土地承包经营权配置的法经济学分析，本文主要内容关键词为：经营权论文,经济学论文,土地承包论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
我国农村土地利用制度实行的是以土地承包经营权为主体，农村建设用地使用权、宅基地使用权为补充的土地用益物权制度。 《土地承包法》的颁布，为规范土地承包行为，维护土地承包经营权人的合法权益起到了积极的作用，但在发包权配置、土地承包经营权分配原则等方面依然存在问题。 《土地承包法》第12条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。《土地承包法》第27条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。而在政策上，实行的是“增人不增地，减人不减地”的政策。上述法律和政策是导致土地利用效率低，甚至抛荒现象产生的主要原因。而政府为了减轻农民负担，实行了减免农业税政策，其效果并不能从根本上消除土地抛荒现象，解决农民经营亏损问题。本文试图就土地承包经营权制度中权利配置问题，从法经济学的视角进行分析，①目的在于促进农村土地承包经营权制度的完善。
二、发包权配置的合理性分析
农村土地承包关系中，发包权配置状态对土地承包经营制度的实施效果有重要的影响。明确发包人的主体，规范其发包行为，对于保证承包合同的履行，保护土地承包人的合法权益具有现实意义。
土地承包经营权是在集体所有的土地上设立的，旨在对农地进行使用、收益为目的的用益物权。现行法律规定，土地承包经营权发包权的配置，依据集体所有权主体的不同，可以分别由农村集体经济组织（包括村集体经济组织和村内集体经济组织）、村民委员会或者村民小组作为发包人。
从所有权角度看，农村土地属于农民集体所有，分为乡农民集体所有、村农民集体所有、村内农民集体所有三个层次。从经营、管理的角度看，农村土地可以由乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村委会、村民小组三级经营、管理。显然，“农民集体”与“集体经济组织”是两个不同层次的概念，前者是所有权主体；后者是经营管理主体。由于这两个概念均存在概念范围上的模糊性，因此，在法律实施环节，它们之间，以及它们与农产或农民之间的关系难以界定。
从理论上说，只有所有权人或者所有权授权的人才可以作为发包人，而且发包人应当是一个既享有权利，又承担义务，其切身利益与土地承包制度息息相关的民事主体。②由于我国农村土地集体所有主体不明确，致使发包者主体模糊，发包人权利义务不对等。农村集体所有权的模糊性，造成农村土地没有明确的、最终的所有权主体，使得农村土地的集体所有从理论上来说处于虚置状态（王海全、龚晓，2005）。农村土地集体所有权主体的模糊化、多元化，不仅引发了各主体为争夺所有权而屡屡发生冲突，而且导致了所有权客体边界不清，产生了对资源掠夺式利用而无人对资源的保护感兴趣的问题（喻文莉， 2002）。从权利义务的角度看，集体这个所有者的权利受到了极大的限制。虽然《土地承包法》对发包人的权利与义务做出了明确规定，赋予其发包权、监督权，制止承包方损害承包地和农业资源行为的请求权，但这些权利仅仅是一种管理权，作为发包人的集体不拥有土地的收益权、处置权及抵押权。集体必须把土地发包给农产，而集体作为发包主体的权利只是对农产使用土地进行监督。集体的义务在于保障农产的土地使用权，保障政府土地规划的落实。因此，“集体”这个主体的权利义务是不对称的。“集体”的权利实际上是虚拟的，而从义务来看，它在代表国家行使职能（党国英，2005）。
从民法的角度看，“集体”应当理解为团体，既然是团体，那么一定存在团体成员共有的财产。而农村集体中，除村农民集体外，乡农民集体和村内农民集体，既没有代理集体行使权利的机构，也没有共有财产存在的具体形式。相对而言，村农民集体有一个相对独立的“实体”，其行使权利的机构是村委会。但少量的共有财产，基本上被村委会干部控制。③村委会是村集体组织的代理人或执行机构，它无权行使属于村集体的特有权利。因此，村委会作为发包人的地位应当由法律明确“授权”，村委会不能以所有者身份成为发包人，只能以所有者的代理人履行发包权。
关于集体经济组织、村委会、村民小组的法律地位，宪法只对村委会的法律地位做出了明确规定，将其定性为“基层群众性自治组织”。在法律上，村农民集体与村委会是委托代理关系，作为受托人的村委会可能违背委托人的意愿，从而导致“道德风险”和“逆向选择”。在法律规定的发包人中，要么因为主体法律地位不明确，使其担任发包人在操作上不可行；要么由于发包人利益目标出现偏差，无法保证承包制度的贯彻执行。
由于“农民集体”的权利义务不对等，发包人缺乏利益激励，它没有动力去关心土地的利用状况，无心去监督土地承包经营人不合理的行为。如果是农村集体经济组织作为发包者，由于其不是土地所有者，因此其行为可能会偏离土地所有人期望的方向。在法律并没有对“集体经济组织”做出明确的界定的前提下，由此引发对集体经济组织理解上的偏差。乡（镇）集体经济组织肯定不能理解为目前的乡（镇）政府，因为乡（镇）政府不是一个经济组织，而是一级政府。如果乡（镇）集体经济组织是一个独立的经济实体的话，那么它一定具有自己的组织机构和利益目标。由于发包不属于该组织的经营目的范围，其行为的利益导向肯定不会与承包经营制度的目标相一致。承包经营制度的目标是赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护土地承包当事人的合法权利，即包括发包人与承包人的权利。
关于村民小组作为发包人问题。如果村民小组作为发包人，同样存在着村民小组的利益目标与土地承包经营制的目标差异的问题。如果村民小组担任发包人，那么谁能充当村民小组的法定代表人？由于村民小组不是一个基层性的组织，其法律地位无法确定，村民小组能否成为一个独立的民事主体，现行法律没有规定，在这种情况下，由村民小组作为发包人不具有可操作性，完善该规定的选择是：要么在法律上进一步明确村民小组的法律地位，赋予其参与民事活动的权利；要么取消其作为发包人的地位。
依据上述分析，我国现行法律中，将发包权配置给主体地位模糊的集体经济组织、村委会或村民小组，致使土地承包合同关系中主体要素“残缺”，土地承包经营制度的目标很难达到。因此，发包权配置存在着不合理的状况。完善发包权配置的正确路径是：从立法的角度，界定农民集体与各种集体经济组织之间的法律关系，使农民集体成为名副其实的所有权主体，赋予集体经济组织、村委会或村民小组民事主体地位，使其成为具有独立经济利益的代理人。
三、土地承包权配置的矛盾与解决路径
我国土地承包经营权配置的依据是人口数量，配置的方式是平均主义，而采用这种平均配置方式的理由是土地具有社会保障功能，因此，土地承包经营权配置遵循的原则是一种静态的、绝对的平均主义原则。然而，由于人口数量和人口结构是处于不断变化的之中，土地所承担的功能也在发生着变化，因而要求土地承包经营权配置做出相应的调整。
（一）土地承包经营权配置的矛盾
平均分配土地的制度的优越性在于，降低了土地分配可能引起的矛盾，这对于稳定社会起到了至关重要的作用。在土地承包经营制度实行初期，实现平均主义原则，是政府在土地问题上首先考虑的价值取向。这对于维护社会稳定，具有重要的意义。然而，这种静态的、绝对的平均分配制度，在促进社会公平的同时，也带来了一些负效应。首先，刺激了人口繁殖。尽管计划生育是基本国策，政府对计划生育的管理非常严格，但是，按人口分配土地的制度在一定程度上刺激了农民多生育的积极性。其次，造成农产对土地的不珍惜，如抛荒现象。因为，农产取得土地使用权是无代价的，这种无代价取得的东西最容易引起使用上的浪费。再次，造成土地资源浪低效率使用。从土地利用的角度看，按人口平均分配土地承包经营权，不利于土地规模经营和土地的综合开发，降低了土地的利用效率。最后，农产分散经营很难使农产的收入水平得到提高，至多能够解决温饱问题。总之，静态的权利配置原则与动态的权利变动要求形成了矛盾，而这种矛盾的实质是公平与效率之间的冲突。
（二）土地功能的变化
土地是人类生存的载体和活动空间，是一切生产和生存的基础。土地成为人类最重要的资源，与其所承担的功能有关。从法经济学的角度看，我国农村土地具有如下两大功能：④一是生产经营职能；二是社会保障功能。⑤生产经营功能是我国农地所具有的自然功能，它是社会生产力发展的基础，是农民主要收成的源泉。社会保障功能是我国农地特有的社会功能，它是维系农民生计，保证农民基本生活的来源。从经济学角度看，生产经营功能和社会保障功能是相互独立的（高帆，2003）。这两个功能的作用和相对地位，取决于社会经济发展的总体水平、农民收入水平和结构、产业结构的变动，以及农村社会经济的发展。
发挥农村土地的生产经营功能，其价值取向主要是效率。换言之，提高土地利用的效率，是土地生产功能的目标所在。农村土地保障功能的价值取向主要是公平，即促进农村成员在占有土地上平等，保证每个农民享有土地生产资料的基本保障。这两大功能的相对重要性的变化具有客观规律性，人为地、过分强调其中一个功能的重要性，可能会阻碍另一个功能的发挥。随着经济的发展和社会的进步，农村土地的生产功能将越来越重要，而社会保障功能将逐步减弱。当经济发展，农民收入结构发生变化后，应当弱化土地的社会保障功能，割断农民对土地的天源的依赖，这是生产力发展的客观要求和农村社会进步的标志。如果过分强调土地的社会保障功能，将不利于农村生产力的发展，不利于土地利用效率的提高。
随着市场经济体制的建立，土地的生产经营功能应当是第一位的。至于农民的生存、就业、医疗、养老等社会保障问题，应当通过其他途径解决，土地不是解决农民社会保障的唯一途径。以土地作为农民社会保障的载体，不利于农村土地资源配置效率的提高（韩冰华、张安录，2004）。经过20多年的改革开放，我国农地的价值和功能发生了根本性的变化（刘守英，2005），改革开放初期，农民的收入来源单一，农地所承担的主要功能是生存保障功能，而现在，农民的经济来源多元化，许多农民并不依靠土地生存，只有一部分农民仍然依靠农业生产提供唯一的生存来源。因此，在市场经济大潮的影响下，许多农民从开放的市场中寻求到许多商机，他们正在改变着与土地的关系，土地的生产功能逐步占主导地位，而土地的社会功能逐步弱化。
（三）土地权利配置的调整
面对土地功能的变化，农民与土地的依存关系减弱了，农民的土地需求函数发生了变化，因此土地权利供给也应当随之进行调整。主张保持土地承包经营权不变的理由，就是土地所具有的社会保障功能，从而对社会稳定的作用。这种稳定的实现是以牺牲土地有效利用为代价。为适应土地功能变化，从而带来的土地供求关系的变化，应当以“动态的、相对平均的土地分配制度”，取代“静态的、绝对平均的土地分配制度”。所谓“动态”，是随着农民收入结构等因素变化所引起的土地需求的变化而局部地、适当地调整土地分配；随着人口数量的变化，调整土地余缺，让愿意从事土地耕作、善于土地耕作的人，拥有更多的土地，让那些不愿意耕作、不善于耕作的人把土地转让出来，保持人与土地的动态平衡。所谓相对平均是指集中较多的流动地或机动地，有条件的分配给既愿意又善于耕作的土地承包人。土地权利配置的调整，不是对现行土地制度的否定，而是在公平与效率之间寻求新的平衡，使农村土地承包经营制度更加适应社会生产力的发展。
四、抛荒现象的经济分析
前面分析了土地权利配置应当随着土地功能的变化而变化，如果不及时进行调整，将会出现人与地之间比例关系的失调，导致土地承包经营权供求结构失衡，土地利用效率降低，甚至引起土地抛荒现象。抛荒现象是土地承包经营权配置不当所引起的后果，下面将对抛荒现象进行剖析。
（一）抛荒的成本分析
土地分配是无偿的，不仅土地承包经营权取得时是无代价的，就是土地承包期间内，土地运营也是无固定成本的。⑥换言之，农民从事土地经营的固定成本为零。获取土地承包经营权可能带来的利益远远大于所付出的成本，因此形成较大的利益差，诱使农民极力争取多占土地资源。⑦对于农民来说，要使土地生产出粮食，还需要投入必要的流动资金，购买种子、农药等资产资料，但这些生产资料对于农民来说，是一种可变成本。在固定成本为零的情况下，只要农产品收益率大于可变成本率，农产就可以盈利。由于农产取得土地承包经营权是无代价的，因此造成土地耕作的机会成本非常低。在市场经济大潮中，农民也是理性的经济人，他们将会在土地耕作的劳动的边际生产率与进城打工的劳动的边际生产率之间进行比较，如果前者大于后者，他们就留下来耕作，否则，他们就进城打工。
由于农业耕作受自然环境和气候等条件的影响，使农业产出具有不确定性，即农业风险。农业风险表现在： 自然气候条件引起收成变动的风险、获取农产品数量的风险、农产品销售的风险、农产品价格波动的风险等方面。农民耕作的收益取决于未来出售粮食等农产品获得的净现金的现值，同样，农民进城打工的收益取决于未来打工工资的现值。同样多的未来获得的农产品净现值与打工工资相比较，由于农业生产的不确定性，降低了农产品净现金的现值，使农民在进行劳动选择时，倾向于能通过打工获得相对固定、稳定，且无风险的收益。当然， “打工”市场毕竟是有限的，所有农民不可能都同时进行这种的选择。
在现有政策下，农业耕作是确保农民基本生活来源的最可靠、最简单的方式，尽管农业耕作的成本较低，但是农民生产的积极性依然不高，除上述原因外，还因为与工业品等其他产品和服务的价格相比较，农产品的价格相对低。换言之，工农业产品的“剪刀差”依然存在。这是我国计划经济时代遗留下来的“后遗症”，其滞后效应是巨大的。2000年 3月2日，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。取消和调整向农民征收农业税费的政策，受到了农民的欢迎。这项政策的实行确实降低了农民的经营成本，减轻了农民的负担。但从土地利用的角度来看，这并没有治本，只能治标。因为，农民生产积极性不高的根本原因在于，农产品价格太低，而不是成本太高。取消农业税的效果并不明显，农业税每年只有几百亿，分摊到十亿农民身上，每人只有几十元。尽管农业税的取消有促进农业发展的积极作用，但却会加强这种土地抛荒的趋势（杨进文，2005）。农产品的成本供给弹性远小于价格供给弹性，与其在成本上做文章，不如在价格上下功夫。比如，政府实行价格补贴。通过补贴提高农产品价格所带来的效应和激励，远大于取消土地税费政策所产生的效应和激励。农村税费改革调动了农民种粮种地的积极性，但是，这一政策的实施并不能从根本上解决“三农”问题，只有与其他政策相匹配才能真见成效。农村税费改革的“负面”影响依然存在（姜松涛，2006）。农村税费改革的目的之一是要使农民积极性提高，减负增收。“负”是减轻了，“收”并未得到多大改善。在生产资料价格持续上涨的情况下，农民收入并没有因为税费改革而大幅度增加，生产过程的费用远远超过取消农业税后所带来的收入（彭金健，2006）。因此，仅仅在农业经营成本上下功夫，并不能从根本上解决农民收入增加问题。农民种田的收入不增加（即利润较少或者亏损），农民抛荒的可能性依然存在。
为了说明抛荒背后的经济原因，我们借鉴管理会计中“成本—产量—利润”模型对此进行分析。如图1所示，假定农民取得土地承包经营权所交纳的“农业税费”为固定成本a，种子、农药、化肥等构成单位变动成本为b，农产品价格为p，产量为X。图1为厂商（农产）经营中，成本、产量、利润之间关系的一般情形。在农产品市场上，农产的收入线与总成本线的交点表示盈亏平衡点即保本点。当农产农产品产量大于Q时，收入大于成本，农户有利润，反之，农产亏损。出现图1情形的必要条件是：收入线的斜率大于总成本线或变动成本线的斜率，即p＞b。其公式推导如下：收入＝价格×产量，即收入＝p·X；总成本＝固定成本＋变动成本＝a+b·X；利润＝收入－总成本＝p·X-(a+b·X)＝(p-b)·X-a。从公式可以看出，要使利润大于零，必须首先保证p-b大于零。如果收入线的斜率小于总成本线或变动成本线的斜率，即p＜b，则无论农产多么努力耕作，也无论是否存在固定成本，农业经营总是处于亏损的状态，而且，农产生产得越多，亏损就越多。
图1 （存在农业税费条件下的盈利状态）
图2 （不存在农业税费条件下的盈利状态）
图3 （存在农业税费条件下的亏损状态）
图4 （不存在农业税费条件下的亏损状态）
图3和图4反映的是p＜b的情形，收入线总处于变动成本线之下，说明亏损是常态。假如政府针对农产亏损，决定取消所有的“农业税费”，即取消了固定成本，以为可以减轻农民负担，以至于能够实现农产经营盈利。这样可能出现两种情况：第一种情况是收入线的斜率大于总成本线或变动成本线的斜率(p＞b)的情况下，取消了农业税费后，农产总是处于盈利状态，如图2所示。这是政府政策追求的目标。而实际上，农产经常处在亏损状态下，其原因就是收入线的斜率小于总成本线或变动成本线的斜率(p＜b)，如图4所示。取消农业税费前的状态为图3所示，而取消农业税费后的状态为图4所示。
依据上述分析，无论是否取消农业税费，农产经营均处于亏损状态。换言之，取消农业税费，不是保证农产盈利的有效措施。要实现农产经营盈利的根本途径就是使农产收入线的斜率大于总成本线或变动成本线的斜率，即p＞b。而要实现p＞b，有两种方案可供选择：要么提高农产品价格；要么降低单位变动成本。在农业经营中，降低单位变动成本是非常有限的。唯一可行的办法是在农产品价格上做文章，即提高农产品价格。由于在计划经济条件下形成的工农业产品价格“剪刀差”的影响，农产品价格长期处于低水平上，这是制约农业经济发展的关键因素。为此，要使农业经营有利可图，保证农民安心耕作，避免出现抛荒现象，可行的办法是通过农业价格补贴，提高农产品价格水平。
鉴于上述分析，如果不能保证p＞b，农民从事农业生产的积极性不可能高涨起来，农民的收入得不到实实在在的提高，那么，土地抛荒现象在所难免。
（二）抛荒的责任分析
《土地承包法》非常注重对土地承包经营权的保护，却忽视了对抛荒问题的规制，没有将抛荒等浪费土地资源、或者低效率使用土地资源作为承包权人法定的义务。《土地承包法》第17条只列举规定了“不得用于非农建设”、“不得给土地造成永久性损害”，没有对抛荒问题进行明确规定。但《土地管理法》第37条对此进行了规定，即“禁止任何单位和个人闲置荒芜耕地”，“承包经营耕地的单位或个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”尽管土地管理法做出了规定，那么，为什么现实中抛荒现象依然存在呢？一是土地承包经营权取得是无代价的；二是农业经营经常处于亏损状态。如果出现连续2年抛荒，就收回土地承包经营权，这可能不是一个可行的解决办法。因为，土地承包经营权是依据人口平均分配而取得的权利，动不动就被剥夺，这恐怕与立法宗旨相背离，也不利于保护权利人的利益。如果采取经济手段对抛荒行为进行规制，则既保护了土地承包经营权人的利益，又可以防止或制止抛荒现象的发生。毕竟经济利益的调节比非经济手段对权利人的刺激更大。由于法律制度所规定的农民抛荒责任，是一种原则性规定，缺乏具体的可操作性规范，因此，使得法律对农民抛荒失去约束，导致抛荒不可避免。
总之，在现行法律下，农民抛荒的成本非常低，且责任较小，这是抛荒现象不断发生的根本原因。
五、结论
有鉴于此，本文的结论是：(1)鉴于发包权主体存在的问题，完善发包权配置的正确路径是：从立法的角度，界定农民集体与各种集体经济组织之间的法律关系，使农民集体成为名副其实的所有权主体，赋予集体经济组织、村委会或村民小组民事主体地位，使其成为具有独立经济利益的代理人。(2)现行土地承包经营权配置的原则是一种静态的、绝对的平均主义原则。这种配置原则带来了土地承包经营权配置中公平与效率的矛盾，为适应土地功能变化，从而带来的土地供求关系的变化，应当以“动态的、相对平均的土地分配制度”，取代“静态的、绝对平均的土地分配制度”。(3)不合理的土地权利配置导致了抛荒现象，而抛荒现象的经济原因在于：农产的抛荒成本低，责任小。政府实施减免农业税费的措施，只能治标，不能治本。实现农户盈利（增收），促进农户放弃抛荒的根本措施不应当在农产的成本上下功夫，而在于如何提高农产品的价格。
注释：
①本文认为，法经济学与法律经济学、经济分析法学是有区别的。法经济学是指以公平与效率为目标，以交易为对象，以权利配置为主要内容，以经济分析和法律逻辑分析为主要方法的经济学与法学交叉研究所形成的一门学科。法经济学是关于权利配置的科学，权利配置是法经济学的核心内容。
②发包人与承包人之间基于承包合同而发生关系，而且土地承包经营权是一种物权，属于民事权利的范畴，因此，发包人应当是民事主体。
③事实上，不少地方的集体土地所有制正在异化为乡官、村官所有制，对农地的实际处置权成为了他们“寻租”的手段，乡村干部腐败和以权谋私成为公开的秘密，对农民不合理的摊派也日益加重，虽经中央三令五申仍收效甚微。参见韩晶：《建国以来中国农村土地制度变迁的轨迹与改革思路》[J]，《中共四川省委党校学报》2002年第2期，第60页。
④关于土地的功能，有人认为土地具有：生产性功能、承载性功能、提供原料的功能、观赏性功能、储蓄和增值功能。参见蒙吉军：《土地评价与管理》[M]，科学出版社，2005年，第6页。
⑤土地社会保障功能是指农民的生、老、病、死都依赖于土地，即就业、医疗、养老等保障均由土地提供。
⑥运营成本与生产成本是不同的，运营成本是指维持土地承包经营权所耗费的成本。如政府向农民收取的各种土地税、费等，只有每年交纳了这些规定的税、费，农民才可以长期拥有土地承包经营权。
⑦由于取得成本为零，即使农民获取土地承包经营权后不耕作（如抛荒），对于农民来说也没有什么损失。退一步而言，即便农民不抛荒，而是将承包地交给亲戚、朋友耕种，其土地利用的效率将大打折扣。
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