论党的领导入法
王春业 周 笑
摘 要： 党的领导入法是全面加强党的领导、规范党的领导和保证宪法实施的现实需要。认为党的领导即使不入法也不影响党所起的领导作用，或认为党的领导通过党内法规体现即可而无需入法，或认为党的领导入法会导致党政不分问题等的模糊认识和观点都是站不住脚的。目前，在有党起着领导或参与领域的法律法规中都应将党的领导写入相关条款之中，特别是公法领域的法律法规。当然，要实现党的领导真正入法，还必须解决立法程序的改革、法律责任的承担等方面的问题。
关键词： 党领导一切；完善党领导方式；法律体系
在第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，第1章总纲的第1条第2款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”之后增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的表述，这表明中国共产党领导已正式写入宪法的条文中，党的领导也已经明确体现在我国的根本大法中。“党的领导入宪，为坚持和加强党的全面领导提供了根本制度保障，从根本大法上确认了中国共产党的执政地位，确认了党总揽全局、协调各方的核心地位”① 杨松：《修宪充分体现社会主义宪法的先进性和生命力》，《光明日报》2018年4月18日。 ，是依宪治国、依宪执政的根本保证，具有重大的法治意义和时代意义。同时，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《监察法》第2条也明确规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，这表明党的领导不仅写入了宪法修正案中，也以积极的姿态进入到《监察法》中。从党的领导入宪，到党的领导入法，体现了党领导方式的变化。可以说，党的领导入法是民心所向，是完善国家法律体系的重要举措，是时代发展的必然趋势。
一、党的领导为何要入法
（一）党的领导入法是全面加强党的领导的需要
由于历史的经历和人民的选择，中国共产党在我国政治生活中居于核心地位，是中国各项事业的领导者，在我国具有特殊的地位。“中国共产党是中国特色社会主义的开辟者、领导者和推动者，党的领导是当代中国最大的国情。”② 陈耿、雷金合：《党的领导是中国特色社会主义最本质特征》，《解放军报》2017年12月11日。 这一点与西方仅为选举而成立的各类政党有着本质的区别。可以说，坚持党的领导、加强党的领导、完善党的领导成为新时代中国特色社会主义建设的当务之急，也是我国各项事业取得成功的关键，特别是现阶段，我国仍面临着来自国内外的多重风险因素，例如，意识形态淡化、领导干部腐败、国家安全问题、世界经济格局调整等，在这种情况下，加强党的领导比任何时期都显得紧迫。正如习近平总书记在十九大报告中指出的那样，把坚持和加强党的全面领导作为首要内容，并将其确定为新时代加强党的建设的根本原则。① 参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。 但如何加强党的领导，还有许多问题需要进一步研究。多年来，党一直是管理国家的“幕后工作者”，具体的管理工作是由各级政府行政机关来执行；或者说，党的领导很少体现在法律中，在法律中也没有党的领导的表述。由于法律中没有对党组织职责的硬性规定，一些地方的党组织面对社会变化中的一些重大问题，不是积极向前，而是往后退缩，特别是一些基层党组织更是如此，由此也出现一些地方党组织弱化、虚化和边缘化现象，为此，“着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题”② 《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://www.china.com.cn/19da/2017-10/27/content_41805113_8.htm，中国网，2018年11月3日访问。 已成为加强党组织建设、加强党的领导的重要环节。
加强党的领导有许多方式，其中，党的领导入法是法治国家背景下，加强党的领导的一种重要方式。党的领导入法，以宪法和法律的形式将党的领导纳入到我国法律体系之中，明确其法律地位，有利于从法律上维护党中央的权威和集中统一领导；党的领导入法，党将从台后走到台前，在宪法和法律规定的范围内，以国家机构的身份与行政机关一起处理事务并发挥作用，形成党的领导与政府行政分工协作、高效运行的党政系统；党的领导入法能够在宪法与法律的框架内，充分发挥党作为各项工作监督者的作用，对政府及其工作人员进行有效监督，运用法律的武器行使监督的职能。正如习近平总书记强调的那样，全面推进依法治国，绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。③ 参见傅政华：《奋力开启法治中国建设新征程》，《人民日报》2018年5月15日。 党的领导入法，将有助于加强党的作用，发挥党的领导核心作用。
将1.2中获得的promoter-DGAT2-pMD19-T中间载体和表达载体pCAMBIA1304-35s采用限制性内切酶Kpn Ⅰ 和Nco Ⅰ 进行双酶切，并用DGAT2 基因启动子替换CaMV35S 启动子，得到重组载体。将新构建的promoter-DGAT2-pCAMBIA1304表达载体利用电转法转化到农杆菌GV3101感受态细胞中。在含有50 mg/mL卡那霉素(Kanamycin)和利福平(Rifampin)的固体LB培养基中，28℃培养2 d，再置于LB 液体培养基中扩大培养，离心收集菌体，采用蘸花法侵染拟南芥花序。
（二）党的领导入法是规范党的领导的需要
坚持党的领导是我国不可动摇的基本方针，但党的领导必须通过规范的制度，才能更好地发挥积极作用。实际上，加强党的领导与规范党的领导是一体两面，在加强党的领导的同时，也要规范党的领导。党的领导包括3个方面，分别是领导方式、领导权限和领导程序④ 参见刘大生：《规范党的领导的三个基本方面》，《政治与法律》2004年第2期。 ，而规范党的领导就是要在宪法和法律的范围内对这3个方面进行系统规定，确保党的领导的作用充分且有效地发挥出来。然而，现实中，却出现了一些地方的党的领导不够规范的现象。例如，不少地方决策环节出现“一言堂”现象：某些地方的市委书记、县委书记等领导干部一个人说了算，在本地区的决策中不遵守民主决策程序，独断专行；有些乡镇还会出现“书记行政”的现象，乡镇党委书记代行乡镇长的职能，事无巨细，都是书记主导。任何权力都要受到监督。虽然是党领导一切，但地方党的领导权力也应当受到必要的规范，只有必要的规范，才能保证其在正确的轨道上发挥作用。而在对国家公权力的规范方面，法律是限制和规范权力的最佳工具，与其他社会规范不同的是，法律是通过国家强制力来保证规范实施的，具有其他社会规范无法比拟的规范效果。实践中，还存在某些地方的党的领导因为不规范而导致弱化的现象，也需要要通过规范的方式来进一步加强。① 中央巡视组在各地巡视中发现了一些问题，例如，党的领导核心作用不突出，“三重一大”决策不民主，仓促决定上马相关项目，违规插手工程项目，由此造成重大经济损失。参见《党的领导核心作用弱化违反中央八项规定精神公款旅游问题突出》，《黑龙江日报》2017年12月22日。 党的领导入法是规范党的领导的第一步和至关重要的一步，“党法关系是一个相互依存、高度统一的关系：社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”② 李龙：《党法关系是全面依法治国的核心问题》，《中国领导科学》2017年第9期。 。通过宪法和法律的形式，将党的决策事项范围、决策机制、决策责任承担等以法律的形式确定下来，做到党的领导有法可依，有据可查；通过法律的方式，有效地规范党组织、领导干部和党员的行为，确保党政机关分工明确，各尽其责，保证党的活动不逾矩，正确方向不动摇；通过法律形式，建立健全党政权力划分和责任承担的法治化体系，使宪法和法律如同一把始终悬挂在头顶的“达摩克利斯之剑”，让权力受到制约和监督，保证党的领导在方式、权限和程序上规范化、有序化。
（三）党的领导入法是保证宪法实施的需要
有人认为，目前中国共产党已经加强了党内法规的建设，一大批党内法规的出台已经为党的领导和规范提供了重要依据，因此，党的领导以党内法规的形式加以体现即可，无需再入法。这种看法只看到问题的一个方面，而没有看到另一个方面。所谓党内法规，是指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”① 参见《中国共产党党内法规制定条例》第2条的规定，http://dangjian.people.com.cn/n/2013/0528/c117092-21635860.html，人民网，2018年3月8日访问。 。但由于党内法规与国家法律拥有各自的相互独立的法治体系，如何加强两种规范之间的关系一直是理论与实务部门探讨而又难以解决的问题。实际上，如果单纯属于各自体系内的问题，则分别由党内法规或国家法律进行规定或规范即可。例如，对于一些不涉及违法而只涉及违纪问题的事项，运用党内法规进行规范即可，并且可以体现党内法规严于国家法律的精神。但对于既涉及党的问题，又涉及政府机关的问题，则需要既入法又入党规，或必须以入法的方式来体现党规与国法的有机衔接。相反，如果入规与入法分开，势必造成一种井水不犯河水的分离现象，不利于党与政的合作，不利于形成党内法规与国家法律体系的良好关系。“面对党内法规的不断发展，更加需要法律系统作为环境因素对党规系统产生的信息‘激扰’。”② 张海涛：《如何理解党内法规与国家法律的关系——一个社会系统理论的角度》，《中共中央党校学报》2018年第2期。 可见，尽管在党内法规中，有加强党的领导的内容，但并不妨碍将其再写入相关法律法规之中，这两者是不矛盾的；而且将与行政机关关系密切的党的领导或参与重要事项的决策写入法律法规之中，“既加强了党规与国法的联动关系，同时也不断提升国家法律的权威性和党内法规的正当性”③ 同注②。 。
在党的领导是否要入法的问题上，有一些不同的观点和看法，这些观点是站不住脚 的。
二、不同意党的领导入法的观点为何站不住脚
宪法是我国的根本大法，它规定的国家根本制度不仅是国家机关应当遵循的根本准则，也是中国共产党执政的准则；宪法具有最高的法律效力，其他法律法规必须依据宪法制定，并不得与宪法相冲突。在任何拥有现代宪法的国家，宪法都占据着国家整体法律体系的首要地位，是一个国家法律体系的基础与核心，正如习近平总书记强调的那样：“决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力，必须更加注重发挥宪法的重要作用。”③ 习近平：《把实施宪法提高到新的水平》,http://news.china.com.cn/2018-02/27/content_50612917.htm，中国新闻网，2018年3月3日访问。 宪法的条款必须落到实处，而落实宪法的方式之一就是通过具体法律法规的形式将宪法的相关规定具体化，落实到社会生活的每一个领域。法律对宪法的落实应当是全面落实，包括将党的领导的宪法条款加以落实。而党的领导入法有利于保证宪法的实施，有利于宪法中的规定融入到其他法律之中。可以说，党的领导入法是保证宪法相关条款实施的重要举措，使得宪法的各项制度变为具体法律的制度。
（一）关于党的领导不入法也不影响党的实际领导的观点
有人认为，目前大多数法律中没有写入党的领导，党的领导主要在意识形态和思想政治工作等领域中发挥作用，没有全面介入行政领域的工作。如果党的领导能够更大范围的入法，有了更多法律作为支撑和后盾，一些地方党的领导行为将会无所顾忌，没有制约，极易产生党政不分、党权过大的现象。这种观点实际上曲解了党的领导与政府之间的关系。对于党与政是否要分的问题，有学者认为，以往党政分开的观点提出是针对当时形势背景下的不科学、不正常的党政关系而言的，而现在这种形势背景已经不存在了。在我国，中国共产党不同于西方以选举为目的的少数精英组成的政党，我们党是与人民群众密切联系在一起的，在实践中党政分开也是不宜操作的。因此，现在要谈的不是党政分开的问题，而是要探索出一条有别于党政分开、党政合一的新路子，那就是党政的适当分工。“‘党’和‘政’必须在职能上进行合理的分工，必须在载体上分开，但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权，要组织或监督政府，要在各个社会利益群体和政府之间充当一条稳定的‘通道’”① 张荣臣：《准确把握“党政分工”概念》，http://theory.people.com.cn/n1/2017/0410/c40531-29198863.html，人民网，2018年3月29日访问。 。将党的领导写入相关法律法规之中，其目的就是对党与政在相关领域的各自功能进行规范，对各自的法律责任作出明确规定，这既是对党政的适当分工，防止权责不清，也是促进党政的密切合作。因此，党的领导入法不仅不会导致党政不分、党权过大的情况，还可以通过法律来支撑和加强党的领导；将党的领导置于法律的规制之下，是处理好党政分工不分家的最好方式，具有实现党政的合理分工和发挥党的领导和监督的作用。
（二）关于党的领导入党内法规即可而无需入法的观点
自中华人民共和国成立以来到1982年的宪法文本中，坚持党的领导一直在我国宪法中都有所体现，但都只是规定在宪法的序言部分。而2018年宪法修正案则明确将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法第1条第2款，即写入了宪法的正式条文中。将党的领导纳入宪法条文是完善宪法规范的重要途径，使得党的领导成为我国的一项根本制度，为中国共产党依宪执政提供了明确的宪法依据，并从宪法上确保其合法的执政地位和领导地位。
（三）关于党的领导入法会导致党政不分问题的观点
有人认为，党的领导即使不入法，并不影响党在我国政治生活中的领导地位；党的领导的加强不需要通过入法的形式来实现。因为一直以来的经验表明，党的领导没有入法，党的领导地位也是无可撼动的，特别是一些重大决策，例如，重大工程建设、生态环境治理等事项，都是党组织作出的重大部署，体现了党的领导作用。由此看来，即使党的领导不入法，国家依然正常运转，党的领导地位始终稳定，因此认为党的领导入法是多此一举。这种观点是因对党的领导入法所产生的重大意义认识还不够全面所致。虽然党的领导地位和执政地位已得到了历史和人民的认可，而且在现实的许多领域中党组织也发挥了巨大作用，但党的领导入法在新形势下更为必要。实际上，在党的领导的历程中，不仅出现某些地方的党组织不规范问题，而且也出现了在一些重大和关键时刻，某些地方的党组织弱化、领导不力的问题，造成这些问题的原因尽管很多，但也在呼唤通过入法的方式来加强和规范党的领导，是党要管党、从严治党的主要举措。特别是，以往由于党的领导一直没有真正入法，历史虚无主义者对中国共产党执政的合法性提出过质疑，尤其是西方敌对势力以中国共产党的执政资格缺少必要的法律依据为理由，攻击党的领导地位。当下，就是要通过党的领导入法的方式，使党的领导得到法律的认可和支持，为党的领导提供法律支撑，让那些心存不良的国外势力没有了攻击和诽谤的理由和借口，使中国共产党在我国坚强的执政地位和领导地位得到国内外的认可，以更好地发挥党的领导作用。
对于幼女的保护不是一时的，而是长久的，是保护其长远发展的身心健康权利，使幼女不在卖淫嫖娼的泥淖中无法自拔，在未来的人生道路上，知道性权利对自己的重要性，而不是去习惯用卖淫来获取物质享受的生活方式，以促进其人格的完善，这也是世界上主要保护妇女儿童的国际公约所倡导的。
高校的课程设置不仅决定一个专业的定位，决定专业的宽度和广度，更决定未来所培养学生的视野、知识储备、专业倾向等综合素质，是高校办学中非常重要的环节。地方本科高校无论历史沉淀、师资力量、学生素质还是整体综合实力，与综合性大学相比，差距都是非常大的。在这种情况下，扎根当地，发掘能够体现地方价值与特色的课程就显得尤为重要。
三、党的领导入哪些法
“行政法是指有关国家行政管理的各种法律规范的总和，是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立法律部门，其目的在于保障国家行政权运行的合法性和合理性。”① 胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年版，第10页。 行政法体系和内容非常庞杂，涉及国防、外交、人事、民政、国家安全、公安、教育、宗教、科学、文化、体育、城市建设、医疗卫生等诸多领域；涉及行政主体、行政行为、行政程序、行政救济等内容，是公权力介入最多的部门法。而在这些部门法中，都有党的领导的问题，而且党的各级组织领导和参与的程度更高。例如，在有关行政程序的法律法规中，涉及许多行政程序问题，特别是重大行政决策程序，由于重大决策程序关系到一定区域内经济社会发展的全局问题，涉及面非常广，与当地公民、法人或其他组织的日常生活密切相关，在进行决策时，同级别的党组织都要加强领导，在决策中起着非常重要的作用，需要在相关的法律法规中有所体现。即使在行政行为法中，例如，在《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》中，对于某些重要事项，都有相应级别的党组织参与其中，并起着非常重要的领导作用，都应写入相关的法律法规中。
（一）在宪法相关法中要写入党的领导
宪法及其相关法的含义目前并没有一个明确的界定，一般把“与宪法相配套、直接保障宪法实施的法律，如有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律，有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律，有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律，有关保障公民基本政治权利的法律，都归入宪法相关这一法部门”③ 黄文艺：《中国特色社会主义法律体系的理论解读》，《思想理论教育导刊》2012年第2期。 ，具体包括：各全国人大组织法、国务院组织法、地方人大及政府组织法、立法法、选举法、民族区域自治法等。这些法律都是政治性很强的法律，都涉及党的领导问题，应当写入与党的领导有关的条款。例如，《国务院组织法》第8条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”而实际上，国务院各部委的设立、撤销或者合并，属于国家机构改革问题，往往要先由中共中央讨论或经过中共中央同意，甚至由中共中央提出建议案，然后再由国务院提交给全国人民代表大会或其常委会决定。因此，就应该写入党的领导的相关条款，例如，可以做如下表述：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经中共中央建议、总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”又如，在《村民委员会组织法》中，无论是村民委员会的选举，还是村民委员会重要事项的决策等，都涉及村支部或所在的乡镇党委等基层党组织的作用，虽然该法第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，但如何具体领导和支持，则在条款中难以体现，为此，必须在相关条款中进一步细化。
（二）在相关行政法中写入党的领导
目前，我国的法律体系分为8个部门法② 即（1）宪法；（2）宪法相关法；（3）民法商法；（4）行政法；（5）刑法；（6）经济法；（7）社会法；（8）诉讼及非诉讼程序法。 ，这些领域的法律并不是每个部门法或每一部法律中都需要写入党的领导的条款。党的领导主要是宏观上的或重大决策上的领导，对那些具有平等主体法律关系的法律，党的领导一般较少涉及。具体而言，对于民法、商法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等领域的法律，党的领导体现的不是很明显，倒是在宪法、宪法相关法、行政法、经济法中体现得比较明显。
民居是不同时期与一定地域内人们的生产生活方式相适应的人工创造物。它是历史上出现最早的建筑类型，也是建造量最大的建筑类型[1]。国内对其研究始于1930年代，通过系统的研究，众多学者对不同地点的建筑分别进行考察，记录建筑的基本情况，并对建筑文化进行深入分析。近年来，针对研究方法及研究视角的讨论较多，认为可以采用人文、方言、自然条件相组合的方法进行研究[2]，并可以从建筑层面、村落层面、文化区层面着手，从相同或相异的文化特质之间，归纳出彼此互动与沟通的过程[3]，进而挖掘民居形式的成因及影响因素。
（三）在相关的经济法中写入党的领导
经济法是我国的特有现象，经济法的范围非常广泛，内容也非常丰富，而每一部法律中几乎都应该加强党的领导。例如，在《公司法》中② 有的也将《公司法》归入民商法之中。 ，公司的组织机构有股东会、董事会、监事会等，并没有党组织的任何条款，但在公司运行的现实中，谁也不能否定公司党委在公司中的重要地位，更不能否认党在公司重大决策中的领导作用。特别是国有企业，党的领导作用显得更为突出。正如习近平总书记强调的：“要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设”，“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。”③ 《习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调：坚持党对国企的领导不动摇》，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-10/11/c_1119697415.htm，新华网，2018年9月7日访问。 因此，应对党的具体领导作用作出明确规定，既保证党对公司企业的领导，也可以有效防止对公司日常经营的不当干预。再如，《反垄断法》对滥用行政权力、限制竞争的政府垄断行为进行列举，对地方保护主义严厉禁止，然而，每个地方政府滥用行政权力的行为，往往都与地方党组织共同参与制定的某些地方政策有关，至少与党组织监督不力有关。而在追究相关责任时，往往只追究行政机关的法律责任，却鲜有追究地方党委及其负责人的法律责任。
（四）其他部门法中的某些法律要写入党的领导
除了上述部门法之外，其他部门法中涉及党的领导的内容可能少一些，但也是存在的。例如，社会法④ 包括：《劳动法》《劳动合同法》《工会法》《未成年人保护法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《残疾人保障法》《矿山安全法》《红十字会法》《公益事业捐赠法》等。 中的《未成年人保护法》，在“社会保护”一章中，规定了各级政府在未成年人保护中应发挥的作用，而实际上，各级政府的工作与相应级别的党委的工作是密不可分的。有政府的作用，也就有相应级别党委的领导作用；在“学校保护”一章中，在强调学校责任的同时，同样不可忽视学校党组织的作用。可以说，只要有公权力介入的领域，往往都有党组织的介入，就有党的领导问题，都应该增加相应的条款。总之，党的领导入法，不仅仅在少数法律中体现党的领导，而是在所有党起着领导作用的法律法规中都要有所体现；不是仅仅在相关法律中象征性地写入一条党的领导的口号式条款，而是要将党在其中的作用以及相应的法律责任规定清楚；写入相关法律法规中的不仅仅是党的领导，也包括党的参与，因为党的参与是起着主导作用的参与，而不是一般性的参与。当前，有必要按照党在各领域中发挥作用的实际情况，对相关法律及其所有条款进行全面梳理，增加党的领导及其所发挥作用的相应条款。
四、党的领导入法必须先解决哪些问题
（一）立法程序方面的完善
我国的立法体系包括全国人大及其常委会立法、国务院及其部门立法、一般的地方立法、民族自治地方立法、经济特区和特别行政区立法。① 参见《立法制度》，http://www.gov.cn/test/2005-06/17/content_18185.htm，中华人民共和国中央人民政府网，2018年10月20日访问。 按照现有立法程序，党组织是不参与立法过程的，即不参与法案的提出、形成、审议、表决、公布等环节。以《中华人民共和国行政处罚法》为例，该法是由国务院法制办负责起草工作，报国务院决定，提交全国人民代表大会表决通过，由国家主席签署主席令发布。这个过程不涉及党的参与，党在法律法规制定过程中的作用没有相应的规定，党在立法工作中所扮演的角色不明确、不清晰。要实现党的领导入法的目标，就涉及党组织在立法中的作用问题，因此，要规定相关党组织参与立法制定过程的内容。党要在立法的各个环节加强领导和参与。例如，在立法准备阶段② 立法准备一般是指在法案真正提上立法机关的立法议程之前所进行的一系列准备工作和活动，是为立法机关立法提供或创造条件，并奠定基础的立法活动。参见李莉：《浅析中共领导修宪准备阶段的模式及其合理性》，《漳州师范学院学报（哲学社会科学版）》2011年第2期。 ，党组织要积极参与其中，提醒或督促立法机关启动立法程序；在立法规划时，党组织对立法规划的必要性和可行性进行领导和把关；在立法的起草阶段，党组织可参与起草，特别是对有关党的领导的相关条款要实实在在地参与，提出党组织的意见。“党可以作为一个特殊的主体，必要时，党可以通过发动党的各级组织和党员，以法律议案或法律案的形式向立法机关提出”③ 汪习根、宋丁博男：《论党领导立法的实现方式》，《中共中央党校学报》2016年第2期。 ；在立法征求意见阶段，党组织要充分发挥各级党组织和党员的作用，听取他们的意见，提出有针对性的修改意见；在立法文本的审议阶段，相关党组织要参与审议，提出对文本审议的具体意见。尽管立法文本最终由权力机关通过，或由行政机关通过（对于行政法规或行政规章），但相应级别的党组织必须将党组织的意见表达出来，特别是对党的领导的条款提出看法，确保正确表达。为此，要对《立法法》的相关条款作出适当修改，体现党在立法中的领导作用，对立法程序中每个环节党组织应当参与的事项作出明确规定，以充分实现党的领导入法的目的。
（二）法律责任设定的完善
一直以来，党都是我国各项事业的领导者和决策者，但遗憾的是，决策者却并不是最终的责任承担者，一旦决策失误或者产生损害，一般都是由担任执行者的行政机关来承担责任，这种“党委机关只决策，不负责”的模式必然会带来巨大隐患；如果一味地让行政机关承担所有的法律责任，而相应党组织不承担任何责任，相应党组织决策中的权力就得不到有效的规范和监督，难以发挥党的领导作用。为此，在法律责任中同样要涉及相应党组织的法律责任设定问题。但相关党组织的法律责任能否设定、如何设定，与行政机关的责任如何区分等问题，都需要从法理上加以解决，更需要从法律上解决。任何公权力机关都有相应的职责，都必须为所作所为承担必要的法律责任，即使是党的组织也不例外。实际上，因工作不力而追究相应党组织及其负责人法律责任已经成为当下党要管党、从严治党的现实需要，追究工作不力或工作失误的党组织及其负责人的法律责任也已成为当下的一种常态，因此，在法律中对相应党组织及其负责人设定法律责任应该没有法理上的障碍。这里的法律责任可分为2种情形：一是对内承担的法律责任，主要是政治责任，通过对个人进行纪律处分和行政处分体现；二是对外承担的法律责任，主要是对利益受到损害者进行权利救济。通过行政复议被申请人或行政诉讼被告等方式来承担法律责任。因为党与政都是代表国家的公权力机关，只要其中一个对外承担法律责任，就相当于国家对外承担了法律责任，没有必要让他们共同对外承担法律责任。因此，两者在法律责任设定上可以进行必要的分工：相关党组织承担的法律责任，应主要是相关领导人承担的法律责任，应体现在对领导不力、违规领导的党组织主要负责人的党纪处分或行政处分，同时，因党组织本身的问题，党组织也应当承担相应的法律责任，这个法律责任的种类和形式应明确写入相关法律之中，是专门针对党组织的法律责任，要体现出从严的态势；行政机关则对外承担法律责任，作为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告，对相对人的权利进行救济。如此法律责任制度的设计，既让党与政都承担了相应的法律责任，也体现了不同的法律责任，更符合我国的国情。党组织法律责任的具体内容，首先，可以按照《中国共产党纪律处分条例》（2018年修订）中的规定进行细化。即对党组织相关负责人的纪律处分，可以包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；对因为党组织本身的问题，可以采取责令作出检查、通报批评、改组、解散等。使得《中国共产党纪律处分条例》的相关内容在相关法律中得以细化和具体运用。
其次，可以按照《监察法》的规定对政务处分内容进行细化。由于监察机关实现了监察对象的全覆盖，有权对包括党的机关公务员进行监察，因此，可以按照《监察法》的规定，让党的机关违法人员承担法律责任，对相关党组织的负责人或责任人进行政务处分。按照《监察法》的规定，监察机关可以根据党组织相关人员的违法情况，让相关责任人承担如下法律责任：即谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；对监察对象所在单位履行职责存在的问题提出监察建议。由此，将政务处分的相关内容，融入各个专门的法律之中，实现对各领域党组织活动的有效监察。再次，对于严重违纪违法涉嫌犯罪的，及时移送人民检察院依法审查、提起公诉。
以上这些内容，在党的领导入法后，都要在相关法律中作出明确的规定，使得法律责任更为完备。同时，也实现法律与党内法规有机衔接，实现相关领域的法律内容与监察法内容的有机衔接。
地基高程4.6～6.1m主要为第②层壤土，具中等压缩性，微透水性，稳定性较好。高程4.6m以下为第③层壤土，有机质含量较高，具中等压缩性，微透水性，工程地质相对较差。
中图分类号： DF01
文献标识码： A
文章编号： 1674-9502（2019）02-137-008
作 者： 王春业，河海大学教授，广东外语外贸大学党内法规研究中心特邀研究员；周笑，河海大学法学研究生。
（责任编辑：马 斌）