场的形成开始起步。我们必须防止和避免两种倾向的错误。一是过早开放其他市场。由于商品市场不健全，价格和税收等基本经济参数严重不合理，如果对劳动力、土地资源、资金、外汇的流动放弃直接控制，就会发生巨大的混乱，导致要素和资源的配置更为不合理。二是商品市场的发展孤军突进。商品市场的完善，相应地要求劳动力有一定程度的流动性，工资对就业的结构发挥重要调节作用，土地的使用必须付费，资金占用付费、利息率、汇率对资金和外汇使用发挥积极的调节作用等等，必通过配套改革创造出这些条件来。
第一阶段任务
在这个阶段上，要大体理顺基本经济关系，建立较为完善的商品（包括劳务、技术）市场，创造开放劳动市场、土地租用市场和资金外汇市场的基本条件，形成相对独立的微观机制和宏观机制。
把理顺基本经济关系作为重点，意味着要把价格体制、计划体制、物资分配体制、税收体制作为改革的中心环节。其中特别应当突出价格改革的地位，即应当以价格体制改革的深入程度来配套安排计划、物资分配和税收体制改革的进度。这几个方面是联系最直接最密切的，不统一行动是绝对不可以的。改革价格首先是调整初次分配结构，但更重要的是让价格符合价值、反映供求，成为基本的调节参数，发挥其指导生产投资和消费决策、平衡市场供求、合理配置资源、调节部门之间比例关系的重要功能。这样势必要求解除取代价格职能的指令性计划指标，对整个计划体制进行改造。而物资分配体制不过是传统计划体制在流通领域的表现形式，不废除这种用行政方式集中调配物资的做法，生产资料就不能走进市场，其价格就不能合理化。至于税收体制，则更是和价格体制死死捆在一起的，扭曲的价格是与扭曲的税收互为条件、相互依存的。传统体制下价格结构和价格体系的不合理与以流转税为主的税制直接相关，税率不一、总额庞大的流转税，势必造成生产领域价格与流通领域价格、消费领域价格的脱节。因此，必须同时对税制进行较为彻底的改造。这些方面的改革与形成较为完善的商品市场直接相联系。
上述基本经济关系方面的改革，必须涉及到其他非基本经济关系。为此，第一阶段的改革要同时在财政、信贷、工资、利润、劳动就业、社会保险、外贸外汇和企业组织制度、政府管理体制等方面进行相应的不同程度的改革。这些方面的改革是开放劳动市场、土地租用市场、资金市场和外汇市场的第一步行动。
以上分析表明，第一阶段的任务是非常繁重的。这里我们仅简单列举一下：
(1)原则上废除全部指令性计划，对少数特别重要的基本产品实行国家强制订货（或仍称之为指令性计划）；
(2)变双轨和多轨价格为混合价格，最后取消价格管制（公共物品除外，农产品的保护价格除外），实行计划指导下的市场价格体制；
(3)全面开征资源税（实现土地、矿藏、森林、草原、水资源等的有偿使用），开征固定资产占用税、城市地皮税，用增值税和消费税取代产品税和营业税，扩大个人所得税，完善企业所得税；
(4)物资部门企业化，经营商业化，废除多级批发调拨制度，调整各种商业差价，逐步走向市场化，商业企业独立经营、自负盈亏；
(5)建立两级财政，中央和地方收入按税种划分，从消极财政转向积极财政，尤其要注意发挥中央财政的调节平衡作用；
(6)企业利润按统一税率上缴财政，剩余部分形成企业各项基金，各项基金的比例仍要由中央规定或采用经济手段调节；
(7)在保证信贷总规模和货币发行量不失控的前提下，逐步建立中央银行的控制系统和金融体系的经营系统，调整利率结构，提高利率水平，允许利率在一定范围内浮动，逐步减少指标管理，实现基层银行的企业化经营；
(8)发展和完善基本工资加奖励工资的体制，调整地区、行业、工种的基本工资结构，在国家控制企业工资总额的前提下，企业可以自行决定自己的工资结构及其调整；
(9)允许技术人员一定程度的自由流动，发展合同工、季节工、轮换工、农民工等多种劳动管理形式。通过招聘考试、编外制度、少数人员辞退解雇等形式，扩大企业在录用职工方面的自主权力。建立待业救济金制度；
(10)成立社会保险机构，发展国家、企业、个人共同负担社会保险保障费用的制度，逐步减轻企业负担，走保险保障事业社会化的道路；
(11)外贸公司企业化，工贸结合、技贸结合，增加有直接外贸权的企业。调整关税，修改退税、补贴制度，完善许可证制度；修订汇率，逐步允许汇率在一定限度内的浮动，真正统一贸易和非贸易汇率，形成鼓励半成品和制成品出口、限制原材料和零配件进口的调节体系。在保留外汇集中管理的同时，银行组织可按市场原则来调剂一部分外汇；
(12)完善组织制度。企业在继续落实厂长职责和权力的同时，应当建立企业管理委员会，或董事会，或职代会，成为企业的最高决策机构，形成企业内部的制约结构。政府逐步撤销合并专业部、局，建立行业组织，加强综合管理部门和监督检查部门，形成适应间接控制需要的管理组织系统。
第二阶段任务
在这个阶段上，要彻底完成经济的商品货币化，建立起完整的社会主义市场体系，即在进一步发展完善商品、劳务、技术市场的同时，形成完善的劳动、土地租用、资金和外汇市场，最终完成由直接控制型体制向间接控制型体制的过渡，达到目标模式。
各方面改革的主要任务是：
(1)彻底取消指令性计划和经常性国家强制订货，计划的主要内容是发展战略和相应的政策体系，用以指导投资方向，调节投资结构，保证资源有效配置，实现国民经济的中长期平衡稳定增长。
(2)建立中央银行控制下的，包括专业银行和商业银行，以及各种信托公司、保险公司、租赁公司和金融合作社等多种形式组织的发达的金融体系。中央银行相对独立，但执行国家最高领导机关的有关政策和法令。中央银行与其他业务银行和金融机构的制约关系一律采用经济手段，废除各种指令性计划指标管理办法和其他行政命令式干预。开放货币市场（短期信贷市场、贴现市场、拆借市场、票据市场、外汇现汇市场、国债市场）和资金市场（股票市场、债券市场、长期信用市场、外汇期货市场）。进一步发展国内金融机构和国际金融机构、国内金融市场和国际金融市场的联系，创造条件，争取早日实现人民币在国际市场上的自由兑换。
(3)建立对促进微观竞争和宏观平衡发挥最大限度作用的财政体制。首先应继续发展财政收入体制。取消全民所有制企业的固定资产税，提高资源税费，使用最劣等的资源也要付费，同时进一步划细资源的等级，征回全部级差收益。取消各种过渡时期的调节性税种，重新审检各种地方税、调整增值税，扩展所得税。更广泛更灵活地发挥增税、减税、免税，发行各种期限的国债等调节手段的作用，对国民经济结构的合理化施加强有力的影响。完善财政支出体制，在保证社会公共事业迅速发展的同时，通过专项拨款、补助、补贴、提供贷款担保和贴息等等形式，支援落后地区的发展，促进新兴产业和短线产品生产的发展。
(4)取消一切价格管制，农产品保护价格除外。市场价格完全随供求变化，国家计划通过中央银行货币供应量和财政收支规模间接控制市场价格运动。国内价格和国际价格完全成比例。
(5)企业价格收入，扣除物质耗费和管理费用，扣除使用要素的付费、租金、利息和税金，剩余部分为企业支配利润。企业根据自己的需要，完全自由地决定这部分纯收入的使用。
(6)一切商品自由进入流通，除国家法律限制外，不受任何行政干预。商品买卖关系完全取决于购销双方的选择。商业企业根据市场供求，自行确定商业差价，并承受风险损失和收益。国家通过财政和银行的经济手段调节商品流通。
(7)工资完全与个人劳动贡献和企业经营效果成比例。企业工资水平的提高取决于企业纯收入的增长，工资结构的调整也由企业自己做出。但是，国家应从维护经济社会稳定的角度出发，规定出不同行业不同地区和不同工种的法定最高工资和最低工资水平，任何企业都必须无条件执行。机关事业单位的工资主要体现职务和责任的差别，同时考虑工作年限。
(8)开放劳动市场，允许劳动力自由流动，最基本的调节手段是工资水平和社会福利。废除对就业和迁徙的限制，保持经常性的待业人口，对于提高经济效率、最有效地利用人力资源具有根本的意义。但是，职业更换过分频繁，待业人口规模过分庞大，也会带来消极作用。为维护经济稳定，应当鼓励企业特别是大型企业长期录用甚至终身录用职工。对于待业人员应统一发放生活补助金。
(9)逐步降低关税水平，减少贸易保护，鼓励国内企业和国外企业在内外市场上都展开竞争。变固定汇率为浮动汇率，使汇率成为国内国际经济最灵敏的指示器，成为外贸结构合理化最基本的调节器。
(10)完善企业管理委员会和董事会，厂长、经理完全由管理委员会或董事会招聘确定，并向其负责，用多种组织形式保证职工对企业经营的决策和监督权利。完善宏观管理和监督的行政机构、法律条例和司法执法机构，形成多渠道的信息传输系统。