试论我国转型期的公共政策决策模式，本文主要内容关键词为：公共政策论文,转型期论文,试论论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国正处在体制转型期，各种矛盾、磨擦和社会发展目标给政治体系的公共政策决策形成了多方面的压力，提出了严峻的挑战。客观地要求我国的公共政策要适应复杂多变的外界环境，选择出恰当的决策模式，更好地承担其导向、协调与稳定社会的职能，从而避免社会各阶层利益的尖锐冲突及其所可能导致的社会无序状态。
一、公共政策决策模式分析
公共政策决策模式是指制定公共政策的组织和人员通过什么样的方式去应付或解决面临的政策问题。我国目前正处于经济转型的关键时期，公共政策的决策是一个充满风险、冲突、挫折、错误甚至是激烈对抗的过程，这就涉及如何运用恰当、合理的决策模式去制定出科学有效的公共政策，从而推动社会向前发展。在西方公共政策10种决策模式中，有4种对我国是有启发意义的。
1.渐进决策模式。这种模式认为公共政策是过失的修正，是把公共政策制定过程看作是对以往政策行为的不断修正的过程，换句话说它是在以往的政策、惯例基础上制定的新政策，只对过去的政策作局部的调整和修改，而不是全面更替。渐进决策模式遵循三个基本原则，即按部就班原则、积少成多原则和稳中求变原则。该模式强调一种和以往政策越不相同的方案，就越难预测其后果，也就越难获得一般人对这项政策的支持，其政治可行性就越低，因此政策制定基本上应是稳健的、保守的。它是我国建国以来运用较为普遍的一种模式，对缓解社会矛盾冲突，维持政治稳定和社会安定，具有重要的现实意义。但它根本的缺点是，在理论上和实践上都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩，使公共政策的制定成为修修补补的过程，创新性不够。
2.理性决策模式。这种模式认为只要决策过程的每一步骤都是出于理性的思考，最后所决定的政策自然是合理的、能有效达到目标的。要使每一步骤合理，必须用合理的方法和精细的计算，分析各种政策方案的优劣，从而求得最佳的政策，其实质是一种政策优选的方法。一个理性的政策就是效率最高的政策，而为了达成理性的政策，它必须具备一些条件，如完善的政府结构、畅通无阻的情报渠道、正确可靠的反馈信息、政策制定者有权衡各种社会影响因素的能力、政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及其相对比重等。而实际上，没有任何一个决策体系能全部满足这些条件，况且由于择优的标准不一，信息不可能完全，因此理性决策模式在实际的运用上几乎不可能。但它的价值就在于用它来分析政策，作为决策者考虑、选择政策时的标准。
3.系统决策模式。这是一种视公共政策为政治系统对来自环境需求反应的决策模型。系统决策模型强调政治系统的环境作用，公共政策的决策者在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释。公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的一种反映，特点是投入（社会的需求与支持）——产出（价值再分配方案）系统的平衡。系统决策方案虽没有很好地说明一项公共政策的决定是如何做出的，但它由于强调系统与环境之间的相互制约，因此比较容易解释公共政策复杂的特性。
4.理想决策模式。这种决策模式强调公共政策应当是多种决策模式的混合使用，取长补短、有机结合的结果。如它首先基于对现行政策的检查与评估，避免了对所有备选方案的考察，从而吸收了渐进决策模式的优点，缩减了审查范围，节约了大量开支；它也充分吸收了理性分析模式的科学方法，对所考察的方案进行科学测量和优化，同时，它重视理性决策模式探讨长期方案和创新方案的优点，克服了渐进决策模式的保守倾向。这种模式最大的特点是综合了不同模式的优点，对在变革时代制定较佳的决策方案具有积极的作用。
需要指出的是，由于现实世界中的社会与经济问题错综复杂，每个问题的背后都蕴涵着数不尽的影响因素，而其中的因果关系又盘根错节，每个模式都有自己的长足之处和局限。因此，无论是公共政策研究者还是决策者，必须根据国情和社会存在的问题与特点，抓住“主要”影响因素，从而做出恰当的抉择。
二、体制转型期我国公共政策的新特点
1.以市场为基础是我国转轨期公共政策的首要特点。我国作为发展中国家，其经济运行处于“转型经济”阶段，即从传统的计划经济向现代市场经济转换过程之中，虽然党的十四大就明确提出了建立社会主义市场经济的目标，但是长期的计划经济体制以及人们的思想观念的转变都需要一个过程，因此仍是存在着市场机制作用不够充分，市场配置功能很不健全；企业的非理性行为较为突出；强大国际竞争压力下，本国的幼弱产业难以发展；以及经济、社会对基础设施、基础产业的超前发展要求较高等等。在这种情况下，如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系，就成了我国政策决策面临的一个重要课题，也在很大程度上成了决定我国经济运行状况和资源配置效率的一个关键性因素。在这种情况下，我国公共政策的决策者应该明确，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。还应该明确，现代市场经济中的政府公共政策，它一方面必须有助于市场资源配置作用的充分、有效发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用；另一方面，政府又要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和实施，以克服和矫治市场的固有缺陷，解决那些市场解决不了或解决不好的问题。
2.以法律为准绳是我国公共政策的基本特点。西方国家的经验证明，现代市场经济是法制经济。现代市场经济条件下的政府管理，强调主要运用法律手段来管理社会经济生活，规范社会经济秩序，包括资源的配置与利用规则。但是由于法律所涉及的范围总是有限的，其条款也只能是原则性的，因而需要某种更为灵活，同时又较为规范的方式来加以弥补或调节，这就为公共经济政策的产生提出了需求、奠定了基础。它的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈，同时又能在变幻莫测的经济变动和社会冲突中，大大增强政府的宏观调控与相机抉择能力，适时化解经济和社会发展中的矛盾和障碍。
3.以实现效率、公平、发展为重点是我国当前公共政策的目标，也是实行市场经济国家公共政策所追求的主要目标。在市场经济条件下，政府公共政策对提高效率的作用和影响，从根本上说来自于纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。具体来说主要是对妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象的消除；对社会必要公共产品的充足提供，以及对公共坏产品即外部负效应的克服；为所有企业创造平等竞争的有利环境等。在保持效率的同时促进公平，是现代政府和公共政策的一项重要职责，主要手段包括实行累进所得税制，建立转移支付和社会保障制度等。在现代市场经济、知识经济和经济全球化趋势不断发展的条件下，政府适时、有效的宏观经济调控和公共政策选择，对于保持本国经济、社会的可持续发展势头，较强的市场竞争能力，则是问题的关键之一。
4.以人民的利益为出发点是我国公共政策决策的根本价值取向。我国是社会主义国家，政治是属于人民的事业。不论采用计划经济还是市场经济体制，我国公共政策的基本目标必须坚持以人民利益为重，制定公共政策也是为了更好更快地实现人民的利益。
三、当前我国公共政策决策存在的主要问题
1.公共政策目标错位、非市场化的问题。在市场经济条件下，政府公共政策的目标应该是在尊重、恪守市场规律，有利于充分发挥市场机制作用的前提下去解决市场失灵的问题。而当前我国公共政策在目标上显然存在着很多有待解决的问题。表现为“越位”与“缺位”的现象同时并存，一方面政府仍过多地对微观经济活动进行行政干预，排斥市场、替代市场、单纯依赖政府配置资源的政策仍然存在，如对国有企业的亏损补贴政策就是这样；另一方面对一些维护平等竞争、调节社会分配、健全社会保障、保护生态环境等市场解决不了或成本过高的问题，存在着不少政策的“真空”或政策不到位之处。
2.公共政策决策的科学性问题。公共政策决策必须以法律为准绳，然而我国的政治体系经常做出头脑发热的政府决策，极易引起经济过热增长或渐致出轨。如曾出现的以短期“爆炒”为特征的“房地产热”、“股票证券热”、“期货交易热”等现象就是对决策者在制定公共政策时缺乏科学性的很好说明。
3.政府公共政策价值取向有失“效率与公平”原则。如产业结构不合理与生态政策制定和执行的力度不够。表现在政府为了尽快增加经济增长的总量，大力扶持轻工业、第三产业等“短平快”产业的政策，而对重工业特别是基础性设施的建设投资不足；政府疏于制定有效的生态政策，它的很多经济政策推动了人们为了短期利益而破坏生态环境的行为抉择，“社会可持续发展”尚未受到政治体系应有的重视等。
4.对教育投资、人力资源开发与利用不够重视。由于投资教育发展的经济社会收益极具长期性，政治体系对教育的投资明显缺乏热情和动力，对人员的素质和能力的开发与培养明显缺乏条件和政策，因此，公共政策的目标，以人民的利益为重，没有很好地体现等。
四、新时期的理想决策模式选择
改革之初，中国实行的是“摸着石头过河”的改革策略，以林德布洛姆的术语来说，这是一种渐进性决策模式，它以“积少成多”和“稳中求变”为基本特征。渐进决策模式就如前所述是一种基于“策略性”的分析，政策是依靠“试错”的过程渐进调试的，不存在发展的总体规划和终极目标，只注重眼前的、即时的和有限的问题。从我国目前所处的现实的历史条件和面临的种种因决策引起的问题来看，不难发现，改革当初取的渐进性决策模式战略已经完成了其历史使命，因为渐进性决策在取得相当成就的同时，也带来了很多的社会问题，如上面所述的政策“非市场化”在很大程度上就是这种战略的一个结果，而这些问题已不是涠进决策的零敲碎打和修修补补所能解决的。在社会主义市场经济向纵深推进的今天，我们就不可能再采用渐进决策的改革模式了，而必须抉择出能促进社会协调发展的政策，即更多地借鉴理想完善决策模式的策略。
这是因为，一方面作为具有现代化启发优势的中国，面对激烈的国际竞争的压力，不可能也不允许花上几百年的时间来重复西方国家的历史进程；同时随着“入世”带来的问题和挑战，问题不是一个个地出现，而是不期而至的一窝蜂的同时产生，这就需要一揽子的解决方案，才有可能实现社会的协调发展。另一方面理想决策模式是几种决策模式的综合运用，既弥补了渐进性决策的“渐进修补”和“保守化”弱点又能结合理性决策的“长期”和“创新”的优点，具有前瞻性、长远性和综合性，因而中国的现代化发展必须走更多地借鉴理想决策模式的道路。