关键词：自然灾害；应急管理；政策。
自2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》以来，国家整合了原分散于相关部门的安全监管、应急管理、自然灾害等职责，自上而下逐步组建了国家、市、区县、乡镇四级应急管理部门，截止目前，各级机构已组建到位，并经过了一年过渡磨合期的运行，新的应急体系对推动应急管理能力现代化带来了巨大变化。但是，由于部分主客观条件的不具备，在实践中，应急管理工作也面临方式老套、观念滞后、缺乏技术、信息支撑、工作缺乏抓手等诸多困局。如何破解应急管理困局，发挥应急管理体系的特色和优势，高效处置各种突发事件，也越来越受到各级党委政府重视，国内外应急工作从业人员、学者也作了有益的探讨，但大多是从安全生产、公共安全事件切入探讨，对机构改革后如何从应急管理角度做好自然灾害防御救援工作探讨较少。由于自然灾害与安全生产的不同特点，本文着重从自然灾害角度剖析应急管理面临的困局，并提出对策建议，对新时代做好自然灾害防御救援工作有理论指导意义。
1、应急管理现状
1.1行业部门和应急部门分别承担防御和救援职责
根据《机构改革方案》和《三定方案》，规划自然资源、水利、林业、民政部门水旱灾害、地震地质灾害、森林火灾等自然灾害抢险救援、灾情统计职责整合到应急部门，减灾委、防汛抗旱指挥部、森林防火指挥部、地质灾害抢险救援指挥部、抗震救灾指挥部5个议事协调机构办公室设置在应急部门，承担自然灾害组织协调、指导督查职能，规划自然资源、水利、林业等行业主管部门分别承担地震地质灾害、水旱灾害、森林火灾防御和抢险救援技术支撑职责。
1.2应急部门与主要抢险救援队伍互不隶属
机构改革后，公安消防部队、武警森林部队、武警水电部队退出现役，公安消防部队、武警森林部队成建制划归应急管理部后组建成立国家综合性消防救援队伍，继续承担相关火灾防范、火灾扑救、抢险救援等工作。但是，国家综合性消防救援队伍属于垂直管理，消防救援局、森林消防局从由公安部管理改为由应急管理部管理，省消防总队以下实施垂直管理。也就是说，从市消防总队到区县支队、镇大队乃至中队，消防系统自成一体。武警水电部队成建制改制为央管集团企业，原武警水电支队也对应改制为集团企业全资子公司，人财物都有集团企业管理。总之，主要应急抢险救援队伍和地方政府及其应急管理部门没有任何隶属关系。
1.3地方应急管理部门无自有应急救援队伍
除了综合性消防救援队伍，大多数地方都没有自有专业救援队伍。应急管理部门虽然名义上负有区域应急救援指挥权，实际上“没有枪、没有炮，只有一杆冲锋号”，无消防、危险化学品、防汛、森林等救火专业队伍。社会应急救援队伍属于各大中企业，又存在力量分散、装备不良、训练不足、素质参差不齐等问题，应急管理部门对这些队伍的优势、能力、特长也不了解。由于应急管理部门对这些队伍缺乏规划、引导和联合训练，战时很难把这些队伍凝聚起来、统一指挥，战斗力难以保证。
1.4行业部门主管监测预警设施
监测设施是人类认识自然灾害、分析自然灾害客观规律的重要手段，监测数据是发布预警、组织人员转移、实施抢险救援的重要指标。在机构改革前很长一段时期，为科学防御自然灾害，国家投入大量资金建设了很多监测设施，比如水利系统建成了水文、山洪灾害、大坝安全、河流、水库等监测设施，国土部门建成了地灾监测预警等设施。这些监测设施的使用成为人类认识、分析自然灾害重要手段，为指挥机构科学决策提供了技术支撑，为有力应对自然灾害发挥了重要作用。目前，这些监测设施仍然由行业部门主管使用。
2、应急管理困局
2.1防御救援职责边界不清
防御和救援从文字表面上看是灾害发生不同阶段，实在不然，大多数灾害采取的最好救援方法，实际上是预报预警、工程调度、落实预案、落实责任、提前转移受威胁人员、落实工程措施等，这些措施是属于防御措施，还是属于救援措施，无法准确界定。正常情况下，应急部门该如何履职困扰应急人，管得多了有越界行业部门职责之嫌，与行业部门形成工作重复，导致冲突；管得少了，又担心失职被追责。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
2.2法规体系修订滞后
法规是各部门依法开展工作的依据，现有法规为机构改革前制定颁发，机构改革后，法规暂未根据新的机构设置和职能划分进行相应修订，存在实际工作同法律法规相冲突，部门职能相冲突或无部门履职时时无法律依据可循等情况，难以适应机构改革后应急体制需求。以水旱灾害为例，《防洪法》规定洪水调度职责在各级防指，机构改革后，洪水调度实际是水利部门在具体开展；《防汛条例》规定防汛抢险应急预案由各级防指（防办）审批，但新设立防指（防办）为政府议事协调机构，不是政府组成部门，也无常设办事机构，无法履职，导致该项职责处于“空窗期”。
2.3指挥统筹缺乏数据支撑
信息是科学指挥统筹的基础，现设置于应急部门的相关自然灾害指挥部办事机构承担对自然灾害防御救援的指挥统筹职能，但水旱灾害、森林火灾、地震地质灾害的相关监测设施由水利、林业、规划自然资源行业部门主管，相应的监测数据应急部门无法掌握，不能进行科学指挥统筹。
2.4指导督促缺乏工作抓手
自然灾害坚持以防为主方针，防御是上策，救援是兜底，是没得办法的办法，只有进行有效的防御，才能减少人员伤亡和经济损失。应急部门承担指导督促自然灾害防御职责，却没有有效的工作抓手进行指导督促。
3、对策建议
3.1坚定信心，保持战略定力
十九大为中华民族伟大复兴描绘了宏伟蓝图，十九大四中全会为实现国家治理体系和治理能力现代化明确了具体目标，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到新中国成立100周年时完全实现国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在主持中央政治局就应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、处置各类自然灾害重要职责，担负保护人民群众生命财产安全，维护社会稳定的神圣使命。应急事业目标清晰，使命光荣，我们要坚定信心，保持“咬定青山不放松，任尔东南西北风”的战略定力，展现新作为。
3.2转变思路，实现化学融合
应急管理部门整合多个职能部门多项职责，不是简单的物理叠加，而是要转思路转方式，实现多灾种、全链条、大应急的化学融合，达到一加一大于二的效果。一方面要科学设置机构，强化风险监测管理、应急指挥、救援协调、救灾保障等板块机构力量，突出应急管理每个环节专业性，从机构设置上破除水、火、土等单灾种单独作战的体系。另一方面要跳出行业部门惯性工作思维，改变习惯性工作套路，突出应急管理综合性特点和优势。比如高温汛期是各种自然灾害高发期，各灾种耦合性越来越强，强降雨引发地质滑坡，地质滑坡又易导致形成堰塞湖。就不能再是水、火、土单独会商，而是要发挥应急管理部门的综合性优势进行综合会商、分析研判。
3.3统分结合，形成工作合力
习近平总书记“两坚持、三转变”理念非常精辟的阐明了防灾减灾救灾的关系，为我们工作提供了根本遵循。集安全、减灾、防汛抗旱、地震地质、防火指挥机构办公室于一体的应急部门如何处理好防减救的关系，我认为要做好分和统的关系。一是以防为主，落实防御责任，前移风险分类分级管控关口，发挥各行业部门专业优势，分别做好各灾种防御工作。二是强化统筹，发挥指挥机构组织协调和指导督促职能，汇总行业部门信息，充当信息中枢，系统分析，统筹谋划防减救工作。三是强化督查，抓隐患整改。完善法规和标准体系，通过调查评估和督查检查，识别风险，查找隐患，指导督促落实属地责任和行业部门监管责任，形成应急为人人、人人为应急的强大工作合力。
3.4强化科技支撑，提升应急管理现代化
应急管理是兜底性措施，面对的都是急、难、险、重的任务，需要快速反应和专业处理，依靠传统手段难以实现，通过大数据，走信息化、科技化道路成为必然选择。一是将分散于行业部门的各种监测系统数据库进行集成，进行二次开发，形成应急管理数据成果。二是提高物资装备科技化含量，储备一批深水、高空、深山、地下空间等特殊空间救援装备，提升救援能力。三是强化队伍训练，培养一专多能救援人才，提升队伍救援技能。
论文作者:周福刚
论文发表刊物:《城镇建设》2020年第4期
论文发表时间:2020/4/13
标签：自然灾害论文; 部门论文; 队伍论文; 工作论文; 职责论文; 指挥部论文; 管理部门论文; 《城镇建设》2020年第4期论文;