论晚清工商管理机构的改革和管理方式的近代化，本文主要内容关键词为：晚清论文,管理机构论文,工商论文,方式论文,近代化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 中国近代经济发展的基本特征之一，是由一种依靠习俗或指令来分配资源的自然经济转变为一种依靠市场配置资源的市场经济，以及在组织形式和制度安排上的重组和变迁。工商管理机构的变革是近代中国制度变迁的重要组成部分。文中论述了这一背景下，晚清工商管理机构的演变及其特征，并对工商管理方式的近代化和局限性进行了剖析。
鸦片战争以后，西方列强的坚炮利舰轰开了中国封闭二千余年的国门。从鸦片战争以后，尤其是19世纪70年代以后，中国开始了经济近代化的历程。由传统经济向近代经济的转化，除生产力因素以外，最根本的特征是自然经济转变为商品经济，亦即由一种依靠习俗或指令来分配资源的经济转变为一种依靠市场配置资源的经济，以及与之相伴随在生产组织和制度安排上的变化和重组。这种新制度安排及其变迁在中国像在大多数后发展国家一样，不是自发地能动地在传统社会内部完成的，而是在外来因素的作用与冲击下移植的。这其中，新式工商管理机构及其管理方式的引进和重组是这一移植性制度安排集合中的重要组织部分。本文试就清代工商管理机构及其管理方式的演变、改革过程与特征等问题加以分析。
一
19世纪60年代以前，清政府掌管全国工商与财经事务的职能机构分为两大系统：一是工部、户部等政府机构的全国工商管理体系；二是负责宫廷、皇族工商经济事务的内务府系统。
工部、户部均始建于清太宗天聪五年（1631年），为当时所设分掌国政的六部之一。工部职掌“天下造作之政令与其经费”，〔1〕凡土木兴建工程、水利工程、各种器物制作等官办事业，都由工部管理。其内部机构有营善、虞衡、都水、屯田四清吏司、制造库、节慎库、料估所及管理行政的清档房、汉档房、黄档房、司务厅、督催所、当月处、饭银处等单位。
虞衡清吏司掌制造各项器物，内设都吏科、军器科、窖冶科、柜科、杂科等单位，分掌本司事务。其中凡制做权、量，皆以营造尺为准，由工部颁行全国各地使用。制备官用器物，有铜锡器、铁器、陶器、木器、竹苇、藤草器、骨角器及毡、皮、麻、丝等器以及军装、军火和旗帜等物。〔2〕
都水清吏司主要掌管江海河渠修防及造船事务。其主要修治水师战船，在江苏、福建、湖北等地设有船厂。除战船外，并修造粮船、水驿船、桥船、渡船、救生船等。此外，都水清吏司还设有彩绸库，掌收发制帛、诰轴、逊衣、彩绸等物。
工部内管理手工制作的部门还有制造库，内设东、西二科，分掌各项物品制造与收储事务。制造库所属有银作、锼作、皮作、绣作、甲作及帘子库、门神库。所制物品有册宝、车驾、仪仗、祭器及宫殿金铁饰件、帘幕、棕毡、更鼓等。光绪三十二年（1906年），制造库由内务府接管。〔3〕
工部所属工商管理单位机构重叠，同一性质事务，不全由一个单位专治管理，如制备各种器物，不全由虞衡司掌管，都水司也掌管一部分。而制造库又与虞衡、都水两司平行，也专治器物制作，故管理极为混乱。
户部职掌全国疆土、田亩、户口、财谷之政令。其机构系统包括十四个清吏司及井田科、八旗俸饷处、理审处、饭银处、捐纳房、内仓、南北档房、司务厅、督催所、当月处、监印处等政务主管、档案管理和文书办理部门，以及钱法堂、宝泉局、户部三库、税关等。〔4〕
十四司至内仓为业务管理部门，其中十四司是按地区分司，掌核各该省钱粮收支数目，如漕政、全国关税、盐课、参课及八旗官养廉银；各省茶课及京中各项支款；“耗羡”银两的动支；各省“平籴”银两动支；各省协饷的动支；江宁、江苏、杭州三处织造的奏销、矿政、钱法及内仓的出纳等。十四清吏司所掌业务多为兼管不属本省之事，形成了户部与某省清吏司共管某一事务的格局，从而造成中央户部职掌下移及地方诸司专权一方的弊端。加之南北档房为办理文书、催办、监印等工作再分工而又兼领其它事务，管理分散杂乱、重叠，各自为政，办事效率低下，出现稽延错漏、舞文弄法等弊端。至光绪32年（1906年）改革官制，户部改为度支部。
钱法堂是掌管钱币事务的机构，户、工二部均有之。各有一铸钱局，属户部者为宝泉局，属工部者为宝源局。宝泉局铸钱供全国经费使用，宝源局铸钱主要供工部所管各项工程经费使用。〔5〕当时各省也设铸钱局，各置监铸官以管局务。各省铸局都按户部颁定的统一法式，各就其之宜，鼓铸钱币，流通使用。〔6〕
清代税关，有“户关”、“工关”之别。征百货税的为“户关”，属户部；征竹、木、船钞的为“工关”，属工部。户关共45处，除崇文门、左翼、右翼属京城户关外，其余42个分属于16个省区。各户关除少数为内务府、户部等中央机构主管外，大多为地方机构兼管。如西新关、北新关、浒墅关分由苏州、汇宁、杭州三处织造兼领。〔7〕各处工关，或派员征收，或交兼管。
内务府是清朝掌管“宫禁”事务的机构，有关宫廷的财物收支、制造匠作、修造工程、稽察保卫、刑罚、太监、宫女等都归其管理。其机构系统包括总管内务府衙门及所属七司、三院与各等处。其中掌管宫室工商事务的机构有七司中的广储司、会计司、营造司、都虞司，三院中的武备院等。内务府及所属各司院处共达50余个单位，所用人员达三千余人以上，比掌管工商事务最繁的户部人数多十倍有余，可以说是清王朝规模最庞大的机关。内务府所辖事务，不仅为皇家之事，还涉及工农业生产、建筑工程和制造工艺、文教卫生等项事务。
中国古代社会是以农业为基础的自然经济，工商业不发达。所以，国家管理工商业的机构也比较简单，往往从属于政治机构，由各级行政官员兼任主管，而这些官员都不是专业从事经济工作的，对兼管的领域缺乏知识和经验。就是一度专门在工商管理机构任职的人，也多为政客，这些职务对他们来说只不过是宦途中的一个台级而已。从上面所述可以看出，中国古代工商管理部门与近代社会或西方中世纪比较起来具有以下几方面的特征：1.有别于西欧中世纪领主制的地主制经济和中央集权官僚制度的较早出现，造成中国古代工商业的特点在于官营手工业和专卖制度的发达，从而决定了国家工商机构管理的对象主要是官营工商业；2.对私营工商业国家所关心的只是收取税款，对其加以必要的限制，很少或全无服务的职能，对资源的配置也起不到调节的作用；3.中国古代只有政治上的统一，而缺乏经济上的统一。工商管理机构没有从中央到地方的垂直领导系统，管理的重心在地方而不在中央。实际上是一种以块块为主，条条为辅的管理模式，就清代而言，各地的经济管理权，主要掌握在督抚手中，而不在中央各有关的职能部门；4.工商管理机构重叠设置，分工不明确，作风腐败，人浮于事，效率低下；5.国家工商政策的决策方式一般为地方督抚大臣提出意见，凭皇帝一己的好恶决定。因此，具有主观随意的性质，并缺乏政策的连续性。决策作出后，也没有固定的职能机构加以贯彻执行。在中国古代社会中，统治集团对工商政策的抉择需要服从政治目标，首先考虑的很多不是工商业自身的发展，实际上，中国古代对于私营工商业的政策主要是税收政策。
二
清末工商管理机构的演变，大致可分为三个阶段：第一阶段是第二次鸦片战争以后设立的总理各国事务衙门与南北洋通商大臣；第二阶段是19世纪末戊戌维新所拟建的新式工商管理机构；第三阶段则为20世纪初年的“新政”改制。
咸丰十年（1860年）第二次鸦片战争结束以后，清政府办理“抚局”的恭亲王奕沂等上书奏请设立总理各国事务衙门，同年十二月咸丰帝下谕批准设立。总理衙门内部机构分为：英国股、法国股、俄国股、美国股、海防股、司务厅、清档房，另设同文馆、总税务司等。其职掌范围较宽，初掌管对外通商和交涉事务，并兼管对外贸易（实际上是外国对华贸易）和海关税务，后职掌逐渐扩展，凡有关洋务的铁路、电报、关税、矿务、制造、海军等诸方面都由其掌管，所以总理衙门已具有“洋务内阁”的性质，〔8〕而原管各衙门的职掌起了不少变化， 有的已无实权，有的形同虚设。
总理衙门成立以后，即设南、北洋通商事务大臣。在南洋的为“办理江浙闽粤内江各口通商事务大臣，以江苏巡抚兼领，为南洋大臣”。〔9〕同治四年（1865年）四月， 由于任通商大臣的江苏巡抚李鸿章署理两江总督，于是南洋通商大臣改为两江总督兼管，后遂成定制。南洋通商大臣名为统辖南方各通商口岸通商事务，但实际上广东、福建、浙江、湖北各省通商事宜，各有关督抚直接对皇帝负责，不一定随时知照南洋大臣，也就不奉行他的指示，所以南洋大臣并不能统辖南方一切新旧通商口岸。
在北洋的为“办理牛庄（营口）、天津、登州（蓬莱）三口通商事务大臣，为北洋大臣。”〔10〕“北洋洋务、海防之政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治焉。……凡招商之务，则设局派员以经理之。其安设各路电线亦如之。”〔11〕由此可见北洋大臣之职掌极为广泛，除统办直隶省交涉事宜、三口通商事务与南洋大臣的职掌相同外，还有北洋洋务、海防、招商、通讯等诸项，其实权在南洋大臣之上。
南北洋大臣和总理衙门之间的关系，主要在办理交涉和通商两方面，凡疑难之事或剖断不决之事，咨商总理衙门定议，电奏大事，由总理衙门代陈。这样，总理衙门对南、北洋大臣可以说是备顾问与代传达而已，并不能直接指挥，在制度安排上没有隶属关系。
总理衙门和南北洋大臣的设立，是顺应列强入侵而产生，这一机构虽然在新形势下不得不肩负起办洋务的任务，但清政府的国家机构直至19世纪末并进行相应的改革，近代工商业虽然已经产生并有所发展，但清政府并无专门机关负责这方面的事务，为其提供服务和保护。制度变迁的滞后性与现实经济活动的超前性相互冲突，阻碍了中国社会经济的进步。
近代化的过程实质上是技术创新与制度安排创新有机统一并互为表里的变动过程。〔12〕而在制度变量集合中，明晰的产权界定，有效的经济组织形式则为经济的正常运行提供了条件和保障。然而，由于中国传统社会中封建的政治势力和意识形态仍掌握着很大的权力和根深蒂固的影响，“洋务运动”仍是在“中学为体，西学为用”的原则指导下进行，虽然引进了西方先进的技术和设备，建立了新式工矿交通事业，但并未在移植西方先进技术的同时，如同日本明治政府那样主动、同步、彻底地移植包括近代经济管理组织及其管理方式在内的制度安排。中日甲午战争的结局，对两国移植方式的优劣作出了最好的结论。
随着帝国主义侵略的加深，新兴的民族资产阶级迫切要求打破当时险恶的局面，改变那种备受凌辱国弱民穷的黑暗状况。《马关条约》签定后，全国各阶级各阶层要求改革现状，挽救民族危亡的呼声更加高涨。1898年以康有为为首的维新派，在光绪皇帝的支持下，开始推行改良主义的变法运动。
1898年6月，光绪正式发布命令，宣布进行改革。7月19日，康有为上奏《条陈商务折》，主张“立商政以开利源而杜漏卮”，“饬商务局立商学、商报、商会，并仿日本立劝工场及农务学，讲求工艺、农学。”〔13〕8月21日，康又奏《清兴农殖民以富国本一折》， 要求“立农商局于京师，立分局于各省而统一”。〔14〕以后康又有“劝励工艺，奖募创新”、“统计全局，大筹巨款，行新政，筑全国铁路”等奏条。
根据维新派的建议，光绪皇帝于1898年6月12日， 命各省整顿商务，在各省省会筹办商务局。7月13日，命刘坤一、张之洞试办商务局， 先就沿海、沿江如上海、汉口一带设厂兴工，“并将如何设立商务、商会各端，迅速奏闻”。〔15〕8月21日，在京师设立农工商总局， 派直隶霸昌道端方及候补道徐建寅、吴懋鼎为总管，又令各省迅设农工商分局，置造机器。后又于京师设立矿务铁路总局，京师及各通商口岸邮政局等工商机构。
戊戌维新中出现的工商经济管理机构令人耳目一新，但这些刚刚建立或还在拟议中的机构，由于变法的迅速失败而没有发挥实际作用。
庚子之役的惨败使清政府深感数十年来“积弊相仍，因循粉饰”，徒学“西艺之皮毛”，未学其“富强之始基”，以致强敌压境，无能抵御，因而企图通过改革政治，变迁制度，以求自强并继续维持其统治。光绪26年（1900年）12月，通谕京内外，变通政治，以图自强，史称“新政”。
光绪27年（1901年）6月，下谕改总理衙门为外务部， 专司外涉与通商事务。内分和会司、考工司、榷算司、庶务司、司务厅、五处等部门。其中考工司“专司铁路、矿务、电线、机器、制造、军火、船政”；榷算司“专司关税、商务、行船、华洋借款、财币、邮政”。〔16〕外务部职掌及组织形式与前总理衙门无异，凡带有“洋”关系之事务，均归其掌管，实质上仍为一个洋务衙门。
这次新政改定官制中，最为重要的是始设商部。光绪28年（1902年）11月，政务处奕劻奏设商部，“以为振兴商务之地”，次年8月正式设立商部，作为清政府统辖全国工商实业的最高领导机构。 “商业之有政策，以设立商部始”，〔16〕商部的设立，标志着清末振兴实业的开始，也表示了国家对工商业在经济中重要地位的正式承认。同年颁布《商部章程》，规定商部内设尚书一人，左右侍郎二人，负责领导商部工作。其下分设保惠、平均、通艺、会计四司，分别负责招商、农务、路矿、工商等方面工作。在选择人才方面，商部主张注重实际经验而不强调资历。“商人素习懋迁，若专以掌故政事，课以文牍，其势固有所不能”。因此，“嗣后如有历精详，办事切实者，准由各督抚咨部，酌量差委补用。”〔17〕对商部所属官员要求廉洁奉公，有功则奖，有过则罚。此外，还力破以往的官商隔绝状态，要求“所有商人求见或投递禀牍及面诉商情自当输诚以待，破除京外衙门吏阻隔之弊。”〔18〕这个部的下属机构和规章基本上是仿照西方和日本的模型设立的。
光绪32年（1906年）7月， 清政府派出考察各国政治的载泽等五大臣回国，认为各国所以富强者，实由于实行宪法。遂宣布中外，预备立宪，厘定官制。同年9月，庆王奕劻等议定中央官制上奏说：积弊之难清，实由于责成之不分，推究其故，殆有三端：一则权限不分，一则职任不明，一则名实不副。并进言道：首分权以定限，立法、行政、司法三者分别独立。行政之事专由内阁各部大臣负责，内阁有总理大臣，各部尚书亦为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府。立法当属议院，今尚难实行，拟暂设资政院负责。司法之权，则专属于法院。这样，“则中央集权之势成，政策统一之效著。”此折奏上之后，旋即照议批准，而成三权分立之态。所列诸部中与工商实业有关的管理机构主要有度支部、农工商部和邮传部。
度支部由户部改称，并将光绪29年（1903年）设立的财政处并入，新设承政和参议两厅。承政厅负责执行事务，参议厅负责立法事务，并设田赋、漕仓、税课、筦榷（盐课）、通阜（货币）、库藏、廉俸、军饷、制用、会计十司和一个金银库。度支部“综理全国财政，管理田赋、关税、榷课、漕仓、公债、货币、银行及会计度支一切事宜，……并可随时派员调查各省财政”。〔19〕其所属有宝泉局、崇文门税关、大清银行、造币总厂及仓场总督衙门等单位。
1909年，度支部又遵照1908年8月筹备宪政的谕旨， 拟奏《清理财政章程》32条，后经宪政编查馆复核，增至35条。根据此章程规定，清理财政是以截清旧案，编订新章，调查出入确数，为全国预算决算作准备。为了便于清理工作，在中央度支部设立清理财政处，由度支部选派司员分科办理。在地方各省设立清理财政局，其权力操纵于度支部所派的监理官手中。
1906年改商部为农工商部，归并部分工部事务。设尚书一人，左右侍郎、左右丞、左右参议各一人。分设农务、工务、商务、庶务四司。
邮传部为1907年6月所设立之部。先是船政、招商局属北洋大臣， 内地商船属工部，邮政属总税务司，路政、电政另派大臣管理。至此，统归邮传部职掌。分设承政、参议两厅及船政、路政、电政、邮政四司。所属有邮政总局、铁路总局、电政总局、电话局、交通银行等单位。
商务局和劝业道是与中央商部（农工商部）相配套的地方振兴实业的领导机关。商务局成立于1903年10月，具体负责本省振兴工商实业事务。初受各省督抚管辖，后改受中央商部和地方督抚双重管理。劝业道始置1908年5月，当时商部已改为农工商部， 根据该部为其拟订的章程规定，“劝业道秩正四品，为督抚之属官，归其节制考核。”〔20〕但其负责人由中央直接任命，其职掌是振兴工商实业，专管全省农工商业及各项交通事务，并将“详细调查呈明农工商部，”亦有“督饬地方官切实奉行及考察勤惰之权。”〔21〕此外，这时期所置的工商管理机构还有商律馆和商标局。商律馆主要负责草拟有关振兴实业的各项法令和政策。其官员大多为从日本和西方国家回国的留学生，所订法律，均以西方国家的商法为依据。商标局主要负责产品商标事宜。另还有公司注册局、商报馆、劝工陈列所、高等实业学堂及艺徒学堂等单位。
三
近代西方国家及其工商管理机构是适应保护资本主义所有制的需要而产生的。它以提供对私营工商业活动，及其所有产权的实施的保证，而取得其存在的价值。可以说，西方资本主义产生和发展的过程就是私有产权得以确立和不断完善的过程。纵观清末工商管理机构的演变，我们看到其职掌逐渐是由强制征税式的管理方式向为资本主义工商业者私有财产权力服务的管理方式转化，并逐步形成制度，从而体现了工商管理模式的近代化。这是历史的进步，应予以肯定。其具体表现为：1.由原有代管或兼管的部门向专门化部门转变，并且产生了一些顺应社会经济发展需要的新型工商管理机构，这是由于在向近代社会转变过程中，工商业在国民经济中的地位越来越重要，为适应这种经济上的变化，国家对工商业的管理职能也需要相应加强。2.新增和旧有工商管理机构规模不断扩大，人员数量不断增多，人员组成日益专业化，知识化。3.逐渐建立了从中央到地方的垂直式工商管理系统，工商控制权上移中央，加强了近代意义的经济集权体制。4.出现了近代含义的分科治事的机构组织形式，分工较为明确，依法办事，提高了管理效率。5.决策过程趋于科学化和民主化，由工商管理职能部门提出议案，交议院审查，通过后由有关部门执行，改变了过去那种决策盲目又随机的弊端。6.工商管理机构职能逐步向服务性转化，为调节和干预社会经济运行及配置资源发挥了作用。
机构的改变是社会经济结构变革的反映。从19世纪40年代开始的中国近代化的加速，西方列强在华经济活动所体现的制度安排的示范性驱动，非政权主体对改革的热情和对制度变迁需求的加强以及清政府维护日趋没落的封建政权的需要，是清末变迁组织形式的根本性原因。因此，新式工商管理机构的出现不是自发地产生于传统社会内部，而是被动引进的，这就造成了机构的演变及其管理方式的近代化具有很大的局限性，从而制约和阻碍了中国近代化的历史进程。具体表现有：1.经济权利始终未摆脱政治权力的束缚，导致了政治与经济的不同质和不协调。究其原因就在于中国没有经历过西方那样一个私有财产权利转化为政治权力的斗争和确立过程。2.清政府落后的封建政权性质决定了其工商管理机构是一种滞后性调整，变迁制度安排的时滞较长，交易成本较高，因而付出的代价也较昂贵。3.新的工商机构中仍存在着旧式封建衙门的种种旧习，国家公务员制度远未完善，表现出改革的不彻底性。4.虽然建立了从中央到地方的垂直的工商管理系统，但中央并不能号令全国，政令仍难以统一，地方督抚仍掌握着实际控制权，从而使中国近代工商管理制度呈现出二元性特征，即西方近代的制度安排和中国传统社会内部的旧有制度沉淀并存和相互冲突。清政府的滞后性行为是阻碍中国近代工商管理组织及其方式近代化的关键所在。
注释：
〔1〕《光绪会典》卷58。
〔2〕《光绪会典》卷59。
〔3〕张德泽编著《清代国家机关考略》第136页，中国人民大学出版社1981年。
〔4〕《光绪会典》卷24。
〔5〕《光绪会典事例》卷891。
〔6〕《光绪会典》卷24及《历代职官表》卷16。
〔7〕《清史稿·职官志》
〔8〕〔16〕钱实甫《清代的外交机关》。
〔9〕〔10〕《光绪会典事例》卷1220。
〔11〕《光绪会典》卷100。
〔12〕拙文《论中国近代化过程中制度安排与变迁》，《南开经济研究》1994年第5期。
〔13〕《康南海自编年谱》。
〔14〕《德宗景皇帝实录》卷422。
〔15〕《德宗景皇帝实录》卷421。
〔16〕《十年来中国政治通览》，《东方杂志》九年第七期。
〔17〕《光绪政要》卷29。
〔18〕《清朝续文献通考》卷126。
〔19〕《光绪政要》卷32。
〔20〕〔21〕《大清新法令第二类官制二外官制》。
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