《政府投资条例》对公共设施投融资模式的深刻影响
文/周兰萍 孟 奕 宋 茜
5月5日，国务院发布《政府投资条例》（以下简称《条例》）。《条例》对政府投资目的、原则、投资决策、年度计划、项目实施、法律责任等诸多方面作了明确规定，将于2019年7月1日起正式施行。
笔者通读《条例》后发现，可以将其视为对过去政府固定资产投资行为的一次经验总结，是对于政府投资项目管理规范的一次全面梳理。以公共设施投融资模式改革为视角，笔者认为《条例》的出台带来了以下几个方面的影响。
一、对政府投资资金和政府投资项目的概念内涵进行区分
2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》首次按照投资主体和资金来源的不同将固定资产投资项目划分为政府投资项目和企业投资项目，并相应建立了政府投资项目实行审批制、企业投资项目实行核准制和备案制的管理制度框架。但是，由于法律法规层面缺少对于政府投资项目概念的明确定义，导致不同地方政府在政府投资项目的认定标准上存在差异，部分地方片面地将凡是使用了财政预算资金的项目全部定性为政府投资项目，混淆了政府投资项目和企业投资项目的边界。而此次《条例》对于政府投资资金和政府投资项目进行了区分，明确认定政府投资项目仅包括以直接投资或资本金注入方式使用政府投资资金（即预算安排资金）的项目，该类项目应当按照《条例》规定采取审批制；而采用投资补助、贷款贴息等其他方式安排政府投资资金的项目，虽然也使用的是预算资金，但是不属于《条例》所规定的政府投资项目范畴，故应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》等其它相关国家规定办理立项手续。
二、政府和社会资本的投资领域和方向将有所侧重
在政府投资范围和投资方式上，《条例》规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，并以直接投资非经营性项目为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。可见，未来在政府投资资金的引导上，更多地会向具有非经营性质的公共设施项目倾斜；对于具备一定市场化运营条件的项目，可以使用资本金注入或者适当采取投资补助、贷款贴息方式撬动社会资本（如采用PPP模式）投入；而对于经营性更强的公共设施项目（如经营性高速公路、污水垃圾处理等）则可以完全采用企业投资模式实施，政府投资资金对此类项目提供支持的可能性会越来越小。在此趋势下，政府和社会资本可以实现在各自优势投资领域上的互补，由政府通过直接投资非经营性项目有效发挥区域性的基础设施补短板作用，为社会资本投资建设经营性项目创造必要的外部环境条件，从而能够有效激发社会投资活力，共同推动公共服务提质增效。
三、采用PPP模式投资基建项目的立项方式将转变
虽然《条例》并未明确将PPP项目纳入到政府投资项目范围当中，但是结合前述其对政府投资项目的定义以及《条例》中“发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域”的要求可见，对于涉及政府预算安排资本金出资的PPP项目仍属于政府投资项目范畴，且应当适用《条例》关于政府投资项目实行审批制的相关规定。另外，《条例》中对于政府和企业投资重点领域的划分也与财办金92号文和财金10号文关于严控社会资本参与纯政府付费项目、鼓励借助社会资本力量提升市场化运营水平的政策导向不谋而合。但是从另一角度来看，出于深化政府“放管服”改革、提高项目审批效率的目的，未来对于市场化程度较高、有相对稳定现金流来源的经营性项目（以及部分准经营性项目），政府在采用PPP模式吸引社会资本参与时，可选择不参与资本金的出资，则该种情形下PPP项目应当按照企业投资项目进行立项核准或备案。同时，还可按项目类型和所属地区、行业的相关政策，通过申请上级投资补助或贷款贴息的方式减少社会资本的前期投资压力，增强社会资本参与的积极性。
式中，V e为膨胀罐的总容积，m3；ρf为回水温度的热水密度，kg/m3；ρr为热水的密度，kg/m3；P1为膨胀罐处管内水压力，MPa；P2为膨胀罐处管内最大允许压力，MPa，其数值可取1.1P1；V s为系统内热水总容积，m3。
四、政府投资项目采用F+EPC模式将面临重大挑战
为进一步规范政府投资项目管理，保障项目的顺利实施，《条例》坚持以问题解决为导向，对以往财政部、住房和城乡建设部等以部门规范性文件方式发布的合规性要求作了系统的梳理和强调，包括不得违法违规举借债务筹措政府投资资金、不得由施工单位垫资建设、项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算等。由于《条例》第一次以行政法规形式将该等原则进行明确，导致过去实践中因法律缺失而采用的“打擦边球”做法将面临更大的风险，例如采用F+EPC模式实施的政府投资项目，极有可能因为认定为违反行政法规关于政府违规举债或施工单位垫资建设而导致合同无效。
（三）树立榜样，多鼓励。结合教学给坐姿及握笔姿势非常正确的同学拍照，展示给大家看，每节课都特别表扬书写姿势正确的“小明星”，让身边榜样的力量来影响学生改掉不良的书写姿势。
五、非经营性项目的投资资金难题需要探索新的破解思路
虽然《条例》规定政府应当以直接投资方式为主负责非经营性的公共设施项目的投资建设，但是该类非经营项目的投资资金来源仍是架在地方政府头上的“紧箍咒”，特别是针对农业农村、新型城镇化建设和生态修复保护类型的项目，资金来源难题一日不破解，发挥政府投资的带动作用就无从谈起。对此，一方面可以借鉴浙江经验，参照浙江省财政厅、发展改革委《关于规范政府投资项目资金来源和风险评估工作的通知》（浙财建〔2018〕104号文）的规定，在项目立项和可行性研究阶段，将项目投资资金的落实责任分摊交由各市、县级财政预算予以安排，明确项目总投资的资金来源构成情况、分年度投资额的资金来源以及本级可用财力可承受该项目建设资金，并由市、县财政部门出具经同级政府同意的资金来源落实情况文件。另一方面，通过将非经营性项目与经营性项目相结合或通过产业化运作的思路，从源头上落实非经营性项目的投融资规划，从而实现项目投资、建设和运营全周期管理运作的可持续性。以水环境治理和生态修复保护之类的非经营性项目为例，采用非经营性项目与经营性项目的捆绑立项，将生态保护修复与土地开发、产业发展、城市建设、乡村振兴有机结合，实现以丰补歉，通过生态保护与产业协同发展推进项目可持续性的实现。
（作者单位：北京中伦（上海）律师事务所）
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