论我国现行体育立法价值观的确立——从精英体育立法观向社会体育立法观的回归，本文主要内容关键词为：体育论文,价值观论文,精英论文,论我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2013-07-09
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1000-520X(2013)09-0005-05
“立法价值是立法机关及其人员立法时遵从的并成为所立之法的内核的价值观念部分，它体现为立法对社会主体的需要和利益的满足，即立法对社会主体的生存和发展所具有的积极作用和意义。”[1]体育立法作为社会特定领域、特定部门的立法，从新中国成立后到现在，其立法价值观也存在着一个历史变迁过程，从1949年共和国成立到1993年北京筹办奥运会这一期间遵从的是社会体育立法观；从1993年到2010年亚运会的结束这一期间遵从的是精英体育立法观。随着后奥运时代的来临，反思我国现行的体育立法价值观，我们认为，体育立法应回归到社会体育本位上来，建立健全社会体育的法律制度，促进社会体育的开展是今后我国体育立法的根本任务与基本目标。
1 社会体育立法观在我国的确立与发展
“社会体育”这个词在不同的语境中有不同的含义，有指竞技体育以外的其他所有类型的体育，也有指除竞技体育、学校体育以外的体育。我国的《体育法》规定的“社会体育”，主要是指除学校体育以及竞技体育以外的所有类型的体育。在学界中，学者也使用过不同的概念，如“全民体育”或“群体体育”[2]，指称竞技体育以外的体育；还有“大众体育”概念，也是指称竞技体育以外的体育[3]；还有“群众体育”一词，也是指称竞技体育以外的体育[4]；还有“社会体育”一词，泛指竞技体育以外的体育[5]。我们这里所指称的“社会体育”是指竞技体育以外的其他所有类型的体育；而“精英体育”则是指称“竞技体育”。
我国自新中国成立以后就重视社会体育，并为确立社会体育的价值本位采取了一系列的措施。“新中国建立伊始，中央人民政府委托团中央着手对1924年成立的‘中华全国体育协进会’进行改组，筹备成立中华全国体育总会，将体育普及到千百万人民中间，开展新民主主义的新体育。”[6]1952年6月20～24日，中华全国体育总会在北京举行第二届全国代表大会，宣告中华全国体育总会成立，毛泽东作了重要题词：“发展体育运动，增强人民体质。”党中央专门作出了加强体育工作的指示，强调“改善人民的健康状况，增强人民体质，是党的一项重要政治任务”。
不仅如此，我国自1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》到1982年现行宪法就确立了“社会体育”的基本价值观。《中国人民政治协商会议共同纲领》第48条明确“提倡国民体育”；1954年宪法第94条第2款强调：“国家特别关怀青年的体力和智力的发展”；1978年宪法第51条第2款再次强调：“国家特别关怀青少年的健康成长。”而且在其第52条还规定：“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事科学、教育、文学、艺术、新闻、出版、卫生、体育等文化事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”1982年宪法第21条第2款规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”在其第46条第2款也再次重申：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”可以说以上纲领性文件宣示了我国体育的基本政策与方针，同样也确立了“社会体育”基本立法价值观。这一点在我国从上个世纪80年代酝酿开始直至1995年出台的《体育法》中得到体现，《体育法》第1条、第2条开宗明示地指出我国体育的立法目的、发展方式与方向，其第1条规定：“为了发展体育事业、增强人民体质、提高体育运动水平，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”其第2条规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质。体育工作坚持以开展全民健身运动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展。”
鉴于我国立法体制有一个历史变迁过程，在1982年以前我国立法权是高度集中于中央的，主要是全国人民代表大会及其常委会行使立法权力，国务院及其部门都没有立法权。但是在1982年以前国务部及其部门发布了一系列社会体育的规范性文件，如1951年全国体育总会等发布的《关于推行广播体操活动的联合通知》；1952年教育部、卫生部等发布的《关于贯彻中华全国体育总会第二届代表大会的今后体育运动方针任务的联合通知》；1953年铁道部发布的《关于开展铁路系统体育运动的联合决定》；1954年中央人民政府政务院发布的《关于政府机关中开展工间操和其他体育活动的通知》等。
1982年现行宪法确立我国现行“一元两级多层次”立法体制以后，不仅全国人大及其常委会在制定的《工会法》、《妇女、儿童、老人权益保障法》、《残疾人权益保障法》中确立了社会体育制度，而且国务院、国家体育行政管理部门以及其他各部门也发布了一系列的法规、规章，如国家体委、国家教委发布的《体育运动学校暂行规定》、《体育运动学校学生学籍管理办法》等。
2 社会体育立法观向精英立法观的转变及其历史契机
自上个世纪90年代以来，我国体育立法呈现出这样的变化趋势：
一是体育法律法规大量出台，数量上呈几何级数的增长。“1979年至1997年，共制定发布了体育行政法规和部门体育规章500余件，占建国以来制定总数的95％以上。其中，体育行政法规或法规性文件16件，国家体委与其他有关部委联合制定的体育规章近50件，其他部委单独制定的体育规章10余件，其他均为国家体委制定的部门规章。”[7]同时一些重要的体育法律法规相继出台，如作为体育基本法的《中华人民共和国体育法》1995年出台；2002年2月4日国务院发布了《奥林匹克标志保护条例》，2004年1月3日国务院发布了《反兴奋剂条例》等。
二是精英体育立法即竞技体育立法数量占主导地位。自上个世纪90年代以来，我国竞技体育立法数量远远超过社会体育立法的数量，民众的关注焦点也放在竞技体育上。“这个阶段体育立法的内容更加全面，涉及各个方面……但以竞技体育立法为主。”[8]有学者研究认为：“现行体育法规的分布不够平衡。突出的表现是竞技体育方面的立法远大于群众体育方面的立法……如在至1988年的体育法规汇编中，收入直接针对群众体育的法规21件，直接针对竞技体育的法规80件，二者比例将近1∶4；后至1996年的两部体育法规汇编中，收入直接针对群众体育的法规13件，直接针对竞技体育的法规44件，二者比例为1∶3.4。”[7]
三是地方体育立法大量出现，成为我国体育立法体系中重要的组成部分。自1982年现行立法体制的确立，地方一些国家机关也拥有了立法权，也开始进行体育立法。1997年3月贵州省出台了我国第一部地方人大制定的体育条例即《贵州省体育条例》，紧接着山东、四川、宁夏等省市也出台了地方体育条例或《体育法》地方实施法规。除此以外，地方人大以及人民政府还制定了大量的精英体育法规与规章，如从1996年开始，北京、天津、上海等相继出台了体育竞赛管理方面的规定。从现行地方体育立法状况看，除《体育法》实施规定以外，地方的竞技体育立法是占主导地位的。
如果说，在上个世纪90年代以前，我们将体育立法的价值观定位在社会体育本位的话，那么，90年代以后，体育立法观已经有所转变，即行使体育立法权的主体已经自觉或不自觉地遵守着“精英体育立法观”，制定、发布了大量的精英体育的法规、规章。这种转变有其发生的历史背景，这就是奥运会的筹办与举行，促成了我国精英体育立法观的确立。
我国申办奥运会也经历了一个较为曲折的过程。1979年，邓小平明确提出，中国要在适当的时候举办奥运会。该年2月，邓小平在会见日本外宾时说，“我们可以承担在中国举行奥运会”。1979年10月，国际奥委会确认中华人民共和国奥林匹克委员会为中国全国性的奥委会，恢复了中国在国际奥委会的合法地位。1991年2月初，北京市人民政府向中国奥委会提交了举办奥运会的申请。同年12月4日，北京奥申委在洛桑国际奥委会总部向国际奥委会呈交了北京承办2000年奥运会申请书。这是我国第一次申请。国际奥委会虽然批准了北京作为候选城市，但在决定投票时以2票之差败北。然而我国并没有放弃申请下一次举办奥运会的机会，1998年北京市政府第二次向中国奥委会提出了申请，经过3年的努力，于2001年7月13日北京最终以过半数票获得了2008年奥运会的举办权。举办奥运会是我国体育史上的史无前例的大事，也是我国体育发展水平的重要标志。
北京奥运会申办成功，对我国有关奥运的体育立法提出了挑战，比如关于奥林匹克知识产权的保护问题。根据2000年最新版本的《奥林匹克宪章》的规定，与奥林匹克相关的知识产权与无形资产都属于国际奥委会，“各国政府依照法律程序，专门制定防止奥运会期间的隐蔽市场措施，以便更好地推广奥林匹克运动，保护奥运会赞助商的利益。”还有《保护奥林匹克会徽条约》的规定：“成员国非经国际奥委会许可，有义务拒绝为任何包含奥林匹克五环会徽图形或相似图形的标志进行商标注册，并应采取适当措施禁止出于商业目的未经许可而使用这种标志。”[9]为适应国际奥委会的要求，国家体育总局连续制定了1994～2000年《奥运争光计划》以及《2001～2010年奥运争光计划纲要》，加强了奥运会相关知识产权保护的立法以及竞技体育各方面的立法工作。体育行政法规主要有2002年2月4日国务院发布的《奥林匹克标志保护条例》，2004年1月13日国务院发布的《反兴奋剂条例》；2003年6月26日国务院发布的《公共文化体育设施条例》等。体育行政规章主要有1993年12月20日国家体育总局发布的《国家田径队教练、运动员确定和公布试行办法》、2003年8月1日国家体育总局发布的《全国运动员注册与交流管理办法(试行)》等。
3 社会体育立法观回归的现实际遇及立法思路
精英体育的发展需要国家法律制度的支持与保障，但我们认为，社会体育才是最为根本，更需要国家法律制度的支持与保障。我国党和国家领导人以及国家根本大法宪法都强调：“体育的基本任务是增强人民体质，群体工作是基础，是重点。”“然而较长时间以来，形成了重竞技、轻群体现象，体育的工作主要是围绕高水平竞技体育转，许多体育工作者自觉不自觉地把竞技体育看成是硬任务，在人、财、物的投入上，出现了‘一头沉’的现象。结果，竞技体育上去了，而群众体育没跟上。”[5]
2005年国家体育总局、教育部、卫生部等10个部门在全国31个省(区、市)开展了第二次国民体质监测工作，有数据显示，“国民身体形态水平略有下降，20岁至39岁年龄段成年人降低幅度最大；身体机能水平明显下降，60岁至69岁年龄段老年人下降幅度最大。”另外还有数据显示，“在2007年公布的一项世界国民体质排名中，荷兰、丹麦和德国排在世界前三位，韩国排在第24位，亚洲第一。日本排在第29位，亚洲第二。中国排在第32位，亚洲第三。”2010年有关调查数据表明：“我国目前有1.6亿人患高血压、1.6亿人患高血脂，有2亿人超重或肥胖。75％的国民处在亚健康状态。”因此从我国国民体质状况来看，迫切需要将社会体育摆在首位，加强社会体育立法，提高国民的体育素质。
不仅如此，从世界各国的体育立法来看，很多国家确立了社会体育优先发展的战略，强化社会体育立法。“很多国家制定体育法目的虽然都有通过发展体育为国争光，但更重要的还是通过振兴国民体育，增强国民体力，培养健全的精神，形成健康的国民生活。”[5]如美国“在1973年通过并颁布了《残疾人康复法》，1978年又出台了《业余体育法》，1987年又颁布了《体育教育决议》，此外还陆续出台了《妇女体育》、《体育新闻》等许多法规文件，并专门成立了体育律师协会，对体育的实施起督导作用。”日本在1961年制定了日本体育基本法《日本体育振兴法》，强调其目的在于“明确有关体育振兴政策的基本方针，以便有助于国民身心健全地发展和形成愉悦丰富的国民生活”。但在我国，虽然《体育法》也宣示了“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质。体育工作坚持以开展全民健身运动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展”，但“我国的体育法还没有围绕如何提高全民身体素质来构建一个合情合理的法律机制，对于人们在体育运动中的基本权利义务、全民健身怎么保障、政府怎样引导等具体问题都没有作出规定……影响和制约了全民健身事业的发展”[10]。
因此，我国体育立法应该在观念上加以转变，重新确立“社会体育立法观”，确立社会体育立法的主导性的、优先性的地位。从我国现实情况出发，我们认为立法思路及重点工作包括如下方面：①对企事业单位的群众体育作出规范，明确企事业单位对群众体育支持与扶助的义务以及企事业员工参与体育活动的权利；②制定老年人体育活动规范，明确各级各类政府部门所应采取的措施；③制定残疾人体育条例。虽然我国《残疾人权益保障条例》有所涉及，但比较原则，需要制定规则对这一部分人的体育给予具体保障；④制定社会成员体质监测标准及其实施办法，从而强化各级人民政府在保障公民体育权利方面的义务与责任监督。⑤修订我国1993年制定的《社会体育指导员技术等级制度》，进一步完善社会体育指导员制度，要以制度规范社会体育指导员进社区、进农村，促进社区、农村体育的开展；⑥加强少数民族体育的开发，传承与弘扬少数民族的体育文化，制定少数民族体育文化的保护制度等。
4 社会体育立法有效实施与实现的几点构想
体育立法主体制定了社会体育方面的法律法规，这才是第一步，关键是要将这些法律法规在社会生活中予以实施与实现。法的实施与实现需要很多条件，如相关配套性立法的建立、法制的宣传、执法环境的改善等，这里我们特别强调社会体育的实施与实现需要注意如下几个问题。
4.1 建立社会体育方面的财务信息公开制度
信息公开不仅是体育立法主体制定的法律法规以及规范性文件要向社会公开，更重要的是强调公众关注、关心的社会体育方面的信息要向社会公开，接受公众的监督。资金是社会体育有效开展的基本保障，我国迫切需要实现财务信息公开制度。
4.1.1 政府的社会体育投入要向社会公开
我国《体育法》第41条规定：“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入。”因此，地方各级人民政府应将每年的体育事业经费、体育基本建设资金的相关信息向社会公开，主要包括以下信息：①政府体育事业经费的数量与计算依据；②体育基本建设资金的数量及计算依据；③两项经费的具体支出方向及分配依据；④两项体育经费支出的责任人等。
4.1.2 体育彩票的收入与支出等财务信息要向社会公开
我国1994年正式发行体育彩票，1998年国家体育总局、财政部、中国人民银行发布了《体育彩票公益金管理办法》，对体育彩票进行了法律规范。但是据我们了解，体育彩票发行的收入、支出等相关财务信息并没有完全向社会公开，其法律落实程度如何不得而知。公开体育彩票相关的财务信息，其内容至少包括两个方面：“1.对体育彩票发行与销售的信息进行披露。在发行与销售前，要将彩票名称、发行机构、发行数量、发行期限、彩票面额、奖金的额度、游戏规则、设奖兑奖方法、奖金的累积情况等信息，明确地在发行地主要媒体上公布。在发行与销售中，应将整个过程进行录像……并且允许媒体到现场监督。发行与销售结束后，要将实际发行量、中奖情况和彩池累积情况及时地在发行地主要媒体上公布。2.对体育彩票公益金分配使用的信息进行披露：要选择由中国人民银行认可的会计师事务所对彩票发行与销售总额、销售收入分配、公益金划拨与使用及节余等进行审计，并定期将审计结果在主要媒体上公告，以加强对彩票发行、公益金使用的监督。”[11]
4.1.3 对社会体育的捐赠、赞助等财务信息要向社会公开
我国1996年7月5日国家体委发布了《社会捐赠(赞助)运动员、教练员奖金、奖品管理办法》，但并没有规定对社会体育的捐赠、赞助的制度。我们认为，一方面应鼓励社会积极捐赠与赞助社会体育，另一方面建立社会体育的捐赠、赞助等财务信息的公开制度，具体包括：①捐赠或赞助人的姓名、地址等自然情况(当事人要求保密的除外)；②捐赠或赞助的经费数额；③捐赠或赞助经费的使用去向；④捐赠或赞助经费使用的审计报告等。
4.2 建立社会体育的执法检查与监督制度
执法检查制度一般是由全国人大及其常委会或地方人大对有关法律法规的实施情况进行监督、检查的行为，针对法律法规实施中存在的问题，提出整改的措施。具体要做到几点：
4.2.1 建立定期的体育执法检查制度
每隔一段时间，人大执法检查组对体育法特别是社会体育法的实施情况进行监督检查，了解社会体育法律制度的执法情况，撰写客观的执法检查报告，改进社会体育的执法水平。
4.2.2 建立执法检查的反馈制度
执法检查不能终结于完成了一份执法检查报告，执法检查组还要关注执法问题的解决。比如，1996年全国人大教科文卫委员会调研组在一些省份进行执法检查时，发现体育场地被侵占的问题。“据了解，1988年以来，杭州市、嘉兴市、湖州市体育场地分别减少85个、87个、271个，被侵占或改用最多的是学校、厂矿和农村的篮球场。”[12]我们认为，执法检查组应要求有关执法部门在一定期限内进行反馈，恢复被侵占的体育场地，整修被毁弃的体育场地。
4.2.3 建立执法检查的责任追究制度
执法检查要保证效果，还要建立执法检查的责任追究制度，要将责任落实到具体的部门甚至是具体的个人，针对部门或个人设计行政责任制度。没有责任制度的设计，执法检查就会流于形式。
4.3 建立社会体育法的立法后评估制度
立法后评估是指法律实施一段时间以后，有关政府部门、组织或人员对其实施效果等进行评估，根据法律在实施中存在的问题，分析其立法上的原因，从而进一步完善立法。
建立社会体育的立法后评估制度有以下设想：
4.3.1 社会体育法立法后评估的启动
我们认为应借鉴西方国家“日落法”或“日落条款”，即在法律法规中明确规定法律法规实施到什么时间终止，如果再要适用就必须对其评估后作出是否延续适用的决定。我们认为在社会体育立法颁布实施满5年，有关评估主体应启动社会体育法律法规的立法后评估活动。
4.3.2 社会体育法的立法后评估程序
根据我国已开展的立法后评估实践，评估程序主要分为三个阶段：
评估信息收集阶段。评估调研组通过发放调查问卷、召开专题座谈会、实地考察等多种形式，广泛收集对某一立法项目的意见和建议。
评估信息整理分析阶段：评估调研组对收集到的各种材料、信息进行整理与归纳，并运用定性与定量的方法进行分析。
调研报告形成阶段。评估调研小组最后完成评估报告，该评估报告阐述了评估结论，全面总结了评估工作中存在的问题，并提出完善法案的建议与意见[13]。
4.3.3 社会体育法立法后评估的回应
社会体育法立法后评估主体对社会体育法进行评估后，最终要形成评估报告，该评估报告会对立法产生什么样的影响，也就是立法后评估报告中有关的立法建议与意见是否能得到国家立法机关的回应，回应有三种方式：社会体育法的修改、废止以及新法的创制。
社会体育法立法后评估回应的法律修改是立法主体针对评估报告中提出来的立法缺陷以及完善的立法建议而作出的积极回应，最终通过法律修改过程使法律内容趋于完善。社会体育法的废止是立法主体根据法律实施效果状况，认为法已没有存在的必要性而启动的废止程序。立法后评估之法的创制表现为两种类型：第一种类型，根据立法后评估状况，旧法需要作出全面修改，即用新同名法代替旧的法。第二种类型，通过立法后评估状况，需要制定其他新法，以保障已有的法律效力能够充分发挥。