从“管理”到“治理”遭遇的若干失误——重大教育决策须更多倾听教育研究者的声音，本文主要内容关键词为：研究者论文,声音论文,更多论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2015)09-0001-06 长期以来，我国的重大教育决策在根本上都是按照“管理”的理念和思维来进行的，因而其中必然有不少失误。造成这些失误的原因尽管很复杂，但其中很重要的一点就在于决策理念上“管理”的思维太浓重，“治理”的思维太淡薄。决策部门习惯于以全能政府的姿态出现，决策往往单向地自上而下，未能广泛、充分地听取来自各界学者的声音，决策过程时常简单而急促。要最大限度地避免重大教育决策上的失误，尽量避免教育改革和发展中大的反复和折腾，就需要在决策理念上逐步从“管理”走向“治理”，重视来自不同学界的呼声，尤其要注意倾听长期以来被轻视了的教育学界的声音。因为教育决策，归根到底是关于“教育”的决策，应该指向教育并有利于教育，而教育研究者通常最懂教育、最维护教育。 一、“管理”与“治理”的区别 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出：全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是我们党首次提出治理体系和治理能力的概念，并将其作为全面深化改革的总体目标，它表征党和政府在治国理政方面有了新观念、新思路，顺应时代变化、融入世界潮流，反映了从管理国家到治理国家思维方式上的重大转变，凸现了执政理念的升华和治国方略的转型，这将对我国未来发展产生重大影响。 (一)“治理”的内涵 治理理论在20世纪90年代兴起于一些西方发达国家，由80年代初期的“地方治理”和80年代后期的“公司治理”发展为“公共治理”，现已成为许多国家政府治国转型的趋向。 从管理到治理，虽然仅一字之差，但其内涵和外延都发生了根本性的改变。所谓管理，简单地说，就是依靠传统公共管理的强制性和垄断性，把所辖的地区、部门和人“管”住、“管”好，使其符合管理者的意志，政府习惯于单打独斗，较少采取多元、协作和互动的方式。相对管理而言，治理是一个内容更丰富、包容性更强的概念，它强调多元性、系统性、公共性、沟通性、协同性、灵活性，更加鲜明地指向公平、正义、和谐、有序。 何谓治理？虽然学界很难有一个统一的认识，但对其精神实质的理解还是比较一致的。联合国全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理下了一个概括性很强的定义：“所谓治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[1]我国学者郭为桂认为治理有四个基本特征：治理不是一整套规则，而是一个过程；治理不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理超越了传统科层官僚制和民主制的畛域，把公共事务的管理视为多元主体参与和多方责任共担的过程，同时也是一个多种机制共振和多种资源整合的过程。[1] (二)“管理”与“治理”的实质性差异 管理与治理虽有相通之处，但更有着实质性的差异。[2] 第一，管理主体往往是一元的，治理主体是多元的。管理通常仅仅依靠政府权力机关一种力量，而治理依靠的可以是政府组织，也可以是非政府组织，或政府与民间的联合组织。治理的着眼点是促进社会各类主体参与国家和社会事务，政府不再享有独占的统治权威。从20世纪80年代以来一些国家行政改革的趋势来看，政府管理改革的一个基本走向就是从一元到多元，总的追求就是公共治理。这是由传统政府管理暴露的公共权力的局限性决定的。我国正在推进的政府职能转变，其重要指向之一就是促进社会各类主体平等地参与国家和社会事务。 第二，管理往往是垂直的，治理是扁平的。管理通常只有自上而下，而治理则既有自上而下，也有自下而上，甚至从中间向上或向下延伸和铺展。 第三，管理往往是人治的，治理是法治的。管理尤其是权力过于集中的管理，通常是以“官”(管理者)为本，使法制框架内行政行为缺少有效的监督与问责，政府部门基本上是想干什么就可以干什么，而且极易随官员的更替“另起炉灶”，重搞一套。管理的长官意志色彩浓厚，往往意味着简单命令和行政化管控，一声令下，理解不理解都得执行。治理追求的是以“人”(民)为本，依法行政。在治理理念下，不随领导人的变化随意改变政策，行政权力的边界发生了根本性变化，不再是政府部门想干什么就干什么了，而是在干之前得先问问公众需求，听听各方意见。 第四，管理往往是单向度的，治理是体系化的。管理通常是强制的、刚性的，权力运行单向，政府大包大揽、居高临下，而治理则是系统化、制度化和多向互动的，各类主体平等参与、民主协商的。十八届三中全会《决定》提出了“政府治理”和“社会治理”的新理念，力图构建一个包括政府治理和社会治理在内的全面的治理体系，意味着今后在国家和社会事务中，各类市场组织和社会组织都具有平等参与的机会和舞台。 治理一词在我国的兴起是引介于西方，而其本身又是一个极为复杂并充满争议的理论体系，见仁见智，但治理理念给我国教育决策所带来的启示是非常深刻的。 二、改革开放后我国重大教育决策上的失误例举 不可否认，有关我国教育改革和发展的诸多决策中存在着种种失误。虽然这些失误一定程度上是因无前车之鉴不得不“摸着石头过河”，故而在所难免，但更为根本的还是由管理甚至统治的思维过度膨胀而导致的，具有一定的必然性。 从统治到管理，再从管理到治理，随着治国方略总体思想的演变，有必要反思和清理一下我国改革开放后重大教育决策中的种种失误，以警示我们更好地从教育管理走向教育治理。 (一)把教育当作产业的非规律性政策导向 尽管“教育产业化”从来没有成为国家层面的显性教育政策，但在十一届三中全会作出将党和国家的中心工作转移到经济建设上来的决策之后的二十多年间，把教育作为产业来操持的经济学思维就一直存在并一度甚嚣尘上，教育工作的重点从为阶级斗争服务迅即转到了为经济建设服务的轨道上。由此，作为政治改革的教育改革基本结束，而作为经济改革的教育改革成为主导。 在经济学思维的主导下，举国上下一片亢奋，一切向“钱”看，经济效益几乎成为衡量各行各业地位和价值的唯一标准，越能来钱、越能逐利的行业就越有地位和价值。经济学思维主导的国策相对于阶级斗争思维无疑是一个很大的进步，对当时经济已走到崩溃边缘的我国来讲非常及时和必要，但现在回过头来看，其局限性和危害性也是显而易见的。1984年国家统计局第一次把教育划分在国民经济第三产业的第三个层次，1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》明确把教育事业归入第三产业。1992年中共十四大确立社会主义市场经济体制的经济改革目标，1993年《中国教育改革和发展纲要》顺势提出“初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制相适应的教育新体制”，教育改革从由政治挂帅转向了以经济为主导。1999年第三次全国教育工作会议提出“要切实把教育作为先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施摆在优先发展的战略地位”。以上一系列决策，都在根本性的意义上成为“教育产业化”理论和实践的思想导向和政策依据。 以市场为导向的教育改革虽然在一定程度上和一定时间内能够激发教育的某些活力，但它在方向上却是错误的。事实证明，这种具有很强经济主义属性的教育改革扩大了差别、加剧了分层，严重破坏了教育的公益性和公平性。某种意义上讲，教育的产业性导向为教育走向事实上的市场化、产业化开启了绿灯、提供了依据。为了提高教育的所谓经济效益，国家发展教育的基本思路和策略是“少花钱，多办事”，这就出现了在不增加经费投入的情况下教育规模得以超常规扩张的“大跃进”局面。与九年义务教育快速普及和高校大幅扩招对应的是，国家财政性教育经费占GDP的比例一直徘徊在2.5%上下。这种控制投入、扩大产出以提高经济效益的发展教育的思维，导致了严重的中小学乱收费以及公办大学大规模举债、举办高收费的“独立学院”、大力发展“围墙经济”(包括中小学)和创收产业等怪象。此外，天价幼儿园的大量出现、高收费中小学的火爆、名校办民校的热潮、部分中小学大量收取择校费和赞助费等现象，都与把教育作为产业的政策有直接关系。这种改革导向，使教育发展的规律受到严重破坏，学校教书育人的功能与氛围被严重削弱和淡化。虽然“教育产业化”的口号在逐渐成为“人人喊打的过街老鼠”的情况下于2005年前后被叫停，但它已使我国教育遭受了极大的折腾，付出了沉重的代价，其中最大的破坏莫过于教育的经济思维在各级各类学校造成的人心涣散和浮躁难以消解。 无论是在20世纪80年代中期“教育商品化”受到追捧之时，还是在90年代“教育产业化”成为时髦之际，应该说绝大多数教育研究者对经济主义的教育走向都是持质疑和反对态度的。然而遗憾的是，他们的声音几乎被忽略了，而且往往还被视为观念陈旧、思想保守而遭到嘲讽。导致教育产业化的相关决策并不是建立在广泛讨论和充分论证基础之上的，决策者主要关注的只是迎合他们决策意图、符合中心工作需要的声音，特别是经济研究者的声音。 (二)力推“人民教育人民办”的教育投入政策 从1986年我国颁布《义务教育法》到2000年基本实现普及九年制义务教育的十多年间，“人民教育人民办”在很大程度上是我国普及义务教育的基本策略。这一策略的政策体现具体表现为：把发展基础教育的责任交给地方；实行分级办学；地方征收教育费附加；向学生收取杂费等。“人民教育人民办，办好教育为人民”看上去似乎很在理，也颇有几分亲切，办教育当然要依靠人民，当然是为了人民，但这一主张及其相关政策实际上是不合理教育投入政策的产物，是一种被迫和无奈的选择。事实证明，这一决策存有明显失误。 义务教育，顾名思义，核心在“义务”二字，即由政府免费提供。但从一开始，因教育投入严重不足，我国义务教育就没能做到免费，政府就没尽到义务。 1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《改革的决定》)颁布，明确提出：“把发展基础教育的责任交给地方各级政府。”它确立了“分级办学”这一对我国城乡教育发展产生重大影响的教育制度，即“县办高中、乡办初中、村办小学”的三级办学体制。为了在国家不增加教育投入的前提下推进义务教育，《改革的决定》授权“地方可以征收教育费附加”，以解决地方教育经费不足的问题。这一教育体制改革推行的城乡教育分割的制度，连同地方征收教育费附加的政策授权，把本应主要由国家负担的义务教育经济责任推卸给了地方，而其中相当一部分实际上是转嫁给了老百姓。所以，“人民教育人民办”的本意实际上就是人民教育人民出钱，严重背离了义务教育的应有之义。 我国的财政体制长期不是公共财政体制，政府是投资主体而不是公共财政主体。因此，地方政府更热衷于把钱花在能产生直接经济效益的地方，而经济发展的目标又是没完没了的，所以总是“腾”不出更多的钱投给教育这种只花钱不来钱的“无底洞”。曾经长期流行的一句口头禅是“一工交，二财贸，马马虎虎抓文教”，教育总是“剩余财政”，投入严重不足。1993年的《中国教育改革和发展纲要》曾提出，到20世纪末，国家财政对教育的投入应不低于GDP的4%，但在20世纪90年代这个比例反而一直在下降，从1991年的3.1%下降到1997年的2.47%，2001年恢复到3.1%，之后两年又下降到2.79%。[3]如此严肃的教育投资问题，却如同儿戏般随意，令人不可思议。 于是，要实现九年义务教育，只能“人民教育人民办”。在农村，就是农民教育农民办；在城市，则鼓励企业办学(曾一度占城市教育规模的40%左右)。在农村，一靠教育附加费，按农民上一年纯收入的1%～1.5%征收，以此改善办学条件和聘请民办教师；二靠农村教育集资，用以建设校舍。因为农村的校舍建设国家没有专项拨款，不纳入基建计划，纳入基建计划的只是城市学校。农村本来就比城市穷得多，还得在经济上自己管自己的教育。这种发展教育的方式进一步加重了农民的经济负担，所以我国普及义务教育的成效在很大程度上是以加重农民负担、牺牲农民利益为代价的。据南京大学社会学系教授张玉林估算，20世纪90年代的十年间，全国对农民征收的“教育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元左右。柳斌则表示，义务教育在农村筹措的资金估算下来有几千亿。[3] 2000年，国家开始在安徽省进行税费改革试点，取消了农村的教育集资和教育附加费。这本是一件好事，减轻了农民负担，但义务教育经费却因此缺口更大，许多学校甚至难以维持正常运转。于是，学校乱收费问题日趋严重。教育部原副部长张保庆在2005年8月对媒体称，农村义务教育乱收费的主要原因是政府投入不到位，“不是学校在乱收费，都是地方政府逼着学校乱收费”。用一些老百姓的话来讲，这叫“逼良为娼”。实际上，学校乱收费是“人民教育人民办”的变相和延续。[3] 在“人民教育人民办”的口号盛行之时，就曾遭到了许多教育研究者的质疑和反对，认为这是国家在公然推卸对义务教育应尽的责任，是一种不义甚至无赖之举。事实证明，这一举措不仅加重了农村和农民的负担，而且进一步造成了农村教育的滞后和城乡教育差距的扩大，[4]严重破坏了教育公平，以致我们现在不得不花费更大的力气来艰难地推进义务教育的均衡发展和补偿农村教育欠债。然而，又有谁能为义务教育严重失衡发展时期农村教育和农民利益所遭受的损失、特别是农村孩子在个人发展和前途命运上所遭受的无法挽回的损失担责呢？ (三)急促的高校大幅扩招 1999年陡然开始的高校大幅扩招虽然有着高等教育大众化的理论支撑，但这与其说是一种教育行为，不如说是一种经济行为；与其说是为了发展教育，不如说是为了刺激经济。此次教育决策，是利用教育促进经济增长的典型例子，发展教育在很大程度上不过是一个幌子，扩大内需以拉动经济才是扩招政策的核心目标。这项举措，最先由经济学家提出，决策过程迅速而急迫、简单而粗暴，如此事关重大的政策，从提出到决策仅四个月左右，令人难以置信。虽然我们不能因此完全否定扩招，也不能把人才培养质量的降低和毕业生就业难等问题完全归咎于扩招，但这项重大教育决策的方式和过程无疑是存在严重问题的。 扩招政策于1999年6月出台。此前，按照教育部国家教育发展研究中心于20世纪90年代初制定的规划，高等教育应“稳步发展”，并提出一个很具战略性的发展理念：“高等人才供应应适当小于需求数量”。从1996年起，尽快实现高等教育大众化的呼声开始走强，有人抨击教育部的政策过于保守。一些学者更是提出2003年高等教育毛入学率要达到18%，到2010年达到34%。教育部对此回应：扩招时机未到。主要原因一是财政拨款不足，二是就业存在严重危机。不过，为了回应批评，教育部还是提出了新的振兴计划，修改高等教育发展口号为“积极稳步发展”。 为什么扩招的决策如此迫不及待呢？其根本动因并不在于教育自身改革和发展的需求，而是源自教育之外急迫的经济需求。我国从1997年开始进入社会震荡时期，1998年失业率达到了7.9%～8.5%，为新中国成立以来的最高值。亚洲金融危机的爆发使我国经济更是雪上加霜，内需严重不足，外需大幅萎缩。面对经济困境，中央提出了拉动内需的策略。1999年，高校公费生和自费生开始并轨，取消公费生，这就意味着扩招得越多所收学费就越多。同时，扩招后高校的硬件设施必须快速增长，这就会刺激相关投资，拉动内需。 1999年2月9日，《经济学消息报》刊登汤敏、左小蕾夫妇的公开信，信中建议有关领导在3～4年内将高校在校生数量翻番，新增学生每年自行支付学费1万元。按照他们的推算，这会带来可观的经济效益。公开信引发了热烈讨论，但大多数教育研究者对扩招是持谨慎和保守态度的，对把教育视为拉动内需的手段的认识是持反对意见的。然而，教育研究者的声音与决策者们的兴趣并不合拍，这种声音并不是他们想听到的，经济学家的声音却与之一拍即合。事实上，教育部对高校大幅扩招一直持保留意见。为了避免决策失误，教育部曾委托北京大学高等教育研究机构进行了可行性论证。论证报告与汤敏夫妇的观点有很大不同，认为扩招对经济刺激的作为非常有限。然而，这份“不合时宜”的报告并没有对最终政策产生影响。1999年6月初，最高领导层在极短的时间内作出了扩招的决定。 上海财经大学公共管理学院汪庆华认为，扩招这一重大教育决策的作出没有遵循正常的决策流程。一是最初的建议是由经济学家而不是由教育专业人士提出，政策方案是由国家发展改革委员会而不是由国家教育发展研究中心提出；二是决策时间过于仓促，政策的形成、决定、实施三步几乎同时进行，没有广泛听取各方面的意见并作必要的可行性论证；三是在是否扩招、扩招多少的决策上对经济结果的考量远远超过了对教育本身的考量，甚至与其说扩招是一项教育决策，不如说是一项经济决策。[5] 三、教育研究者在重大教育决策中的独特价值 我国教育决策中所出现的这样那样的失误，其原因是多方面的。一是政府对教育政策的超强控制，自上而下的垂直管理意味过浓；二是教育政策的制订过度服从于政治和经济的需求，对社会和人们的多方面需要缺乏权衡与兼顾。而以上两方面的原因，又都与教育改革和教育决策中“不把教育当教育”有很大关系。所谓“不把教育当教育”，就是不尊重教育的独立地位和教育自身的特性及规律，而是把教育当作政治或经济的工具和附庸，这种思维的教育改革和教育决策就难免步入歧途。我国教育决策要从管理思维转向治理思维，其中一个根本性的转变，就是必须真正把教育当教育看，这就需要充分发挥教育研究者在教育决策中不可替代的作用，他们的普遍意见是保证教育决策真正是关于“教育”的决策的基础。 (一)教育研究者大多最能坚持教育自身的立场 教育自身的立场，归根到底是教育以培养人为根本立足点。教育学理论告诉我们：教育是以培养人为首要目的的活动，这是教育的质的规定性，是教育之所以为教育的根本依据，是教育区别于其他社会活动的根本特质，舍此，要么就不是教育，要么就不是真正的教育。固然，教育要受到政治、经济等方方面面状态和需求的制约，在这种制约面前，教育往往是相对被动、弱势的一方，但这并不等于教育没有自己相对的独立性。培养人，是教育自身的根本立场，是教育之所以具有相对独立性的根本依据，是教育的本体功能，舍此，教育的政治、经济等功能便无从谈起。因此，任何有关教育改革和发展的决策，都要尽量避免偏离教育自身的立场，尽量减少对教育相对独立性的损害。在世界上，哪个国家教育自身的立场和相对独立性得到比较充分的尊重，哪个国家的教育通常就能够得到比较健康的发展。在我国，什么时候教育自身的立场和相对独立性得到比较充分的尊重，什么时候教育就发展得比较健康。 教育与社会既要保持较为密切的联系，又要保持一定的距离，不宜与社会随波逐流，亦步亦趋。失去了相对独立性的教育，其育人功能必然遭到破坏，反而不能较好地为社会发展服务。所以，任何教育决策，都要尽可能立足于教育自身的改革和发展，而不是以政治或经济的立场取代教育的立场。但我国的许多重大教育决策，其根本立场要么是政治的，要么是经济的，要么是政治—经济的，较少有基于教育自身的立场。新中国成立以来的经验和事实充分表明，沦为政治工具和经济奴仆的教育，不仅其自身遭到了巨大破坏，最终也伤害了政治和经济本身。当然，这并不是说教育不要接受社会政治、经济的制约，这既不可能，也于教育无益，但教育终究是教育，这是必须要坚持的立场。 在有关教育改革和发展的决策中，最能坚持教育自身立场的学者，当然是教育研究者。专司教育研究的人，通常在理性上对教育知之更深，在情感上对教育爱之更切，他们最理解教育的本质、最了解教育的特性、最敬畏教育的规律、最遵循教育的逻辑、最维护教育的利益、最关心教育自身的健康发展。因此，他们对教育改革和发展的诉求于教育决策具有不可替代的价值，关乎着一项教育决策是不是在根本上立足于教育自身立场的教育政策，这是决定教育改革成败和成效的基本前提之一。 (二)教育研究者大多最能坚守教育学的价值诉求 作为以教育为直接研究对象的教育学，其学科性质不仅具有社会科学的属性，亦具有强烈的人文学科的属性。教育的质的规定性是培养人，因而教育学归根到底是研究如何培养人的一门学科。古今中外的教育理论大多都程度不同地具有一定的人文性，以哲学家和教育学家为主体创立的教育理论通常更具有比较强烈的人文价值取向，因为他们的教育理论主要立足于教育自身的立场，主要关注的是人自身的完善和发展。在近现代社会，教育学的人文价值尽管在强势的政治、经济赋予甚至强加于教育的工具主义价值面前经常遭到排斥和压制，但它毕竟在根本的意义上支撑着教育，维护着教育之所以为教育的基本特质，在抗争中不断发出自己的声音。 教育学的人文属性使教育理论通常具有较为强烈的价值理性和理想主义的浪漫情怀，其价值诉求更加关注和追求诸如教育以人为本、人的全面和谐发展、教育的公平与正义、教育的公共性与公益性、教育的机会均等、教育发展的均衡性等普世价值，尤其对义务教育而言，更是如此。正是这些关系教育命脉的价值诉求，构成了教育学的核心价值，使教育不致失去自己基本的立足点而丧失其灵魂。 在教育决策过程中，最能坚守教育学价值诉求的学者，自然也是教育研究者。可以说，没有一定理想主义和浪漫情怀的人都不大适合专门研究教育，甚至不大适合专门从事教育工作。因为在教育的本性中，天然地就倾向于人世间的美善，追求人自身的完善和幸福。教育研究者对教育理论一如既往的价值诉求通常理解得更为透彻、通达，对教育中的不公平、非正义现象通常最为反感，而这种诉求和态度，是教育决策在任何情况下都必须坚守的。否则，教育改革和发展就极易走偏，失去教育应有的意涵和特质。 新中国成立以来，教育决策面对来势凶猛、轰轰烈烈的政治运动和经济热潮，教育研究者的呼声不仅显得非常弱势，而且还常常被斥之为落后和保守。改革开放后，我国的重大教育决策主要受到的是来自经济需求方面的过多干预。在以经济发展为中心的背景下，经济学总是显学，经济研究者的声音总是最受决策者重视。在有关教育事业改革和发展的决策过程中，他们总能喧宾夺主，似乎表现得比教育研究者更专业、更有底气。之所以如此，唯一的原因和逻辑不过是因为他们是研究经济的，而经济是压倒一切的。党和国家的中心工作是发展经济，这毋庸置疑，但中心工作不是唯一工作，更不意味着可以用经济思维来思考一切问题，用经济方式来从事一切工作。尽管经济对包括教育在内的社会各项事业都有着强大的影响和制约，但经济就是经济，教育就是教育，在性质和逻辑上不能混淆，否则既不利于教育的健康发展，最终也不利于经济的持续增长。如果无视不同社会活动的性质、特点和规律，凡事都以经济发展的逻辑和经济学的立场看问题，决策是肯定要出问题的。近几十年，我国在教育体制改革、文化体制改革、医疗体制改革等方面，决策者都过多地偏听了经济学家的声音，这是不明智的。事实证明，在他们的发声中，时常透露出不大懂或不怎么尊重文化与教育的片面肤浅和急功近利。他们过于相信经济杠杆的作用，似乎什么领域，只要采用市场化的运作，就能解决根本问题。长期以来，经济主义的思维很大程度上遮蔽了决策者的视野，使我们的事业遭受了不小的折腾和损失。在治理思维下，这种状况是必须要改变的。标签：教育论文; 教育研究论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 社会教育论文; 社会改革论文; 决策能力论文; 大学扩招论文; 经济学论文; 经济论文; 基础教育论文;