小城镇建设中的农村组织创新,本文主要内容关键词为:小城镇论文,农村论文,组织论文,建设中论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
小城镇建设是以农村政治、经济和文化中心构造活动为主要目标,通过调整农村经济结构,引导农业剩余劳动力转移,繁荣城乡经济,实现农村城市化和农业现代化的重大举措。通过农村组织创新推动小城镇建设和发展,是本文的研究目的。
一、小城镇建设的组织制约
(一)现行行政区域规划不利于小城镇的合理布局和对适度规模的追求
现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的。乡镇规模小固然有利于管理,但随着改革的深化,这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。“撤社建乡”之后形成了“以乡建镇”模式,乡镇政府作为一个行为主体,在自身利益驱动下,从本乡镇的利益出发制定发展目标和规划,追求地方城镇化、现代化,从而导致小城镇规模过小、数量增长过快。另外,一些地方的小城镇发展很快,早已突破了原来的规划,把两个或多个相邻的镇连在一起,形成具有一定城镇化水平的经济区域。但是,由于受到行政区划和各自为政管理体制的制约,这些小城镇在同一经济区域争市场、争资源,基础设施不能共享,公用设施在低水平上重复建设,形成不了规模,造成巨大的浪费,阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。
(二)镇政府组织缺乏必要的协调和执法职能
就一个县来说,有农经委、农业局、林业局、畜牧水产局等部门,在乡镇还有七站八所,绝大多数都直接归口上级职能部门,职能交叉,政出多门。小城镇建设与管理由于涉及较多的部门,如治安、工商、税务、交通、邮电和电力等,也直接归条条管理,执法权在县级以上部门,乡镇没有这些方面的执法职能,因而实际工作中牵制太多,协调难度大,难以形成推进小城镇建设和农村产业发展的合力,促进小城镇建设的措施难以综合配套。另外,还有财政体制不顺,镇级财政功能尚不健全,划给镇的财政支出范围和权限较小,税费收入政策难以落实,部门随意摊派集资,资金多头管理,乡镇资金形不成综合财力等问题。
(三)乡镇企业制度建设不完善,组织程度不高
乡镇企业是目前农村工业生产和商品流通的主体。从地域上看,小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区,如浙东南、苏南、珠江三角洲、胶东半岛等。这些地方的乡镇企业在为小城镇建设积累资金、发展非农产业、吸纳农业剩余劳动力、集聚人口和产业等方面起了巨大的推动作用,是小城镇建设的根本动力。但是,近几年来,很多乡镇企业处于停滞甚至滑坡状态,其原因是多方面的,其中最重要的是乡镇企业产权不清晰、企业内部组织不科学。当前,乡镇企业是以社区地缘关系和行政权力为纽带,以社区就业最大化和福利最大化为追求目标,加之一些基层组织只注重各自社区范围内乡镇企业的发展,追求就业、福利和财政收入的增长,以满足其政绩和升迁的需要,使得乡镇企业的发展呈现出明显的社区性、封闭性和福利性特征,导致乡镇企业布局的高度分散。这既不利于乡镇企业向小城镇集中,又不利于乡镇企业规模扩张,也不利于农村经济发展龙头的形成。
(四)农民合作组织发展和创新滞后
农村合作组织发展缓慢和组织创新滞后不利于提高农民的组织程度,不利于积累小城镇建设的经济实力。农业产业化是小城镇发展的重要动力,以合作社为龙头的产业化组织比以公司为龙头的产业化组织,在保障农民权益、有效保护农民利益、协调龙头企业与农户利益关系等方面更为有利。但在现实的经济活动中,合作经济组织参与农业产业化经营的程度很低,这对一体化经营的高效运作尤为不利。另外,经典合作社组织也存在严重的效率缺陷问题,迫切需要改革和创新。
(五)农村金融组织发展和创新滞后
改革开放以来,我国金融体系的高速成长主要发生在县城以上的城市,而在县城以下的广阔农村,金融发展的步伐十分缓慢。随着农业银行与农村信用社和农发行的“一分一脱”,农村居民对银行的依存度降低,他们的资金周转主要通过亲戚朋友或农村民间信用市场进行,整个资金市场的金融工具和交易对象单一,市场形态低级。农村中小金融组织以农村信用社为主体,而农村信用社组织产权归属依然模糊,利益和责任主体不明确,而且规模小、风险高,不少县市农村信用社经营亏损、资不抵债问题严重,使农村经济发展和城镇建设明显受到资金制约。
二、当前小城镇建设中农村组织创新的走向
1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出,“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”,要将农村改革推进到一个新的阶段,使农村组织创新演进到以小城镇建设为中心的新阶段。近些年来,在乡(镇)、村和社,出现了不少组织多样化的创新选择。
(一)撤乡并镇
撤乡并镇,是通过改革调整小城镇行政区划,从而促进农村管理组织体系重构的农村组织创新活动。撤乡并镇是对20世纪80年代以来“以乡建镇”和1992年乡镇“撤、扩、并”工作引发问题进行的一次纠正。撤乡并镇旨在扩大乡村规模,合理设置乡村结构,逐步完善城镇体系,推动农村经济快速发展和乡村体制改革,从而促进小城镇的合理布局和健康发展。近些年来,广东、北京、江苏、浙江和湖北等省市已经开始合并乡镇工作,通过行政区划变动的方式提高乡镇规模,增加小城镇的集聚能力,有效解决了联片镇的发展问题。目前大多数地区,尤其是中西部地区,仍继续采用“以乡建镇”的模式。撤乡并镇中还需要进一步解决精简机构和人员、新建镇管理权限以及城镇建设统一规划等问题。
(二)村庄兼并
出于要素重组的经济利益考虑或扩大发展空间、共同致富的需要,在一些具有地缘关系的村庄间出现了村庄兼并现象,也可称之为强村现象。从兼并的形式来看,可分为扶贫式兼并和扩张式兼并两种,其共同的特征是行政一体化。扩张式兼并多因强村经济发展受到来自土地、劳动力等资源要素的限制,不能满足强村产业扩张的需要。扶贫式兼并,一般多在政府组织下将一些地处边远山区、生产生活条件恶劣、必须进行异地扶贫开发的弱村、小村,或由于库区建设形成的移民,以整村或部分人口迁户转移的方式,合并到条件好的社区或本乡镇的富村。重组联合是农民组织发展演变的一种途径,有条件的地方可以加以利用,以期实现先富带后富,走向共同富裕。
(三)村庄的公司托管
村庄的公司托管,是指由有经济实力的企业法人,对当地政府所辖自然、行政村范围内的各项职责和农业生产经营实施全面委托管理,进而一次性地直接改变农村社区组织和管理体制,形成一体化经营的企业集团。其主要特征是,村庄和托管公司合二为一,主要村干部在公司任职,村组建制为分公司,内部通过“公司+农户”的组织形式,实施农业产业化经营。村庄的公司托管实际上已成为大企业进军农业产业化经营的一种运行模式,这种模式颇具实用价值,可以使农业产业化经营的根基更加牢固。
(四)社区合作经济组织企业化
在我国经济发达地区的农村,随着社区集体工业的高速发展,社区经济及农民经历了非农化和再集体化的过程,越来越多的村民进入村办企业工作,社区和村民在工业化和企业化的基础上得以再造。随着社区企业组织的发展,村庄社区组织及其活动方式也发生了重大的变化。如人们熟知的天津大邱庄、江苏华西村、京郊韩村和窦店村、河南刘庄和南街村、山东西老庄村(得利斯集团)、广东万丰村、湖北幸福村等村庄,以整建制方式转化成为企业集团,有的称农工商总公司,有的称某企业集团公司。
(五)乡镇企业的股份制改造
随着农村社会经济的发展,乡镇企业产权不清的弊端也逐渐显现出来。目前,许多发达地区的乡镇企业走上股份制改造的创新道路,有的选择了股份合作制形式,有的采取了有限公司或股份有限公司的形式,在实践中都取得了比较好的绩效。
三、农村组织创新的战略原则
(一)农村组织创新要符合社会主义市场经济体制要求的原则
创新农村社会经济组织,要符合完善社会主义市场经济体制这一总的改革目标要求,运用市场经济的思维来构建我国农村、农业的管理体系和农业生产与服务组织,真正做到宏观方面管住管好,微观方面放开搞活,充分发挥各方面的积极性,实现以小城镇为中心的资源优化配置格局。完善我国农村、农业管理体系,应按照政企分开、精简效能的原则,对各级农业主管部门和乡镇组织进行改革,彻底改变政企不分和政出多门的状况。县及其以上的农业主管部门应逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门,用市场经济的手段来对农业生产进行宏观调控,主要职能是制定和执行宏观调控政策,加强对小城镇的规划和社会管理,搞好农业和小城镇的基础设施建设,创造良好的农村经济发展环境,同时积极培育农产品市场体系、社会化服务体系和农业支持保护体系。对乡镇的七站八所,可通过合作社的原则或采用股份制度,将其逐步演化为我国农业社会化服务体系的组成部门。农村各种微观经济组织、合作经济组织和其他中介组织都要按照市场经济的要求来建立和发展,引导农业和农民走向市场。
(二)农村组织创新要体现统一性与灵活性相结合的原则
我国农村十分广阔,各地资源禀赋各异,区位各具特色,文化背景千差万别,农民和干部素质高低不一,产业结构各不相同,发展水平参差不齐。鼓励农村组织创新,以此推动农村社会经济的发展和小城镇建设,就要允许农村在保证符合社会主义市场经济体制、社会主义精神文明建设和社会生产力发展的统一性要求下,因地制宜地选择适合本地农村社会经济发展和小城镇建设的各种组织及创新选择。不要在组织形式和创新选择中千篇一律,搞一阵风,一哄而起,更不能以搞运动的形式来搞组织创新。
(三)农村组织创新要遵循农民自愿和示范的原则
改革以来,农业生产通过了较长时期的家庭经营阶段。为适应农村市场化和社会生产力发展的要求,在承包经营的农户中将产生各种合作的愿望,农村经济发展必然要走向新的合作化道路。新的合作化道路的开辟,取决于农村产业组织的创新。在农村产业组织创新中,不能依靠行政手段、搞运动的方式,走违背农民的意愿、强迫农民加入既定组织的老路。要给农民一个宽松的环境,使农民在加不加入、如何加入、加入什么组织以及加入后的退出等方面具有充分的选择权,这样才能有效抵制不合理的行政干预,拒绝不适宜的组织形式,保证产业组织创新的科学性和灵活性,同时坚持遵循农民自愿的原则,消除农民的思想顾虑。产业组织创新还要坚持示范的原则,组织创新的发起者通过宣传、说服、帮助农民解决思想问题,通过示范引导农民加入各种新的合作组织,解决农业小生产与大市场矛盾的问题。在实践中要防止违背农民意愿,剥夺农民土地经营权,强迫农民加入政府偏好的产业组织等形式主义的做法。
(四)农村组织创新要体现在家庭承包经营责任制基础上推进的原则
家庭承包经营在解决了农村温饱问题后,一系列困扰农业社会经济问题的解决遇到了封闭、凝固、分散的小生产经营体制框架的制约。但是,农村生产组织创新不能在否定家庭承包经营责任制基础上进行,应在家庭承包经营责任制基础上推进改革进程,因为家庭承包经营责任制具有与现代市场组织融合和混合发展的优势。在家庭经营不断向新的阶段扩充的过程中,家庭经济也会不断发展壮大,为了适应农村经济迅速发展和向市场经济转轨的需要,在获得稳定发展的基础上,必然要寻求新的经营形式。家庭经营在发展中既可是原集体经济成员,又可同时为其他社区合作经济组织或专业合作经济组织的成员;既可成为一般的成员,又可成为相对独立的承包经营者,还可以成为规模较大的集体经济、合作经济和股份制经济等经济主体的分散“车间”;也可以发展成为个体经济大户或私营经济业主,从事土地或其他项目的规模经营或专业化生产;还可以通过转租承包、联合、租赁、拍卖、兼并等形式组建新的合作经济、股份制经济或股份合作制经济,并逐步发展成集团经济。
四、基于促进小城镇建设的农村组织创新对策
(一)并乡建镇,以地(市)为单位对城镇发展进行规划
为促进小城镇建设与农村组织创新的发展,首先要抛弃“以乡建镇”模式,并乡建镇,按照科学规划、合理布局、突出重点的策略发展小城镇。同时,通过大范围的行政区划调整,科学地进行大区域城镇体系规划。在实践中,可以以地(市)级为单位,科学规划小城镇区域布局,严格控制小城镇发展数量。选择那些区位优势好、经济实力强、对人口集中吸引力大、现有人口多的小城镇为中心,三合一或四合一,尽早把那些没有发展前途的小城镇合并到附近的强镇或重镇,集中精力进行建设。对发达地区小城镇群或小城镇带中那些人口规模大、区域优势好、经济实力强、具有发展成为小城市可能的,可采取跨区域调整行政区划,扩建“城关镇”或合并乡镇与建制镇的方式,设置部分中小城市,发挥其城市功能,重点是完善城市功能,扩大经济和人口规模。在大中小城市之间,规划、发展一定数量的中心城镇。科学的城镇区域规划,一要有利于集中发展乡镇企业,大规模转移农村人口,保护和节约利用耕地,缓解人多地少的矛盾,实现小城镇自身经济的繁荣和可持续发展目标;二要有利于实现大中小城市与小城镇合理布局与协调发展目标。
(二)改革基层政府机构体系,转变政府职能
要在并乡建镇和行政区划调整的基础上,对中心城镇管理体制进行改革,转换政府职能,按“小政府大社会”、“小机关大服务”、“新城镇新体制”的要求,建立一个职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇政府,使中心城镇形成一级完全政府,以中心城镇为依托,对农村社会经济实施更有效的管理。为此,一要在“并乡建镇”基础上,扩大中心城镇政府的管理权限,强化小城镇的财政与税收功能,加强其教育、计划生育、治安等公共管理功能,弱化各经济职能部门的制约力量和制约手段,制止各部门乱收费行为;二要理顺中心城镇的财政体制,按照“一级政府,一级财政”的原则,设立具有完整预算与收支功能的机构和金库;三要加强基层民主组织建设,强化镇人民代表大会的职能,让城镇建设的重大问题在充分辩论和科学论证后决策;四要在镇政府成员的产生和组成中引入充分的竞争机制,使政府决策和服务更贴近当地社会经济发展的现实需要。
(三)大力推进农村以土地为中心的集体产权改革
以明晰农村各类经济主体的财产关系为内容的集体产权制度改革,是影响农民进城和农业规模经营的重要因素。为此,建议改革农村集体财产拥有方式,允许农民将其拥有的已经量化的集体财产变现流动,或者保留其迁移户口后的分红权利,维护农民自身劳动成果,如保留进城落户农民的土地承包权利,鼓励转让承包地使用权,以县为单位,统一掌握使用部分农民住宅用地指标,允许入镇农民利用原有宅基地按一定折算标准置换城镇住宅用地,从而充分调动农民进城的积极性,为增加城镇用地和促进农业规模经营创造条件。
(四)鼓励建立以合作经济组织为龙头的农村产业化组织
合作社介入农业产业化经营,比单纯的“公司+农户”的合同契约形式,对农民、农业和农村的发展意义更大。合作社模式的农业产业化经营,其具体实现形式可以是以一个乡镇企业为龙头,也可以是以农户自发成立的合作经济组织为龙头来经营等。成功的以乡镇企业为龙头的合作社模式是:一要实现利润返还,使农业产业化具有生命力;二要实行民主管理,让农民参与经营监督,增强农民的责任心;三要注重科技进步,提高企业的市场竞争力;四要反哺农业,支持农业,包括农民技术培训、农业基础设施建设,使农业产业化具有坚实的基础;五要兴办农村公益事业,如修建学校、桥梁等。在积极发展和完善以乡镇企业为龙头的合作社模式的同时,还要鼓励和扶植农户自发形成的合作社模式的发展。要推进合作社模式的农业产业化经营步伐,首先应当尽快制定出农民专业技术协会和合作社章程以及有关法规。其次,政府要发挥其协调作用,组织和引导合作社的发展。
(五)在农村经济部门内部培育金融组织体系
农村经济金融成长的真正要素存在于本部门的经济流程之中,因此,农村经济金融制度变革的核心在于农村经济内部金融组织体系的发育。从“外生性”到“内生性”、从“输血式”向“造血式”的过渡,是“十五”时期我国农村金融制度安排的宗旨与目标所在。因此,要引导和扶植农村信用社等农村“自己”的金融组织发展壮大,并放宽新兴商业银行、股份商业银行在农村金融市场的准入条件,在小城镇创办股份制性质的金融机构,为小城镇建设提供更多的资金来源。要开放与发展农村的资本市场,逐步实现农村金融体系的市场化,提高农村金融交易机制的市场化程度,解除农村金融对农村经济部门的抑制与约束。
(六)发展和完善农村中介服务组织
发展和完善中介服务市场,是完善小城镇城市功能的重要内容。因此,要积极鼓励和支持各种中介服务组织,尤其是农业技术推广研究会、农业基金会、农业协会,各种农村合作社、联合会、俱乐部、联谊会、民间社团和咨询机构等农村中介组织的发展。要按照建立社会主义市场经济的要求,依据政事分开、政企分开、事企分开的原则,改革中介组织管理体制,使各类市场中介组织在人、财、物关系上与行政机关脱钩,并定位到产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人实体上来。应构建和塑造以市场性、社会性和中介性为主要特征的市场中介组织,促进符合条件的福利型、事业型单位向经营型、企业型转变,使市场中介组织的日常活动有法可依、有章可循,形成一整套自我约束、自我管理的内在机制,推动中介服务活动有条不紊地进行,进而将城市与小城镇、小城镇与农村、工业与农业、大市场与农民生产、企业与企业联系起来,推动农村社会经济和小城镇的健康发展。
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