公共政策制定过程视角下的公民参与形式及其选择，本文主要内容关键词为：公共政策论文,视角论文,公民论文,形式论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C934;D621.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-0633(2010)04-094-05
一、问题的提出
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，其实质是公共权力机关为着一定目的而进行的社会资源配置和社会价值的分配。公民参与是公民进入公共领域生活、参与治理、影响那些关系他们生活质量的公共政策的基本途径。伴随执政为民、服务行政、多元治理等理念的形成，公民参与呼声增强、参与能力日渐提高，以及公民参与条件逐渐成熟等一系列的变化，公民参与公共政策制定不仅重要，而且可行。因此，研究公民如何更有效地参与公共政策的制定，就成为一项时代课题。公民的有效参与受诸多因素影响，而公民参与形式无疑是其中非常重要的因素之一。公民参与形式的设计和选择直接关系到参与结果及有效性，进而影响到公民参与的积极性和对政府的信任程度。目前学界对公共政策制定中公民参与形式的专门论述极少，一般只是在分析公共政策制定中公民参与存在的问题时有所提及。因此，文章拟在明确公民参与及公民参与形式的内涵基础上，梳理、总结出实践中主要采用的公民参与形式，并逐一介绍，最后结合不同公民参与形式的特点，遵循公共政策制定的逻辑过程对公民参与形式进行选择，以期能为公共政策制定过程中的公民参与实践提供些许参考。
二、公民参与及公民参与形式的概念阐释
通过梳理公共政策中公民参与研究的相关文献，看出目前学界对公民参与概念的名称及其内涵存在歧义。笔者通过《中国期刊全文数据库》进行检索的结果如表1。
表1在一定程度上反映了目前学界存在“公民参与”、“公共参与”、“公众参与”多种叫法，相当部分文献把公民参与等同于公众参与、公共参与，且三者交互使用。公民、公共、公众的词义有些接近，但三者有区别。《现代汉语辞海》对这三个词的解释为：“公共，
属于全社会的；公众共同遵守或使用的；公众，
指社会上大多数人；大众；公民，具有一国国籍，享有宪法和法律规定的权利并履行其义务的人”。[1]显然，这里的公共是一个形容词，而公众更多的是从社会层面讲的多数，公民则明确指出其身份。因此，笔者认为，公民参与这一叫法比公共参与和公众参与更为恰当。目前对公民参与中“公民”的界定主要有三种观点：一是包括所有的公民；二是指不担任国家公职的普通公民；三是既包括不担任公职的普通公民，也包括以非公职身份实施参与活动的国家机关工作人员。[2]笔者倾向于第三种观点，因此本文认为，公共政策制定中的公民参与，是指公民以非国家机关工作人员身份通过一定方式去影响公共政策制定过程的行为，参与主体既包括没有担任公职的普通公民，也包括不以公职身份参与的国家机关工作人员。
同样，对公共政策制定中的公民参与形式的叫法也存在多义，如，参与渠道、参与路径、参与形式、参与途径等。从词源看，尽管这几个词的意义相近，但还是存在细微差别。《现代汉语大词典》对这几个词的解释是：“途径，指路径，多用于比喻”[3]；“路径，道路，比喻达到某种目标的途径或办事的门路”[4]；“渠道，指人工开挖或填筑的水道，比喻门路、途径”[5]；“形式，指对内容而言，指事物的组织结构和表现方式”[6]。《现代汉语辞海》认为，形式是指事物的外形以及表现内容的方式方法。由此看，途径、路径和渠道多针对目标的实现而言，它们词义相近，可以交互使用，而形式侧重表现、体现内容所采取的组织、方式和方法。因此，笔者认为公民参与形式的叫法更为恰当，本文公共政策制定中的公民参与形式是指公民借以进入政策制定过程，与政府进行交流、沟通或互动，以此影响或决定政策制定的具体组织方式和方法。
三、当前公共政策制定中几种主要的公民参与形式
通过对公共政策中公民参与的文献及实践的梳理、分析，得出目前公共政策制定中的公民参与形式主要有公民调查、公民会议、公民听证会、专家咨询、关键公众接触、由公民发起的接触、民主恳谈会、公民旁听共八种。
（一）公民调查
公民调查又称民意调查，指公共管理者通过较大规模的问卷调查或访谈，向公民了解他们对公共服务质量或有关政策议题的看法与态度。其特点表现为，调查是由公共管理者发起，接受调查的公民范围广，能够获取较为全面的信息。但由于政府与公民间的沟通存在单向性和单次性，双方缺乏充分的思想动态交流，从而难以得到有深度的、持久的信息，[7]而且，公民调查结果的有效性在很大程度上有赖于样本规模的适当性和调查方法的科学性。因此，采用公民调查要注意几个方面：(1)调查事项与多数公民有关，或者与调查事项相关的公民构成复杂；(2)调查的问题或事项明确界定，但公民对之所持意见或态度不明确；(3)管理者主要想获取比较全面的信息，但又不愿意与公民分享决策权；(4)管理者最好与专业人士以合作的方式进行定期调查，如加拿大有600多所民意调查公司，每季度将民意提供给有关部门；(5)要有效利用现代信息技术，尤其是网络技术。这里的公民调查要与当前正在逐渐浮现的公民自发的调查区分开来。公民自发的调查是指一些公民出于公共利益目的或者出于对事实真相和公平正义的追求，以个人身份自发调查相关社会事件，然后通过网络等自发性媒体发表调查成果，以影响社会舆论或改变事实结果。①公民自发的调查彰显公民意识的觉醒，公共管理者对此要积极应对和正确回应，围堵和封杀只能让公共管理部门在处理事件时陷于被动，最终带来形象和公信力的损失。
（二）公民会议
公民会议指公共管理者或公民组织通过召开社区开放性的会议，邀请公民参与政策制定过程，让一般公民能够在具备充分信息的情况下对议题进行广泛与理性的辩论，以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。[8]其特点表现为开放性强，向所有居民开放，公民容易进入。但是，如果公民会议组织不当就会存在一些缺陷：一是如果会议规模大、时间有限，公民的真实意见难以表达，公民与政府间沟通和对话的深度将受到限制；二是存在代表性缺失的风险，包括会议成员构成的代表性缺失或会议成员意见的代表性缺失；三是会议难以对政策形成产生实质性的影响力。所以，公民会议需要精心组织，要在会议召开之前做好充分准备，如预先告知公民会议讨论的主要内容和程序，了解公民对会议议题的意见分歧等；选择合适的时间、地点召开会议，配备训练有素的会议主持人，保证会议成员构成的代表性和成员意见的代表性。公民会议要审慎使用，如果管理者愿意与公民分享决策权，充分重视公民的意见，宜采用公民会议；如果管理者只是为了发布信息，而不是征求可能影响决策的意见，那么不宜采用公民会议。
（三）公民听证会
公民听证会指当公共管理者制定直接涉及公众或公民切身利益的公共政策时，组织会议听取利害关系人、社会各方的意见，通过对话或协商来平衡各方利益，达成一致与合作，以保证政策的合法合理，实现良好治理。公共政策制定中听证制度的建立，有助于满足公民的知情权、诉求权，有助于规范公共政策制定的程序、促进公共政策制定的公开透明、提高公共政策的质量，有助于促进社会各方在公共决策阶段相互沟通、增进了解，有利于减少政策执行过程中的阻力以及因利益沟通机制不畅所导致的政策执行中的变形与扭曲。听证会的基本特征表现为：一是听证人常常由各方利益关系的代表组成；二是允许听证代表充分、深度地表达意见和观点；三是参与过程设有较完备的对话、协商和表决等机制；四是听证结果能够对政府政策产生较明显的影响力，是一种有深度的公民参与形式。为了充分发挥听证会的作用，必须合理确定听证范围；科学遴选听证代表，以确保听证代表主观上愿意代表相关的利益群体，客观上也有能力代表相关利益群体；恰当分配听证代表比例，保证参与者代表性的均衡；规范听证主持人的选任；强化听证结论的法律效力。否则，公民听证会的召开可能流于形式，而非真正的公民参与。
（四）专家咨询
专家咨询是公共管理者在制定公共政策的过程中，依靠相关领域的专家个人或专家群体进行的政策咨询、政策论证活动，以提高公共政策的质量。随着公共政策问题的广度、深度、难度不断加大，专家咨询成为决策过程不可缺少的一环，也成为公共政策科学化、民主化的突破口，对专业性、技术性强的重大决策事项，要认真进行专家、技术咨询和决策评估。[9]专家咨询的基本特征为参与主体是相关领域的专家学者，参与主体为决策主体提供智力支持，两者是“谋”与“断”的关系。为了减少专家咨询的随意性和主观性，使其更好地为决策提供智力支持，必须打造好专家咨询这个智慧平台，必须从专家咨询的性质与地位，专家主体构成与组织构建，专家咨询范围、工作程序，专家咨询的权力与义务，以及对专家咨询的绩效考评与责任追究等层面来完善行政决策专家咨询制度。
（五）关键公众接触
关键公众接触，指公共管理者通过小型会议、电话访谈或登门拜访等方式，向有组织团体的领导人了解情况、征询意见和建议。这种方式由公共管理者发起，是公民参与的最基本形式。关键公众接触的优势在于参与目的明确，参与范围小，信息沟通比较集中，容易获得有深度的信息。缺点是参与对象大多来自于民间精英，且代表有组织的团体利益，那些没有组织起来的、分散的公民的利益难以得到表达，关键公众的意见的代表性可能会有所欠缺。因此，关键公众接触不宜用于获取没有组织化的公民的意见，使用时不要局限于有组织团体中的领导人，还应注意发现那些潜在的关键人物，并试图与他们对话，从而使公民参与富有代表性。关键公众接触很少单独使用，一般作为其他公民参与形式的有益补充。
（六）由公民发起的接触
由公民发起的接触，指公民基于利益表达、利益维护、冤情申诉、反映情况等目的，自发地与公共管理者或公共管理机构联系，主要包括信访、投诉、举报、热线电话等形式。这是由公民发起的参与形式，其积极意义在于：能在较大范围反映公民的意见，同时体现公民意见的强烈程度；主动指出政府工作中存在的问题，提请政府予以关注，敦促政府改进服务质量，增强政府对民间情况的了解；既有信息反馈与沟通功能，又能对决策施加一定影响力。采用这种参与形式要注意保证公民意见的代表性，避免被人操纵，以及保证公民与公共管理机构沟通的便捷性。
（七）民主恳谈会
民主恳谈会发起于浙江温岭，是由政府部门组织主持，在一定范围内有广大群众和相关代表人物参加，就社会公共事务进行平等、自由、公开的对话，主要目的在于了解民意，慎重决策。民主恳谈会实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。民主恳谈会是基层民主政治建设的一种形式，亦是一个保障公民的民主决策权、民主管理权和监督权的有效制度设计，因其公民参与的相对有效性，某种程度上能使民意能够被充分吸纳，从而使政府决策的正当性、科学性得以提升。为了充分发挥民主恳谈会的作用，使用时要注意几点：恳谈会议题的选择要具有开放性和包容性，政府、公民等都可以提出议题；采取科学的方法确保会议参加者的代表性；保证会议参加者发言的平等性和充分性；规范民主恳谈会操作程序；完善恳谈会后的反馈监督。
（八）公民旁听
1989年4月，七届全国人大二次会议通过《全国人民代表大会议事规则》，规定大会全体会议设置旁听席。其后，各地通过的《人民代表大会议事规则》中都有关于“设置旁听席”的规定，目前全国已有很多省级人大建立起了公民旁听制度的基本框架。公民通过旁听这一“直接民主”的形式，参与到立法机关立法工作实施的“现场”，有助于加强对权力机关的监督；有利于推进权力运行的公开化、透明化，以及人大立法的民主化、科学化。但公民旁听制度在实施过程出现一些不足，如：各地在旁听公民的资格、旁听公民的产生、公民旁听的会议范围以及旁听公民的权利等方面还存在差异；旁听公民代表性不强；旁听的议题、旁听的会议范围、交流的方式等方面所受限制过多；对旁听人员意见建议的处理不重视。这些不足限制了公民参与旁听的程度，影响了公民参与的实际效果。为此，有必要将公民旁听制度上升为国家层面的统一规则；平衡旁听公民的广泛性和代表性；拓宽公民旁听会议的范围；畅通旁听公民与人大交流的渠道；保障旁听公民权利；建立完善的公民意见反馈机制；旁听不应局限在人大立法，还可以适当拓展到行政机关工作。
四、公共政策制定过程中的公民参与形式选择
美国学者托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中按照“决策制定类型”②和“公众构成性质”③两个维度建立了公民参与形式矩阵。孙柏瑛教授在《公民参与形式的类型及其适用性分析》一文中提出了公民参与形式的有效性标准：参与的必要性、代表性、公平性、易进入性、畅通性、充分性以及参与对政策的实质性影响。笔者认为，任何公共政策的制定都有一个过程，公共政策在制定的不同环节对公民参与形式的要求有所不同。本文拟借鉴托马斯的“公民参与形式矩阵”和孙柏瑛教授的参与形式有效性标准，遵循公共政策制定的逻辑过程，结合公民参与形式特点来对公民参与形式进行有效选择。
尽管不同学者对公共政策制定过程的具体表述有些不同，但对公共政策制定过程的基本环节的看法是一致的，他们认为公共政策的制定过程依次为：政策问题的确认、政策议程建立、政策规划（具体又包括政策方案设计、论证、抉择）以及政策方案的合法化。
（一）公共政策问题确认环节的公民参与形式选择
公共政策问题的基本内容是：它是客观存在的社会问题，已被社会上的个人或团体所察觉和表达出来，问题的实质是与既定的价值、规范、利益发生冲突，该问题属政府职责范围之内。公共政策问题的确认是公共政策制定过程，亦是整个公共政策过程的逻辑起点，正是在此意义上，有学者说决策失败常常更多地是因为解决了错误的问题，而不是因为为正确的问题找到了错误的答案。政策问题确认通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的环节构成。[10]问题感知和搜索环节的关键是要及时、准确地发现社会问题和现行公共政策的失误，该环节可以采用“由公民发起的接触”和“公民调查”，这两种参与形式有助于管理者获取有关问题的及时、可靠、有效而且低成本的信息。使用由公民发起的接触要保证公民意见的易进入性、便捷性、代表性，避免被人为操纵的可能性，公民调查要保证结果的可靠性。问题界定和问题陈述环节可以采用专家咨询，有助于公共管理者正确地认识政策问题，从而为后续的正常议程建立和政策方案规划奠定基础。政策议程建立环节的公民参与形式选择如表2：
（二）公共政策议程建立环节的公民参与形式选择
公共政策议程是指将政策问题提上公共管理部门（包括执政党、立法机关和行政机关）议事日程，公共管理部门决定进行讨论、研究，并制定有效政策加以解决的过程。政策议程分为政府议程和公众议程。美国学者科布根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向，提出了建立政策议程的三种模型，即外在创始型、政治动员型和内在创始型。[11]外在创始型指由公共管理部门以外的个人或团体首先提出政策问题，然后将其扩散到社会上的其他个人或团体，试图给决策者足够压力，使问题进入政府议程。外在创始模型具有开放性，因此可以考虑采用公民会议、听证会和恳谈会，这三种参与形式符合政策议程建立的开放性，而且其具有的参与的代表性、公平性和充分性特点在一定程度上能保证政策议程设置的正确性和回应性。政治动员型是指由公共管理部门首先提出政策问题，这些问题一般都能顺利地进入政府议程，但为了寻求社会大众的理解和支持，尤其是为了政策能更好地得到执行，公共管理者还要把该问题扩散到公众议程。政治动员型具有内生性，不愿与公众分享对政策议程设置的决策权，但同时又希望扩大其社会影响力，因此可以考虑采用关键公众接触、专家咨询和公民调查，公民调查要审慎使用，要注意调查事项的结构化设计。内在创始型是公共管理部门提出政策问题，但不愿将其扩散到公众议程，企图排除社会大众的参与。由此可见，内在创始模型没有公民参与，外在创始模型比政治动员型的公民参与程度深，对政策议程建立具有实质性影响。综上，政策议程建立环节的公民参与形式选择如表3：
（三）政策规划环节的公民参与形式选择
政策规划一般包含政策方案设计、论证、抉择三个方面，公民参与主要集中在前两个方面。政策规划环节主要是产生有效的政策方案，由于不同政策问题对其解决方案的有效性标准不同，因此，有必要结合政策问题类型来分析政策规划环节的公民参与形式。笔者以社会性（指与政策问题相关的利益主体的涉及面大小）和专业性（指提出解决政策问题的方案所需要的技术和知识含量的多少）两个维度把政策问题划分为四种类型，即社会性和专业性都低的政策问题、社会性和专业性都高的政策问题、社会性高专业性低的政策问题和社会性低专业性高的政策问题。专业性高的政策问题表征为解决问题的方案的技术和知识含量高，对方案科学性要求高，而政策方案规划环节的专家咨询有利于科学性的提高；社会性高的问题指与政策问题相关的利益主体数量多或者利益主体构成复杂，对政策方案的可接受性以及合公意性要求高，因此，在政策方案规划环节可以采用关键公众接触、公民调查、公民会议、听证会和恳谈会，后面三种形式可以辅之以投票表决。政策规划环节的公民参与形式选择矩阵如表4：
（四）政策方案合法化环节的公民参与形式选择
政策合法化指法定主体为了使政策方案获得合法性或合法地位，而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。[12]合法性有两个层面：一是政治层面的合法性，指政策方案得到社会认可、认同；一个是法律层面的合法性，指政策方案的内容和程序的合法律性。公民参与有助于增进政策方案的合法性，但政策方案的合法化主体一般是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关或领导者，因此，在此环节的公民参与甚少，若有参与，也一般在政策方案的审查环节，这个环节可以采用公民旁听。
五、结语
上述从公共政策制定过程视角探讨的公民参与形式的选择，只是在几种主要的参与形式中选择，不排除还有其他一些本文没有提及的公民参与形式。公共政策过程中每个环节的公民参与形式，尤其是在政策方案规划环节的公民参与形式只是给出了一个范围，可以根据实际情况选择一种或多种组合。本文只是从政策制定过程视角探讨公民参与形式的选择，不可能保罗万象，亦非绝对之论。公共政策制定的实际复杂多变，需要结合具体情况综合灵活运用现有的公民参与形式，而且，在公民参与实践中需要不断地完善现有公民参与形式以及不断创造新的参与形式，以提高公共政策制定中公民参与的有效性。
［收稿日期］2010-04-08
注释：
①陕西“华南虎事件”、云南“躲猫猫事件”和杭州“70码”飙车案中都有公民自发调查行为。
②托马斯以“政策质量”和“公众对政策的可接受性”为核心变量，把决策制定类型划分为五种：自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商和公共决策。
③公众性质实际上就是公众的组织化程度，托马斯把公众性质分为四种：单一有组织的团体、多个有组织的团体、未组织化的公民、复合型公民（即由组织化团体和非组织化团体混合而成）。
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