民族自治地方民族教育立法的现状、问题及对策，本文主要内容关键词为：民族自治论文,对策论文,现状论文,民族论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-011.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1001－7178（2009）05－0064－06
实行民族区域自治，通过民族区域自治权的实现，实现各民族共同繁荣、共同发展，是中国共产党解决我国民族问题的基本政策，是我国的一项基本政治制度。作为民族区域自治权的一种，由于教育在国家、民族发展中的地位和作用，决定了民族区域自治教育权的重要性。民族自治地方的教育立法是有效落实教育自治权的保障之一，而纵观民族自治地方的民族教育立法状况，形势不容乐观。随着国家加强教育建设尤其是义务教育工作，我国的民族教育迎来发展黄金时期。因此，加强和完善民族自治地方教育立法，切实保障民族区域自治教育权的实现，对于少数民族和民族自治地方发展民族教育，保障少数民族和民族自治地方全面建设小康社会和实现现代化具有特别重要的作用和意义。
一
新中国成立特别是改革开放以来，国家制定实施了诸多旨在保护民族教育的法律法规。民族教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分，为民族地区和少数民族社会经济发展提供了强大的智力支持，基于民族教育的历史和实际，党和政府非常重视对民族教育的法律保护，从国家、地方两个层面制定实施了一系列保护民族教育的法律法规。
1.宪法和法律对民族教育的保护。我国《宪法》对民族教育作了专门规定。其中，第4条规定国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速文化的发展，各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由；第122条规定国家帮助各少数民族加速发展文化建设事业。作为我国根本大法的《宪法》，对民族教育的规定，为民族教育的发展提供了法制保障的根基。
我国的法律对民族教育给以积极保护。譬如，《民族区域自治法》第36条规定：“民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。”第37条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要，发展高等教育，培养各少数民族专业人才。招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课。”第71条规定：“国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。国家帮助民族自治地方培养和培训各民族教师。”[1]《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，对民族教育作了较多的规定，是实施民族区域自治教育权的直接法律依据，为民族教育的发展起到了巨大的保障作用。此外，《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》等法律就民族教育作了相关规定，有力地促进了民族教育的发展。
2.行政法规、规章对民族教育的保护。随着我国社会经济的不断深入发展，民族教育的发展日趋紧迫，为此，国家还专门颁布了加速发展民族教育的法规规章。譬如，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法。若干规定》（2005年）第19条规定：“国家帮助民族自治地方普及九年义务教育，大力支持民族自治地方有重点地办好寄宿制学校。国家采取措施，扶持民族自治地方因地制宜发展职业教育和成人教育，发展普通高中教育和现代远程教育，促进农村基础教育、成人教育、职业教育统筹发展。”第20条规定：“各级人民政府应当将民族自治地方义务教育纳入公共财政的保障范围。中央财政设立少数民族教育专项补助资金，地方财政相应安排少数民族教育专项补助资金。国家积极创造条件，对民族自治地方的边境地区、贫困地区和人口较少民族聚居地区的义务教育给予重点支持，并逐步在民族自治地方的农村实行免费义务教育。”第21条规定：“国家帮助和支持民族自治地方发展高等教育，办好民族院校和全国普通高等学校民族预科班、民族班。对民族自治地方的高等学校以及民族院校的学科建设和研究生招生，给予特殊的政策扶持。”第22条规定：“国家鼓励民族自治地方逐步推行少数民族语文和汉语文授课的‘双语教学’。”[2]又譬如，教育部关于贯彻落实《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的通知（2005年）强调，“高度重视《规定》的贯彻落实工作，充分认识民族教育的战略地位和重要意义，大力发展民族教育事业；要按照《规定》要求，进一步加大对民族地区基础教育的投入力度，帮助民族地区全面实现‘两基’目标；大力推进民族地区中等职业教育，进一步推动高中阶段教育的改革与发展；积极支持和帮助民族地区发展高等教育；进一步做好语言文字工作，因地制宜搞好‘双语’教学”。这些行政法规、规章，及时、有效地解决了落实民族区域自治教育权面临的问题，进一步保障了民族教育的发展。
为了加快民族教育的发展，国务院及其职能部门制定实施了一系列旨在发展民族教育的决定、规划。例如，国家教委和国家民委发布的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》、《少数民族和民族地区电化教育发展纲要（1992－2000）》（1993年）；国家教委施行的《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》（1992年）和国家民委实施的《高等教育事业“九五”计划和2010年发展规划纲要》（1996年）等就民族教育的发展进行了专门规定。进入新世纪，国家更加重视民族教育的发展，实施了一系列有关民族教育的规范性文件。其中，国务院实施的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》（2002年）提出了我国民族教育工作的指导思想、目标任务、基本方针和原则，并部署了加快发展民族教育的政策措施。国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年）对西部地区“两基”（基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）攻坚任务作了较为具体的规定。2004年，教育部等部门联合实施了《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004－2007）》。此外，国家民委等五部委联合发布的《扶持人口较少民族发展规划2005－2010》（2005年）、中共中央、国务院《关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》（2005年）、国务院《少数民族事业“十一五”规划》（2007年）、国务院《兴边富民行动“十一五”规划》（2007年）等也对民族教育作出了专项规定。其中，《少数民族事业“十一五”规划》把“努力提高少数民族教育水平；普及和巩固九年义务教育，全面落实农村义务教育阶段学生免收学杂费、对贫困家庭学生免费提供教科书、补助寄宿生生活费等政策，提高中小学公用经费保障水平；加强民族自治地方高中阶段教育，提高少数民族学生高中入学率；继续办好内地西藏中学（班）、新疆班。大力发展中等职业教育，结合民族自治地方实际，重点建设中等职业技术学校；适当扩大全国普通高等院校少数民族预科班、民族班的招生规模”作为少数民族事业“十一五”规划的主要任务。[3]这些政策、措施有力地促进了我国民族教育的快速、健康发展。
3.民族自治地方法规对民族教育的保护。民族自治地方民族教育立法取得了可喜成绩。据笔者统计，截止2005年底，民族自治地方共制定23个民族教育方面的单行条例和变通规定，包括2个自治区教育条例，即《广西壮族自治区教育条例》、《宁夏回族自治区民族教育条例》；10个自治州和7个自治县（旗）教育条例，即《楚雄彝族自治州民族教育条例》、《红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》、《西双版纳傣族自治州民族教育条例》、《海北藏族自治州义务教育条例》、《海南藏族自治州民族教育工作条例》、《玉树藏族自治州义务教育条例》、《果洛藏族自治州义务教育条例》、《恩施土家族苗族自治州义务教育条例》、《延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》、《黔西南布依族苗族自治州教育条例》、《内蒙古莫力达瓦达斡尔族自治旗民族教育条例》、《内蒙古鄂温克族自治旗民族教育条例》、《内蒙古鄂伦春自治旗民族教育条例》、《辽宁喀剌沁左翼蒙古族自治县民族教育条例》、《河北大厂回族自治县教育条例》、《青海化隆回族自治县初等义务教育条例》、《青海民和回族土族自治县发展职业教育条例》；3个自治州和1个自治县变通和补充规定，即《甘孜藏族自治州实施〈四川省义务教育实施条例〉的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州施行〈四川省义务教育实施条例〉的补充规定》、《凉山彝族自治州义务教育实施办法》、《峨边彝族自治县义务教育实施办法》。此外，一些为数不多的辖有民族自治地方的省和民族地区省会城市出台了民族教育的地方法规、规章，如，《湖南省少数民族地区普及义务教育若干规定》、《黑龙江省民族教育条例》、《吉林省少数民族教育条例》、《关于加快甘肃省民族地区民族教育改革与发展的若干意见》、《四川省民族地区教育发展十年行动计划》、《贵州省关于改革和发展民族教育若干问题的通知》、《呼和浩特市民族教育条例》和《南宁市民族教育条例》等。这些地方民族教育法规，为发展民族教育提供了重要法制保障。
二
民族自治地方的教育立法工作取得了可喜的成绩，也存在法规体系不完善、法规层级过低、立法内容不完善、重点不突出、法律形式和法律语言不规范、理论研究亟待加强等诸多问题，与有效保障“具有中国特色、适应21世纪现代化建设需要、充满生机活力的社会主义民族教育体系”与少数民族和民族自治地方建设全面和谐的小康社会的现实要求还相距甚远。当前民族自治地方民族教育立法主要存在以下几方面的问题：
1.国家层面的民族教育立法整体滞后，制约了民族自治地方民族教育立法工作。民族教育的特殊性决定了国家应该制定专门的民族教育法律法规，但从国家民族教育立法的实践来看，要出台实施国家层面的民族教育专门法律法规仍有困难。虽然我国少数民族教育条例的制定工作取得了实质性进展，但我国的民族教育要真正使教育方针、教育制度、教育经费、教育管理落到实处，产生实效，就必须认真依法办事；要发展民族地区尤其是自治地方的教育，使民族区域自治教育权真正落到实处，必须在民族教育条例的基础上，尽快制定《中华人民共和国少数民族教育法》，直接规范和指导我国民族教育工作。[4]
2.民族自治地方民族教育立法没有得到足够的重视。从以上民族自治地方民族教育立法的实践和成绩来看，没有给予民族自治地方民族教育立法足够的重视。这种不够重视不仅出自于民族自治地方，而且来自于民族自治地方的一些上级国家机关。
3.民族自治地方民族教育法规本身存在缺陷。从民族自治地方民族教育立法的情况来看，无论是数量还是质量都存在问题。立法数量太少，155个民族自治地方仅实施了23个民族教育自治法规，大部分民族自治地方没有实施民族教育自治法规；立法质量低，民族自治地方民族教育立法普遍存在此法抄他法、新法抄旧法，机械照搬、脱离地方实际，针对性不够强、没有鲜明的地方特色等情况，不能体现“当地民族的政治、经济和文化的特点”。此外，还普遍存在立法技术落后，缺乏规范性，条款过于原则，缺乏可操作性等问题。
4.民族自治地方面临制定和修改民族教育法规的严峻形势。在民族自治地方的民族教育法规中，大部分制定于1985－1994年，由于制定这些法规时带有较浓厚的计划经济色彩，已不适应社会主义市场经济的要求。全国30个自治州尚有20个没有制定民族教育法规，10个已制定民族教育单行条例的，均制定于1985年至1994年间，只有吉林延边朝鲜族自治州制定的民族教育单行条例于1997年修改过，其他自治州都没有修改；全国120个自治县仅7个实施民族教育单行条例，其他113个没有制定民族教育法规。
5.民族自治地方没有充分行使对教育法律法规的变通和补充执行权。根据《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》规定，民族自治地方的人民代表大会及其常委会，有权根据法律法规的基本原则，依照当地民族的政治、经济和文化的特点，可以经过法定的机关批准备案，变通和补充执行特定的法律法规和其他规范性文件，以便法律法规在民族自治地方的有效贯彻实施。截止2004年底，全国民族自治地方共制定4个教育方面的变通和补充规定。民族自治地方对教育法律法规的变通和补充规定存在不少问题。主要表现为：一是变通和补充的地方少。只有4个民族自治地方制定教育方面的变通和补充规定，这样的数量对于155个自治地方来说实在太少。二是制定主体极不平衡。4个教育方面的变通和补充规定全部出自四川的民族自治地方。
6.民族自治地方民族教育法规普遍实施不力、监督乏力。法律要产生好的效果，制定出好的法律之后，必须使法律得到好的实施。同样地，民族自治地方制定民族教育法规的最终目标是有效保障民族教育的发展。纵观民族自治地方教育立法的实践，普遍存在重制定、轻实施、缺少监督等现象，花费大量的人力财力制定出法规就算万事大吉，由于实施监督工作环节的薄弱，民族自治地方民族教育法规的实施效果明显减弱。此外，民族自治地方普遍存在民族教育法规无法兑现的情况。以1999年7月29日批准通过的《云南省红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》为例，据红河州人大常委会教工委的同志介绍，虽然该条例第9条规定大学专科及其以上毕业生在边疆县和内地边远山区任教的，在当地工作满20年以上者，按年工资总额给予一次性住房补助；第10条规定对在边疆县和内地边远山区工作的教师实行艰苦地区补贴等规定。但是该条例颁布至今已近10年，由于地方财政困难等原因，致使该条例上述部分条款无法实现。这种“空头支票”式的教育立法也是其他民族自治地方民族教育法规实施中普遍存在的问题，这种状况既使民族自治地方教育法规保障本地方教育发展成为空谈，又严重挫伤了民族自治地方制定地方法规的积极性。
三
民族自治地方要发展民族教育，关键在于全国155个民族自治地方要根据《宪法》和《民族区域自治法》等法律法规的规定，结合本地本民族的实际尤其是民族教育面临的现实问题，制定出切实有效的民族教育法规、规章。笔者认为，当前民族自治地方民族教育立法工作，须做好以下几方面工作：
1.抓住民族教育发展契机，强化民族自治地方民族教育立法。新中国成立特别是改革开放以来，民族自治地方的教育事业取得了巨大成就。但是民族自治地方的民族教育还存在许多问题，主要表现在：一是对民族教育的认识不深刻、不全面。二是基础教育落后，教育投入严重不足，办学条件差，师资水平低。三是人口素质低，文盲多，尤其是中小学辍学率高、升学率低。四是教育结构不够合理，只注重普通基础教育，而职业技术教育和成人教育薄弱。五是非义务教育呈下滑趋势，大中专毕业生就业问题相当尖锐，等等。可喜的是国家不断加大教育发展的力度，采取了一系列加快发展民族教育的有力措施，为民族教育的持续发展提供了强大动力。国务院《关于深化改革加快发展民族教育的决定》提出：“到2010年，民族地区全面实现‘两基’，办学条件进一步改善，形成具有中国特色、适应21世纪信息化和现代化建设需要、充满生机活力、较为完善的民族教育体系。”[5]2003年9月19日，国务院召开全国农村教育工作会议，提出把解决西部地区“两基”问题，当作攻坚战来打。2007年底，随着西部地区“两基”攻坚战的完成，西部地区整体实现“两基”。[6]胡锦涛总书记在2005年5月召开的第四次中央民族工作会议上强调：“要大力支持民族地区优先发展教育事业，支持民族地区发展文化事业，丰富各族群众的文化生活，不断提高各族群众的思想道德素质和科学文化素质”。[7]从2006年起，国家实施农村义务教育经费保障机制改革，确定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。第十一个五年规划提出，着力普及和巩固农村九年义务教育，对农村义务教育阶段学生免收学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和补助寄宿生生活费；将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；实施农村教师培训计划，使中西部地区50％的农村教师得到一次专业培训；全面实施农村中小学远程教育。2007年《少数民族事业“十一五”规划》提出，“到2010年，民族自治地方‘普九’人口覆盖率达到95％以上，实现全面普及九年义务教育的目标”。为实现这一目标，把“民族基础教育帮扶工程和民族高等院校建设工程”列为少数民族事业“十一五”规划的重点工程。[3]胡锦涛同志在党的十七大报告中强调：“优先发展教育，建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石，办好人民满意的教育。”[8]温家宝总理在2008年8月29日召开的国家科技教育领导小组会议上指出：“教育是国家发展的基石。教育事关民族兴旺、人民福祉和国家未来。教育事业涉及千家万户，关乎群众切身利益。”[9]国务院决定从2008年秋季开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。[10]中央政府的这些举措，是我国民族教育发展史上的重要里程碑，对民族教育而言，是一次绝好的发展机会。针对民族自治地方民族教育立法存在的问题，抓住国家加快民族教育的发展契机，民族自治地方和上级国家机关乃至中央人民政府要高度重视民族自治地方的民族教育立法，充分运用法律赋予的立法权，制定适合本地方、本民族特点的民族教育法规，保障民族教育的健康发展。
2.民族自治地方的民族教育立法要循序渐进，稳步推进。民族自治地方的教育立法要结合实际，抓住重点，循序渐进，稳步推进。笔者认为，当前民族自治地方应把以下领域作为民族教育立法的主要内容和重点：普及和巩固九年义务教育、民族教育经费的保障、对少数民族贫困学生的经济扶助、对在少数民族地区从事教育的工作者给予优惠和照顾、双语教学、民族传统文化的保护、教育对口支援、职业教育等等。需要强调的是，民族自治地方的民族教育立法要注意与国家教育政策协调一致。2007年中央1号文件强调继续改善农村办学条件，促进城乡义务教育均衡发展；全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，有条件的地方可扩大免、补实施范围。2008年秋季开始，在全国范围内全部免除城乡义务教育阶段学生学杂费。国家采取种种措施保证我国民族地区贫困家庭的中小学生能够享受国家提供的全免费教育。因此，当前民族自治地方要结合中央政府有关发展义务教育的精神，加强基础教育立法工作，把各项优惠政策用地方自治法规的形式规定下来，从而保证民族自治地方能够尽早全面普及九年义务教育，为全面提高民族自治地方人口素质奠定基础。
3.民族自治地方务必把《民族区域自治法》有关民族教育的规定具体化。《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，原则性强，操作性差，大部分规定不宜直接适用。为了使《民族区域自治法》更好地发挥法制保障作用，2001年修改通过的《民族区域自治法》第73条增加了“自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法”的规定，2005年国务院施行的《实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》第34条作出“自治区和辖有自治地方的省、直辖市人民政府在职权范围内，根据本规定制订具体办法”的规定。根据以上法律法规，自治区和辖有民族自治地方的省、直辖市应该尽快制定实施《民族区域自治法》的法规、规章，结合民族地区民族教育的新情况，进一步把《民族区域自治法》中有关民族教育的规定具体化，使其更具可操作性，保障民族自治地方发展民族教育。
4.抓紧制定、修改民族教育单行条例。内蒙古、西藏、新疆3个自治区和20个自治州、113个自治县没有制定民族教育单行条例，如此庞大的自治地方没有制定民族教育条例，是民族自治地方民族教育立法的空白。根据新的形势和情况，没有制定的要尽快制定，需要修改的抓紧修改。
5.完善对法律法规的变通和补充规定。根据民族自治地方的实际，在法律规定的原则下，民族自治地方可以对不适用于本地的法律法规进行变通或补充执行。民族自治地方要敢于创新，勇于实践，积极主动地对教育法律法规进行变通或补充执行。
6.加强民族教育法规的实施、监督力度。针对民族自治地方民族教育自治法规实施、监督中存在的问题和不足之处，各民族自治地方要认真作好民族教育法规的实施、监督工作，加强实施和监督力度，严格执法，强化监督，真正使民族教育法规成为“有效的法规”，为民族自治地方发展民族教育和少数民族建设全面和谐的小康社会保驾护航。
［收稿日期］2009－01－20
标签：民族自治地方论文; 民族区域自治制度论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 法律论文;