政府公共性的流失与条件依存，本文主要内容关键词为：条件论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府的公共性何以流失：理性经济人视角
政府的公共性在理性经济人有害的自利性中流失和异化。政府不是神，它是生理人的集合，所以，同样具有生理人的属性。布坎南认为：“公共选择理论体现了这样一个基本的行为假设，即那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们一般人并没有多大的差别，他们总想成为个人效用最大化者”。作为一般人，作为社会的经济的人，人首先具有生理特性。第一，具有生理特性的理性经济人和一般人一样都会存在“理性的无知”，要求他们对所管理的事务在掌握完全信息基础上的完全正确的判断和决策，也是较为困难的。第二，作为自然生理人、自然存在物，具有生理特性。人作为动物永远不能完全脱离它所具有的动物特性。“自然人本身即是个别人，因为一般说来，自然即是个别化的纽带。所以说，人志在做一自然人，实无异于说他志在做一个个别的人。”作为个别的人，总是与作为普遍性的复合的人相对立。在生存斗争中，从个体性生存出发，人往往容易把个体性同普遍性相分离，强调单独的自我，而与现实的普遍性、复合的自我保持相对的否定性。作为个别性的自我，人首先要满足作为动物的吃、穿、住、行、用的基本的物质需要，然后要满足作为高级动物的精神文化需要。生理人假设导致官员们像普通人一样需要享受，需要住得舒适、吃得合口、行得便捷。需要组织起来作为“类”而生存发展和满足生理人的需求，他们也会通过履行职务追求财富和闲暇，这就是政府的“自利性”。这种“理性自利”使政府机构及其工作人员本能地追求预算的最大化和工作中争权夺利与推卸责任，追求高居于经济基础之上的优越感，而个人的需求偏好和对个人利益的选择往往会影响公共政策执行和公共选择的结果。“只要是作为自然的人，就人的行为作为自然的人的行为来说，他所有的一切活动，都是他所不应有的。”“我们无法想象出认为人性为恶之外尚有别种看法。”在政府机构，人作为生理人同样具有两种基本的倾向性：在社会化倾向下，他们互相联结为政府共同体；在个体化倾向下，政府官员为履行政府的责任付出自己的艰辛，为了自己的职务升迁、薪金、福利待遇、住房、社会地位、受人尊敬等而努力工作、进发激情。这也可以看作是对个人私利的追求，在一定的限度之内，这种私利追求和公益事业是结合在一起的，通过个人自利性的激情澎湃，可以创造出更多更高的政府生产力，提供具有回应性、高质量的公共产品及公共服务，从而增强和放大政府的公共性。这就是有益的自利性，或称之为“自利利他”的行为，即通过自己得利而利于其他人或整个社会的行为。这种自利性可以而且必须通过制度设计加以引导和激励。当个人追求自己私利超过一定的限度时，便离开了公家人之为公家人的政府共同体。这个度往往较难以把握，超过这个度，就是“自利害他”、“损公肥私”，也就是必须通过损害其他人或社会的利益才能使自己得利的行为，这种个人情欲的无限扩张往往导致“恶无限”，最终必会导致政府共同体的破坏，导致政府及其雇员做一些不该政府做的事情。个人追求快乐的利己打算取代了公共的善，个人利己的打算成为衡量政府绩效的界标，政府的公共性沦落为个人及机构的私利性。在普遍利益的外表下，政府的公共性就淹没在个人利己主义打算的冰水之中了。这从政府机关人员偏离政府的目的性轨道、追求自我利益最大化的现实中可以略见一斑。政府作为代表普遍性的公共权力，它的资金来源一般分为几个部分：税收，这是国家以暴力为后盾向营利性工商业及公民个人所征收的最大的一笔收入；行政事业性收费：罚款，这是对违反行政法规的行为人、法人所采取的惩罚性资金收入；分红，这是政府作为投资人所应该得到的利润。问题不在于这些收入的合法性，而在于这些收入是否已纳入政府财政并由财政分配，而不是公款私用。除此以外，政府机构还会利用一切可能的手段争取自身收益最大化，而创租、抽租等更是其典型表现。“创租”是政府官员利用行政干预的办法增加私人或企业的利润，人为创租，诱使私人或企业向他们“进贡”作为得到这种“租”的条件。“抽租”是指政府官员故意提出某项会使私人或企业利益受损的政策作为威胁，迫使他们割让一部分既得利益给予政府官员。所以，自然人、理性经济人假设对现实中官僚机构的膨胀、争权夺利、财政赤字的扩张、公共物品供给的不足、缺乏回应、不计成本、行政越位、缺位、寻租、抽租活动的泛滥等权力异化现象有很强的解释力。有的作者不同意这种解释，认为政府作为一个整体和作为构成政府的个人不是一回事，个人是理性经济人，并不代表政府机构也是理性经济人，并且拿出一心为公的政府官员为自己的论点作辩护。这种观点所涉及的公家人一心为公的事例确实存在，但仍无法解释政府机构、政府官员的寻租、问租和抽租以及越位、缺位、行政效率低下的不良行为，也无法解释政府机构之间“有利就抢、有事就推”的利己主义行为。而理性经济人的假定则可以很好地解释这些现象所导致的政府公共性的流失。
二、政府的公共性何以流失：代理人视角
政府的公共性在委托代理关系中异化为自利性。社会中的许多互动关系可以由委托—代理关系解释。在相互关系中，委托人可以通过代理人的协助，分担委托人的部分责任和风险。为了避免代理人因追求自己的利益而隐匿信息、投机取巧，需要一系列的契约安排减少这些行动给委托人带来的风险。在委托代理机制中，代理人一方面要追求和维护代表委托方的普遍性利益，另一方面也要追求自己的特殊性利益。在这两者的矛盾和冲突中，如何使自身具有独立利益的代理人最大限度地维护和实现委托人的利益，这是委托代理关系的“代理问题”。政府机构实际上也是一种自上而下由科层制构筑的多层级委托代理关系，所有者、委托人是全国人民及其代表大会，代理人和经理人就是政府组织；在政府组织中，每上一级政府同时是下一级政府的委托人和再上一级政府的代理人，这就形成层层的委托代理关系。而每一级政府也都存在处理自身利益关系和委托人利益关系的问题。每一级政府都在上一级政府指导下开展工作，但也总是存在下一级政府避开上级政府的监管追求自身利益最大化的问题。在政府是作为血肉之躯的生理人集合的基本判断下，在上级政府对下级政府约束监督有限，信息噪音、信息失真、信息的专业化程度高而使上级委托人成为外行等条件下，任何委托人都可能表现出“有限理性”，从而导致下级政府部门的越位、缺位和其他追求自身利益最大化的现象。在自身利益最大化的内在追求的驱动下，按人设庙、副职、闲职增多、机构臃肿膨胀、越界的不必要的行动或者基于自身利益的不作为、办事拖拉、缺乏回应的现象就会产生；滥用政府的权威和信任以，使法律成为不法的工具、侵犯公民合法权益的现象也可能发生。这些现象都是个人私利对政府普遍利益的侵蚀和政府公共性的流失。怎样避免委托代理中的问题，保证代理人的诚信和委托人利益的最大化，同时又能够调动代理人的积极性和主动性，关系到整个政府部门的行政效率及规范性问题，这是政府制度设计中的关键问题所在。
三、政府公共性的条件依存
作为虚幻的抽象的政治共同体，政府因公共性而被赋予合法性，它也因此而被肯定，被期望；作为理性经济人和被委托人，它又始终处在公共性与自利性、公众利益与个人利益、委托人利益与代理人利益的博弈之中。它的公共性就在这种博弈中流失和被否定，而公共性的流失就是政府合法性的流失，而且随着时间的流逝，随着执政党执政时间的延长，越容易出现腐败现象，政府的公共性越容易流失。单单从人性假设上无法肯定政府共同体公共性的依存，也就是说，有的作者把政府的公共性建立在对特殊人格的期望上实际上是不科学的。基于人格的公共性是不可靠的，它既不能持久，也不能复制。人性向善还是从恶，人成为经济人、政治人、单位人、社会人、道德人还是无赖，不取决于人的本性，而是取决于其他一系列安排。作为生理人的组合，政府的公共性还是自利性，也不能简单地从人性善恶去寻找，它们同样取决于制度设计和其他条件依存。
第一，改革约束。改革创造行政秩序、增强政府的公共性。针对政府权力过分集中及在提供公共产品及公共服务上缺乏回应、不计成本、偷懒、推卸责任、效率低下所导致的公共性流失，政府职能转移和公共服务外包是增强政府公共性的重要条件。随着市场经济的实行和多种经济成分的合法性生存，随着公民对政府公共产品提供中缺乏回应、开支过大、成本过高、效率低下等现象的不满，政府分权和职能外溢也是社会的必然要求。这就需要把原来由政府拥有的一部分权力、职能(部分公共产品的供给与生产、社会治理等)和资源通过经济方法释放给市场组织或非营利组织，这是政府权力回归社会的开放过程，也是政府职能转移中的公共选择过程。通过这个过程建立更加民主化的权力结构及更加科学有效的公共服务结构，可以实现政府公共性最大化和流失最小化。在这里，政府自己充当的是公正的公共服务发包者、监督者和消费者代理人的角色。具体的运作过程是：政府对某些公共产品设立“标书”，通过竞标的方式选择公共产品及公共服务的生产者，政府与它们的关系就是委托、监督与代理的关系。国外资料表明，在服务水平不变的情况下，合同承包可以节省大约25％的费用。而公共行政经费的缩减、行政效率、公共服务水平的提高与政府公共性的增强是成比例的。
第二，价值约束。政府伦理与行政秩序和政府公共性也存在密切相关性。政府机关基于公共精神的行政伦理是政府工作人员的价值约束，是防止政府工作人员“自利害他”的自利性追求、保证其依法行政、履行公共责任的内在因素之一。政府是“伦理观念”的现实和首善之区，诚信、公平、公正、责任、忠于职守、廉洁奉公、遵守法纪、人性关怀这些要求大众的善德首先要在政府公共行政、公共服务过程中体现出来，需要政府公务员在提供公共产品及公共服务中表现出来。政府的公共性要求政府工作人员必须具有超越自我利益、部门利益的公共精神，必须把自己看作政府共同体的一部分，看成是实现政府公共性的手段，而不能凌驾于政府共同体之上，把政府共同体看作实现个人私利的舞台。经常性的人生观、价值观教育、职业道德教育以及公务员守则就是人的理性动机改造、行政伦理强化的重要手段。另外，必须强调的是，政府能力在某种意义上说就是政府伦理。在公平正义的导引下，政府的专业化程度、精致化程度、政府的能力越高，政府的公共性就越强。没有专业化，没有足够的理性，没有足够高的工作效率和回应性，政府就没有公平、正义、公共性可言。缺乏智慧的个人决策能够实现公平、正义和公共性吗？缺乏理性和智慧不仅导致决策失误，造成人民生命财产的损失，安全受到威胁，而且也在无所作为中流失公共性，这也是所谓的“平庸之恶”和政府最大的缺德行为。在这个意义上说，政府理性、政府能力就是政府德性，就是政府的公共性。在公平正义的规则约束下，政府的能力越大、效率越高，政府就越能维护和实现公民委托人的利益，越有德行，就越具有公共性。
第三，规则约束。仅仅依赖改革和渗透着公共精神的政府伦理是不够的，基于经济人人性假设的制度设计就是把不受限的政府变为受限政府，从而对行政秩序和增强政府公共性起根本性的保障作用。首先是基于人是经济人的基本假定。如果人人都是天使，那么政府就没有必要存在，如果治理政府的人人都是天使，那么，就不需要约束政府的制度安排。正因为人不是天使，政府也不是天使的组合，所以就需要制度和其他约束。并且对人性的各种假设考虑得越周到，对人的各种自利行为算计得越多，制度设计就会越完备，政府的公共性就越不容易流失。对经济人利己性的假定是人性假设的一个方面和一种观点，在这种假设中，它既要考虑到自利害他的利己性，也要考虑到自利利他的利己性；前者是否定政府公共性的因素，后者则是肯定政府公共性的因素；前者需要制度抑恶，后者则需要制度扬善；对前者需要制度去规范和约束，对后者则需要用制度去激励。在针对人性有害利己性的所有制度设计中，首先要考虑到政府行动边界的设定。对权力的追求是官僚及政府机构的自然目标，就像对利润的追求是企业的目标一样。从本质上说，每个政府部门都有追求无限权力并不受约束的强烈欲望。因为权力是与利益追求结合在一起的，争权夺利本来就是政府理性经济人的行为表现。如果政府权力不受限制，行动边界随意扩展，那么轻则会出现一系列强加在公民身上的令人生厌的“公共服务”，重则政府权力就会随意侵犯公民的各种权利。通过限权，分清群己权界，把政府的权力极限限定在市场失灵和志愿失灵的领域，在社会需要政府的时候看得见政府权力，在社会不需要政府的时候，看不见政府权力，这就是制度设计的理想境界。这些措施可以缩小政府规模、控制政府的行政成本、规范政府及其官员的任性，为经济社会发展创造良好的行政生态，这本身就是政府公共性的表现。但理论上的分析必须辅之以《行政许可法》、《公务员法》等法律法规，只有把限制政府权力运行及约束政府及其工作人员的任性和随意性的公意法律化、制度化，才能够在更大程度和更大范围上限制政府作为理性经济人对自身利益的最大化追求而实现政府公共性的最大化。另外，还需要完善对政府行政成本的信息公开制度、公民对公共权力的网络参与制度、政府行政的自下而上的监督机制、信息反馈机制及科学的绩效评价机制等制度。这些制度之所以必要，就是因为它们的健全既可以激发公务人员有益的自利性并通过这种正面极力提高政府生产力，又可以防止有害的自利性，并通过制度的防御性措施预防政府公共性的流失。