突发事件档案应急管理评估探析，本文主要内容关键词为：探析论文,突发事件论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：G271 突发事件档案应急管理是指档案系统在应对突发事件过程中，为有效降低突发事件对于档案的危害，确保档案完整、安全与有效利用等，在对突发事件原因、过程等分析的基础上，进行优化决策并有效集成相关资源所采取的计划、组织、协调、控制等活动。鉴于突发事件的复杂性，突发事件档案应急管理工作也是一项复杂的系统工程。为提高应变能力、优化处置成效，必须从体制、机制、法制、评估、预案、保障等多维度深入研究，积极构建完善的档案应急管理体系，为突发事件档案应急管理工作提供理论支持与方法论指导。其中，档案应急管理评估是档案应急管理体系的重要组成部分，是档案应急管理工作的核心内容之一，完善的档案应急管理评估工作在档案应急管理工作诸多环节中居于首位。 1 评估与应急管理评估 评估是“评判特定对象价值”的缩略语，一般是指按明确目标测定对象的属性，并把它变成主观效用(满足主体要求的程度)的行为，即明确价值的过程。 应急管理评估则是“应急管理工作中的评估”的缩略语。在《中华人民共和国突发事件应对法》相关条款中已经涉及对突发事件损失的评估(简称“损失评估”)、对突发事件原因的评估(简称“原因评估”)、对突发事件应急处置工作经验教训的评估(简称“处置评估”)等内容。其中，“损失评估”有可能为应急管理工作的展开和应急资源的配置提供参照，有助于提升应急响应的针对性；“原因评估”有可能为突发事件的预防提供指导，有助于提高应急准备的针对性；“处置评估”有可能为应急措施和应急行动的改进提供依据，有助于提升应急行动的针对性。 鉴于应急管理评估工作的复杂性，仅仅关注损失评估、原因评估、处置评估是远远不够的。因此，许多学者从不同角度开展了具体研究。这些研究认为：从应急管理评估对象的角度考虑，应急管理评估需要对突发事件、应急管理主体、承灾载体等分别予以评估；从应急管理的全生命周期流程出发，应急管理评估划分为事前评估、事中评估、事后评估(或灾前评估、灾中评估、灾后评估)三大类；从应急管理评估的目的出发，包括预防评估、救援评估、补偿评估、奖惩评估、恢复评估等不同的评估。 上述有关应急管理评估的多维度研究，为进一步的深化研究提供了思路。为便于说明问题，我们在此主要从应急管理评估对象、应急管理的全生命周期流程两个维度出发，对应急管理评估的核心内容进行简要的梳理： 第一，从应急管理评估对象的角度考虑。应急管理中的评估对象主要为突发事件、应急管理主体能力、承灾载体等，需要根据具体情况的不同，分别予以评估。 对突发事件的评估，具体包括：突发事件发生的可能性评估、突发事件发生的危害性评估、可能性和危害性的综合风险评估等。相关的评估有助于职能部门对突发事件的态势做出判断，以便采取相应的对策。 对应急管理主体能力的评估，具体包括：应急管理主体应急准备能力评估、应急响应能力评估、应急减缓能力评估、应急救援能力评估、应急指挥能力评估、应急协调联动能力评估、恢复能力评估、社会动员能力评估等。相关评估有助于了解应急管理主体在突发事件应急管理中所具备的不同实力以及能够起到的作用，以便于提升应急管理主体的实力。 对承灾载体的评估，具体包括：突发事件发生前的脆弱性评估，突发事件发生后的挽救性评估、恢复性评估、损失评估等。相关评估有助于人们了解：突发事件对于承灾载体的破坏力有多大、承灾载体加固可以对抵抗突发事件起多大的作用、承灾载体是否值得挽救、承灾载体能在多大程度上恢复等。 第二，基于应急管理全生命周期流程的应急评估，主要为：事前评估、事中评估、事后评估。 事前评估主要是针对一个潜在的突发事件的危险程度所展开的预测性评估，也就是一般的风险评估和预测预警。具体包括：风险评估、脆弱性评估、应急管理能力评估、预警指标与阈值评估等。事前评估以预防为主，旨在提前采取方法措施以尽可能减少突发事件所带来的损失。 事中评估主要是针对突发事件的发生、发展和演化态势以及突发事件造成破坏等的评估。包括对突发事件是否可以减缓以及可以多大程度上减缓等的可减缓性评估，对承灾载体是否能够被挽救、是否值得挽救、先挽救谁(什么)等的可挽救性评估，承灾载体是否可以恢复、如何恢复等的可恢复性评估等。事中评估的目的在于一切工作都围绕救援展开，为救援服务。 事后评估主要是针对承灾载体受到多大损失的损失评估。包括应急管理主体在预防与应对突发事件中的表现的绩效评估和社会影响评估等。事后评估的目的则在于恢复、奖惩与总结经验等。 事实上，在突发事件应急管理工作中，尽管突发事件具有多样性、复杂性等特点，应急管理评估工作的对象、内容也各不相同，但上述两个维度的相关内容，在实际的应急管理评估工作中往往存在交集，如：对承灾载体的评估、应急管理能力的评估等。 换言之，应急管理评估是指围绕突发事件和应急管理工作的展开，对事件的状态、事件发展趋势和应急管理工作效果进行的认知、评估和判断。应急评估不是一个静态的过程，而是一个动态的过程。通过评估，可以持续改进应急管理工作。因此，应急管理评估是应急管理工作的一项重要内容，无论在事件发生前还是发生后，都需要相应的评估工作作为支持。做好应急管理评估，对于开展应急管理工作、确保应急预案的有效性以及提高应急管理工作的水平都具有重要意义。 2 我国应急管理评估工作的现状 自2004年以来，国务院逐渐将“一案三制”——应急预案、应急体制、应急机制、应急法制——概括为应急管理体系的核心内容，并通过多年的努力，逐步形成了“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制”。这样一套运行机制，已经在汶川地震、玉树地震、芦山地震等突发事件应急管理工作中得到了具体应用与初步验证。不过，总体而言，我国在突发事件的应对进程中，应急管理评估工作尚未得到足够重视，应急管理评估工作只是作为应急管理工作的有机组成部分，零星地、局部地开展。由于缺乏客观、系统的应急管理评估，导致救援人员和物资不断涌到灾区，影响救援工作有序展开的事例已不在少数。 应急管理评估在应急管理决策过程中，是一项不可或缺的工作内容。当遇到突发事件需要转入应急管理状态时，相关职能部门需要作出相应的决策，给出事件下一步发展演化趋势的估计，确定对于相关资源的需求等，这些都需要对突发事件状态、突发事件对承灾载体的影响、应急管理主体的应急能力、救援或救助资源的可获取性等作出较为准确的估计和判断。因此，作出客观、系统的应急管理评估，以确定适当的救援规模、救援方式、需要的工具等，是应急管理工作中一项十分必要的、也是十分重要的工作内容。最好的救援，不但要迅速，更要基于每个突发事件自身的特殊需要。 目前，我国的应急管理体系正处于发展、完善的进程之中，加上相关理论研究不足等各方面的原因，应急管理评估工作基本处于一种自发状态，尚未成为应急管理工作的重要组成部分，主要表现为： 第一，相关职能部门对于应急评估的重要性认识不足。各个系统、各个领域应对突发事件的应急管理体系建设呈现出非均衡的发展态势，且模仿的多、创新的少，对于应急管理评估重要性的认识不足，对于突发事件应急管理中应急评估的范畴、方法等知之甚少。在突发事件应急管理工作中，应急管理评估工作环节基本缺失。 第二，较为重视事中与事后评估，不重视事前评估。即使在突发事件应急管理工作中逐步重视应急评估工作的某些部门，其关注点也往往是事中、事后评估，相关的应急管理评估工作往往是在突发事件发生之后，才对突发事件作出基本的评估，并据此启动相应的应急预案，成立应急指挥中心，快速采取处置措施，防止事态的恶化。 第三，应急管理评估工作缺乏得力的执行主体。目前，我国从事突发事件应急管理工作中的专业人员奇缺。在突发事件面前，即使相关职能部门认识到应急管理评估工作的重要性，并希望有相应的应急管理评估报告作为抢险、救援等决策的参考，但在很多情况下，这也只能是一个奢望。 3 突发事件档案应急管理评估工作 档案的特殊性，决定了突发事件中的档案应急管理有别于一般的应急管理。为了确保档案的安全，避免档案应急管理工作陷入无序、盲目的救援状态，必须强化突发事件档案应急管理评估工作，并使应急管理评估工作贯穿整个档案应急管理过程的始终，以应急管理评估结论作为档案应急管理的决策依据，从而科学应对突发事件。 3.1 突发事件档案应急管理评估工作的内容 突发事件发生后，首要的任务是邀请评估专家在第一时间介入，由评估专家从档案应急管理的必要性、可能性等角度，客观评估档案应急管理需求。立足于档案、档案工作的特殊性，结合应急管理评估对象与应急管理全生命周期的综合考虑，突发事件档案应急管理评估工作的内容主要包括以下三个方面： 第一，对于突发事件的评估。一般而言，对于突发事件的评估，可以从其类型、强度、持续性、破坏性等维度，评估各种类型突发事件发生的可能性及危害性，各种类型突发事件对于档案、档案馆设施乃至档案工作的影响。 突发事件评估的目的在于提高我们对于突发事件的风险认知，积极防范各类突发事件发生对于档案安全的影响，提前采取有效的方法、措施以尽可能减少突发事件对于档案、档案馆设施的损害。 第二，对于档案应急管理主体能力的评估。档案工作突发事件的应急管理主体包括各级档案行政管理部门、各级国家档案馆、中央和国家机关档案部门、企事业单位档案部门、军队系统档案部门及其他档案机构。 对档案应急管理主体能力的评估，就是对各类档案应急管理主体的应急准备能力、应急响应能力、应急救援能力、应急指挥能力、应急协调联动能力、社会动员能力等予以客观评估。目的在于判明相应的档案应急管理主体是否具有档案应急管理的能力，以决定是否授予其相应的应急性权力。 第三，对于承灾载体的评估。从档案管理与档案安全的角度而言，突发事件应急管理的承灾载体主要涉及档案馆藏、档案馆舍、档案管理设备等内容。在突发事件发生后、采取档案应急管理措施前，应对档案馆藏、档案管理设备进行可挽救性评估，对档案馆藏、档案馆舍、档案管理设备进行可恢复性评估。 3.2 可挽救性评估 可挽救性评估是在突发事件发生后，用于指导应急处置的一种评估策略，一种对于突发事件的现状以及未来可能造成损失或影响的补救情况的度量。一般而言，可挽救性评估的着眼点在于事件涉及的档案馆藏、档案管理设备被挽救的可能性与必要性。如：救援主体是否应该对救援客体(档案馆藏、档案管理设备)实行救援?在多个救援客体并存的情况下，应优先救援哪些档案馆藏、档案管理设备?在有多个救援措施的情况下，选择什么样的措施去救援? 可挽救性评估是一种面向“未来”的评估，其着眼点在于通过努力挽回损失，或者减少对于档案工作原有秩序的干扰(影响)。挽救的意义在于挽救承灾载体本身的价值，避免更大的灾难或次生灾害。可挽救性评估是一个动态的过程，随着时间的发展，突发事件所造成的损失或影响必定会呈现出一个变化趋势，因此，可挽救性评估对于即时性的要求更高，往往要求在最短的时间内及时准确地对可挽救的损失做出度量。 开展对于档案馆藏、档案管理设备的可挽救性评估，有助于档案行政管理部门了解突发事件对于档案馆藏、档案管理设备等承灾载体的破坏力有多大，档案馆藏、档案管理设备等承灾载体是否值得抢救，选择采用什么样的手段措施进行抢救等关键性信息，从而为档案应急管理决策提供重要的信息支持。 3.3 可恢复性评估 可恢复性评估则指突发事件发生后至档案应急管理结束前，对于档案工作状态恢复到基本正常状态的能力的评估，以及完成恢复所需要的时间和资源的评估。可恢复性评估有不同类型的目标，可以是对档案馆藏、档案馆舍、档案管理设备等单一目标能否恢复、恢复水平、恢复时间或者对于恢复所需资源的评估，也可以是将单一目标予以综合的多重目标评估。如：对受灾区域档案馆藏的种类、重要性、受损程度有一个大致判断，判断需要优先抢救、修复哪些类型的档案馆藏以及抢救、修复到什么程度；对受灾区域档案馆舍的受损程度有一个具体的判断，判断档案馆舍原地修复加固的可能性，确定最佳的修复加固方式及所需要的时间和资源；对受灾区域档案管理设备的受损程度有一个大致判断，判断档案管理设备修复的可能性以及修复所需要的成本。 当然，在具体的档案应急评估工作中，可挽救性评估与可恢复性评估并不是截然分开的，在很多场合，两者可以一起进行。 4 强化突发事件档案应急管理评估工作的对策 从某种意义上讲，我国应急管理评估工作的总体现状，决定或影响着我国档案应急管理评估工作的现状及其走向。目前，我国档案应急管理评估工作的现状不容乐观。 在突发事件面前，档案应急管理力量的体现，不仅仅在于参与应急管理的人数、时间等要素，更在于参与应急管理人员的专业能力。科学的档案应急管理，必须依托专门的技能、专门的工具、专门的经验以及档案管理的技巧与技术，如果缺乏专门的知识与技能，盲目开展档案应急管理工作，完全有可能引发更为严重的后果，导致更为严重的损失。 档案应急管理的专业能力，取决于档案应急管理主体的能力、参与应急管理人员的专业能力以及档案管理的专门技能、设备、工具与方法。如果缺乏专业的能力与必备的专业条件，档案应急管理人员与一般应急管理人员没什么差别，就无法完成档案应急管理的任务。 那么，针对不同类型的突发事件，究竟需要什么类型的档案应急管理人员参与应急管理?参与应急管理的档案人员究竟需要具备哪些技能?配备哪些必备的设备与工具?类似的相关问题，唯有档案应急管理评估专家才有可能回答。因此，在突发事件面前，第一时间派遣档案应急管理评估专家深入突发事件一线，客观评估相关突发事件的类型、强度、持续性、破坏性等要素，为突发事件档案应急指挥中心的科学决策提供依据与参考，有助于档案应急管理目的的更好实现。 4.1 加强档案应急管理评估的理论研究 目前，我国突发事件档案应急管理评估的相关工作尚处于起步阶段，档案应急管理评估往往要面对一个刚刚发生的突发事件场景，开展多个方面的评估，且评估直接对应了随后的应急管理措施，不确定性很高，难度自然也非常大。为避免不必要的失误与损失，应结合我国相关突发事件档案应急管理的工作实践，开展卓有成效的理论研究，总结经验教训、把握内在规律、寻求应对策略，从而为未来可能的类似性突发事件的档案应急管理提供指导。 4.2 加强档案应急管理的事前评估 目前，突发事件档案应急管理评估工作往往是在突发事件后，档案行政管理部门为了档案应急管理的有序展开而随之展开的；或者是结合档案应急管理进程同步进行的，主要体现为事中评估及事后评估。事实上，档案与档案工作的特殊性决定了突发事件档案应急管理评估工作的重点，并不是事中评估或事后评估，而应该是事前评估。 档案行政管理部门若能从档案安全管理的角度出发，加强突发事件档案应急管理的事前评估，开展诸如档案馆藏安全的风险评估、档案馆舍的脆弱性评估等，从而觉察到风险的可能性，就有可能将风险扼杀于萌芽之中。 4.3 有计划地组建档案应急管理评估小组 鉴于突发事件频发而档案应急管理评估人才缺乏这一客观现实，建议由国家档案行政管理部门根据我国档案应急管理工作的实际需求，集全国档案系统专业人才之力，有计划地组建各种类型的突发事件档案应急管理评估小组。组建的档案应急管理评估小组平时可根据计划，组织开展相关突发事件档案应急管理的研究与讨论，形成相关的知识与技能的积累与储备。一旦发生类似的突发事件，则可在第一时间奔赴一线，参与档案的应急管理。 4.4 结合工作实践逐步优化档案应急管理评估方法 为确保档案应急管理评估工作的客观、科学，在档案应急管理评估工作中应努力变静态评估为动态评估，增强评估工作的连续性；同时，变单向评估为综合评估，尽量避免可能出现的以某一次或某一类评估决定某一项工作走向的弊端，避免出现不必要的差错，从而影响到档案的安全管理。 注释与参考文献： [1]沈荣华.国外防灾救灾应急管理体制[M].北京：中国社会出版社，2008 [2]宋英华.突发事件应急管理导论[M].北京：中国经济出版社，2009 [3]王宏伟.重大突发事件应急机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2010 [4]向立文等.档案部门应急预案管理研究[J].档案学通讯，2012(5)：89-93 [5]吴加琪、周林兴.档案部门灾害事件应急准备能力研究[J].浙江档案，2012(6)：16-18 [6]吴加琪、周林兴.面向社会突发事件的档案部门应急管理体系研究[J].中国档案，2012(7)：38-39 [7]钱明辉.我国档案应急管理研究进展与启示[J].档案学通讯，2013(2)：77-79