户籍改革宜渐进有序——与主张全面取消者商榷，本文主要内容关键词为：户籍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，主张通过立法全面取消现存二元户籍制度的呼声很高。本文对此持保留态度。从转型视角看，改革户籍并不仅仅是法律上的破旧立新，户籍的全面放开不仅不能顺利解决“三农”问题，反而会给城市带来混乱和破坏。本文认为户籍放开宜渐进有序：逐渐降低城市户口“含金量”，改善劳动力转移的市场机制，并且户籍放开应按城市区别对待，走增量之路，不能搞“一刀切”。
二元户籍管理制度所造成的问题一直是社会各界关注的焦点，甚至成为公众情绪发泄的对象。近年来，户籍改革也得到了部分地方政府在实践上的支持。最近的情况表明，这种支持和改革大有成为全国普遍行动之势，要求在全国范围内通过立法取消现存城乡二元户籍制的各方呼声不绝于耳（注：比如，2004年11月，北京一知名教授上书全国人大，认为1958的《户口条例》不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的基本宪义，而且其第三条、第四条、第十条、第十三条等也涉嫌违背现行的《宪法》其他若干具体规定，导致农民在政治、经济、文化教育等方面都受到种种歧视和不公平对待，阻碍了农村人口城镇化的进程。（参见李慎波.大学教授上书全国人大[N].法制早报，2004—11—18））。这表明，社会对弱势群体所给予的关注越来越多，“三农”问题终于有望走上治本之路。
然而，在改革户籍制度这一目标下，过程和手段同样至关重要。有迹象表明，对于普遍取消现存户籍制度可能带来的巨大冲击，不少人还缺乏充分的认识。正如“罗马不是一日建成的”，笔者担心，如果通过立法将现存户籍制度“一刀切”式地取消，很可能会对城市造成始料不及的混乱和破坏，而这是大家所不愿看到的。
现行的户籍管理政策限制了宪法所赋予公民的迁移自由，并由此造成农村居民在各方面受到歧视。在法理上，二元户籍制的确于理不通，于法无依，把它看作是各种“荒唐政策”的“罪魁祸首”也不为过。然而，户籍改革决不只是一个理顺法制关系、废旧立新的问题。从经济学的角度，限制人口流动的户籍制度在一定条件下仍有其存在的意义，不能通过立法途径普遍废止，而那些试图通过立法一步到位地改革户籍制度的努力在很大程度上只具有象征意义。
一、经济转型、户籍制度与城乡差距
转型经济学的相关理论认为，户籍制度的确立是人为推行重工业优先发展战略的需要，而改革开放后户籍制度的维持则是中国转型道路的重要特征。从转型的视角出发，我们可以对户籍制度的确立和维持及其对城乡差距波动与趋势的影响有一个更清楚的认识。下文首先描述了建国以来城乡差距的动态特征，然后我们把城乡分化的态势归结为中国特殊的转型路径。
中国改革开放以前的城乡差距是相当稳定的（除三年农业危机外），城乡居民人均消费比基本上在2.5倍上下平稳运行，而人均收入比在1962年以后几乎稳定在2.3倍水平。改革开放以来，情况发生了很大变化，城乡差距在波动中呈现出分化态势。从名义收入差距看，改革初期，城乡差距经历了一个迅速下降时期，并在1983年达到建国以来的谷底：1.82倍。此后，城乡差距持续拉大，1994年上升到2.86倍，11年上升了1.04倍。1995—1997年间城乡差距出现了近20年来的唯一的一次短暂缓解，但在1997年后又出现显著的持续恶化态势，以迅速上升的姿态进入了新世纪，并在2003年达到了建国以来的最高值3.23倍。可以说，现在既是建国以来农产品供应最充裕的时期，也是改革开放以来农民增收形势最为严重的时期。（注：此段数据均来自《中国统计年鉴》[R].北京：中国统计出版社，各年。）
通过国际比较我们可以发现我国的城乡差距是罕见的，并不是经济发展中的普遍现象。我们所收集的36个国家的数据显示，无论是发达国家、发展中国家，还是原计划经济国家，城乡收入比率大都低于1.5倍，明显不同于我国2—3倍之间波动的情形。而近年来我国城乡居民收入差距扩大到3倍以上并呈进一步分化趋势，这可能是具有“中国特色”的。根据世界发展的一般经验，当经济发展水平在人均GDP为800—1000美元阶段，城镇居民收入大体上是农村居民收入的1.7倍。
虽然，这可以部分地由中国是世界人口第一的发展中大国来解释，但我们认为这是不够的。这一结论可在与印度和巴西的比较中得出。中国全社会的基尼系数很高，而城乡差距贡献了其中的近60％，成为导致整个社会出现分化趋势的主要因素。另一方面，中国大城市中并没有出现过渡拥挤、大量失业以及遍布城市边缘的贫民窟，而这些问题在孟买和里约热内卢等大城市是长期存在的。城乡分化与农村而不是城市过分拥挤并存的现实，表明城乡之间一直以来存在着某种超市场机制的隔离障碍。这种判断让我们把城乡收入差距的演变与中国特殊的转轨路径联系起来。
建国后，新中国确立并推行了一条重工业优先发展的战略。然而在几乎是一片空白的基础上，优先发展资本密集型的重工业，必然面临资金原始积累和粮食原料来源的问题。中国是一个典型的农业国，这些条件只能来自农业部门。实践中我们选择了一种较为“含蓄”（和前苏相比）的做法：即通过工农业产品的价格“剪刀差”来汲取农业剩余。另一方面，重工业的资金密集程度高，吸收劳动力的能力较弱，因而推行重工业优先发展战略意味着牺牲大量的就业机会。为了控制劳动力从农村流出，同时保证城市居民充分就业以及避免其他福利的外溢，户籍制度应运而生。1958年政府颁布了《户口条例》，以法律形式严格控制农村人口流入城市。由于能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，城市居民所享有的福利诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度也就可以随之建立了。（参见林毅夫等，1999；蔡昉等，2003）
1978年开始的改革开放实际上表明政府已经放弃传统战略，并力图以一种渐进途径纠正以往偏离比较优势的做法。中国的以市场为导向的改革由农村开始，在迅速推广的承包制下，市场机制在农村得到恢复，农民的生产积极性得到极大提高，城乡差距在八十年代前期一度显著缩小。此后，改革重心迅速转向城市，国企改革以及价格闯关成为主要着力点。然而，市场化改革在农村和城市部门内部大力推进的同时，城乡间的二元体制作为存量保留下来。农村早先的制度创新潜能很快受限于人地关系的高度紧张，城乡差距在城市现代部门的迅速发展中逐步强化。
因此，以户籍制度为核心的城乡二元体制成为转型存量中的最大一块，这是中国道路的一个重要特征，同时也强化了社会经济中最严重的问题——“三农”问题。这表明，户籍制度的建立和维持有着深厚的转型背景，而不仅仅是法律问题。
二、户籍门槛：并非一放就灵
经济学对劳动力流动的解释是收入均等化理论——人们有一种为能够获得最高收入的职业或地理位置而流动的趋向，而流动的结果抹平了同质劳动力劳动收入上的差别。在国际贸易中，商品劳务和资本的流动不能保证各国居民收入相等，在城乡交换中也是如此，要使城乡收入均等，劳动力流动是关键。也就是说，只要完全放开城市进入门槛，城乡彻底一体化，城乡劳动力就可以实现自由流动，“三农”问题就不复存在。与此同时，劳动力市场的统一将实现要素的重新优化配置，并增加社会总产出。所以，户籍制度的取消似乎可以在促进社会公平的同时，带来效率的改进，可谓一举两得。
我们注意到，一系列排斥农民的城乡二元政策无一例外都是以户籍制度为基础的，只有通过它，才能严格区分和分割城乡人口，并实行歧视待遇。所以，户籍制度实际上处于基础和核心的地位，从这个角度来说，把改革的矛头指向户籍制度似乎是切中要害的。因此，要统筹城乡发展，避免城乡差距的进一步扩大，就必须对传统的城乡二元体制进行逐步调整。
然而，仔细考量，认为户籍改革一放就灵的想法颇有不妥。首先，户籍制度不能全盘否定，并且目前仍发挥着必不可少的作用。我们知道，在上世纪60和70年代，发展中国家的普遍现象是，城市失业问题越来越严重，而与此同时，人口从农村流入城市的速度并没有放缓，反而持续地增长。城市混乱拥挤、贫民窟林立的“城市病”一直困扰着广大发展中国家发展。中国作为世界第一人口大国和农业大国，之所以没有出现类似的城市病，正是因为户籍制度限制了城乡人口的过度流动。
考虑到城市公共资源的稀缺，这种限制仍是必要的。因为，户籍问题所指并不在于户籍管理本身，世界上实行户籍管理制度的国家也不在少数。中国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上的各种权利和福利在城乡居民之间的二元安排，这也是不合理的本质所在。然而，实践已经证明：在法律上取消城乡居民的户口差异可以一蹴而就，而使进城农民享受同等的权利和福利却难上加难！
我们必须直面的事实是，城市教育资源、医疗保障、失业救济、养老保险、交通绿地等公共资源已经非常拥挤，并且这些资源很难在短期覆盖到每个人，呼吁公民人人平等并不会改变现实的短缺。也有人认为，问题的关键在于“不患寡而患不均”，应该让农村居民平等地分享城市资源。然而，这也不仅仅是个公平问题。因为对有限的公共资源自由开放，势必导致“公共牧地的悲剧”，也就是说，公共财产遭受毁灭性的滥用。
因此，一旦取消对进城农民的户口管制，本来限于城市居民享受的福利和公共资源将会骤显极度短缺，甚至会对城市带来破坏性冲击。这其中的道理是显然的：在城乡收入和福利差距如此巨大、城镇化严重滞后的条件下，户籍制度的立即取消，城乡制度完全一体化，大量人口的涌入必然导致城市陷入混乱甚至崩溃。这对特大城市和传统体制浓厚的城市来说是尤为危险的。
其次，放开户籍后，转移人口的就业无法解决。据保守估计，我国农村尚有3亿以上的剩余人口，其中剩余劳动力2亿以上。而当前城市的就业形势是：全国现有下岗失业人员1300万人；每年新增劳动力、复员转业军人、高校毕业生等需要就业人员1000余万。同时，劳动力需求的情况是，近年来经济每增长1个百分点所能带动的就业人数增长仍然徘徊在0.1个百分点左右，每年城市新增就业岗位只有数百万。这意味着，取消户籍并实现城乡一体化后，转移人口中将会有大量无业者，并且城市应该向他们提供基本保障，而这在目前是无法做到的。（傅勇，2004）
另外，退一步，即便城市户籍完全放开，人口全面流动也不会大幅提高农民收入。我们知道，虽然户籍制度限制了农村人口向城市的迁移，但仍然存在1亿左右的流动劳动力，然而，巨大的人口流动并未有效地拉平城乡差距，这表明，我国劳动力近乎无限供给，劳动力不仅是相对过剩，而且在一定时期内还是绝对过剩。而无限供给的农村劳动力使得普通劳动力的工资被锁定在一个较低的水平。因此，即便立即取消户籍制度，近期也无法转移全部剩余劳动力，城乡差距也不可能得到根本缓解。（参见韦伟等，2004）
考虑到这些因素，笔者认为，户籍制度的立即全面取消，其结果并不是一些人想象的那样，可以一劳永逸地解决“三农”问题，而很可能带来城市和整个经济发展的混乱和破坏。
三、户籍改革宜渐进有序
笔者对通过立法普遍取消户籍管理制度持有保留意见，并不代表主张回避矛盾、无所作为。对于户籍改革，正确的视角应该是户籍放开应渐进有序，走增量调整之路，不能一蹴而就。这是我们最宝贵的改革经验，在户籍问题上，有理由相信它同样是最有效的策略。相关的政策建议有以下三方面。
首先，降低城市户口的含金量。改革现存户籍管理制度是必须的，但注意改革的力度和顺序。虽然户籍制度是其他制度安排的基础和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序应该是反向的。也就是说，应先逐步取消各种城市居民享有的优惠待遇，降低城市户口的含金量，然后才能完全废除现存的户籍管理体制，归还农民宪法所赋予的迁移自由，实行国际通行的登记户口制。另一方面，在减少城市居民特有福利的同时，增加农村的社会保障，逐步减少城乡落差，从而减少城市放开的冲击。并且，在放开户籍的过程中，应在一定时期内保留转移人口在农村的权益。这样，一旦进城农民找不到工作或失业，农村可以充当一个蓄水池作用，避免大量失业人口滞留在城市，造成城市社会问题。
其次，改善劳动力转移的市场机制。现有的劳动力流动是个市场现象，今后的剩余劳动力转移也必将是个市场过程，转移的规模必须由市场的供求决定。放开户籍制度的前提是城市有能力吸收愿意转移的剩余劳动力。为此，一方面应该保持经济的稳定快速发展，大力发展劳动力密集型产业，千方百计地增加就业，并逐步取消对民工就业的歧视，拓宽民工的就业渠道。更重要的是，我国劳动力市场存在严重的结构失衡，高素质劳动力供不应求，一般劳动力无限供给。因此，加快转移农村剩余劳动力的一个关键是，需要大力增加农村教育投资，完善职业技能培训，从供给面改善转移劳动力的素质，提高转移效率。
最后，城镇化的双轨模式。笔者把转型经济中城市的扩充机制划分为：通过户籍制度为基础的二元体制安排来调控城市规模的模式，其机制是对劳动力流动的人为限制；以劳动力市场机制调节城市规模的模式，其机制是城市就业概率的波动。两种机制都可以决定城市规模。基于这样的认识，我们把中国目前的城镇粗略地区分为以下几种类型：
1.特大型城市，如北京、上海、天津等；
2.二元就业体制并存的混合型大中城市，如中东部的省会城市南京、济南等；
3.传统体制占主导的城市，如长春、太原等；
4.新兴城市，长三角的中等城市带和珠三角的城市群；
5.政府推动建立的小城镇。
我们发现，人口控制政策强度在以上5种模式中是依次减弱的。这种控制强度是由城市规模及其就业体制的结构决定的。城市规模越大，城市就业人口中一般劳动力所占的比重就越大，农村流动人口对城市居民就业的压力就越大，城市政府对劳动力市场保护力度就越大，反之亦然。
对于前两种类型的城市而言，体制内外落差很大，而且，这些城市的地位显要，社会稳定尤其重要，城市居民中有相当部分就业于一般劳动市场，农村劳动力对其构成较强的替代效应。由于这些原因，这两类城市的改革成本较大，不可能推行一步到位的改革措施。在第3类城市中，市场部门发展缓慢、城市居民主要就业于国有经济中，农村劳动力对城市就业的冲击较小，因而放松管制的阻力不大。但由于市场就业机会狭小，对剩余劳动力转移的意义不大（在一些城市确实出现户籍制度放松后，农村人口却对此“无动于衷”的现象）。而且，随着城市国有经济的改革重组，会不断游离出大量的富余劳动力，劳动力市场保护可能会出现反复。
因此，对于这些放开城市人口难度较大的城市，仍可以根据户籍控制来调节。我们相信随着新兴城市的迅速发展和农村剩余劳动力的转移，这类城市的就业压力会逐渐减小，而且城市间的竞争会加快这些城市的调整步伐。
而对于长三角、珠三角等地区以中等规模为主体的新兴城市和不断涌现的中小城镇，城镇化的阻力小，城镇化的积聚和规模效应显著，因而是增量改革的源泉。这种城镇化是以劳动力市场为基础的，对劳动力的需求来自城市本身的发展和竞争力的提高，而且即使不存在任何城乡分离障碍，劳动力市场的自发作用通过城市失业率的提高，也会降低农民流动的预期收益，从而起着调节城市规模的作用。因而，户籍放开必须因地制宜，渐进完成。
总之，户籍改革是必要的，但笔者担心的是能否通过立法将现存户籍制度“一刀切”式地取消。将户籍问题上升到与法律甚至宪法抵触的高度只会使问题更为棘手。郑州曾在2003年8月完全放开户籍，然而去年9月紧急叫停，沈阳等地也出现类似失误。这些是最具说服力的实例。
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