财政调整、机会主义与政府或有负债，本文主要内容关键词为：机会主义论文,财政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政调整是指随着经济、社会形势的变化，政府通过改变财政收入和支出等相关内容及其结构以实现财政目标的行为。当今社会，世界上各个国家在面对国内外的各种压力，都在力图通过财政调整来降低财政赤字和控制财政风险，以实现财政、经济和社会的可持续发展。问题是政府在财政调整过程中所采取的行为是否与财政调整的目标相一致，是否满足社会利益最大化原则。布坎南曾指出：“如果将政府也视为一个经济人，它也有自己的独立的利益。这种利益就不见得总与社会的利益保持一致”。[1]换言之，政府有可能会采取“为了增加财政收入而不惜损害社会经济发展”①的机会主义行为。
从政府作为一个经济人、有自己的预算约束和效用函数的角度来考察财政调整过程，我们发现政府在财政调整过程中也会经常采取一些机会主义行为，而这种机会主义行为常常被人们所忽略。如人们在探讨财政调整过程时往往主要集中于财政调整的总量维度即赤字水平和负债水平等这些指标的改变，却对财政调整的质量维度即财政调整的效率和财政调整的可持续性缺少必要的关注。而在财政调整过程中政府的机会主义行为恰恰就是以牺牲财政调整的质量来达到总量调整的要求，这突出表现在财政调整过程中，为满足某些总量指标，将财政支出项目向后延迟，而将财政收入项目向前推移；用预算外手段来替代预算内手段；用隐性和或有形式的负债来替代直接和显性形式的负债等行为。这些机会主义行为的后果是造成政府未来财政成本的增加和或有负债的过度积累。
一、相关文献的回顾
对于财政调整，Cheasty & Davis(1996)是较早从质量的维度对其进行评论的两位学者。他们在研究前苏联激进的财政调整时认为这些国家为减少财政赤字而大幅度消减财政开支虽然有利于宏观经济的稳定，但也导致了财政支出优先次序的严重不匹配和非传统、混乱的预算程序的膨胀。[2]这些都从某种程度上降低了财政调整的质量和财政支出的效率。Selowsky(1998)也认为许多国家财政调整的实践证明，财政政策总量调整的过程中往往缺乏质量调整加以配合。传统的以收付实现制为基础的财政赤字度量方式使得政府并没有给予“财政的可持续性和财政的效率”这两项财政质量调整的核心内容以足够的重视。[3]
Eastedy(1999)从政府净值的角度对财政调整进行分析。认为当财政调整降低了预算赤字和公债而没有改变政府净值时，财政调整只是一种幻觉。而政府在追求其净值的最优路径时会对其净值在资产与显性和隐性及或有负债之间的构成漠不关心，如果一个外部变量限制了其显性负债，政府会以资产的减少和隐性及或有负债的增加来代替显性负债的减少。[4]Polackova(1999)在研究国际货币基金组织和世界银行计划项目下各成员国及正在努力加入欧洲货币联盟的国家的行为时，也发现片面地强调收付实现制条件下的预算、赤字和债务会迫使这些国家的政府延迟必要的投资和结构改革、隐藏预算外计划的成本等以增加暂时性收入。为此，她认为当政府在短期内面临财政赤字和政治压力时，政策制定者往往更偏好一些如国家担保、直接贷款等预算外形式，而这容易造成或有负债的积累，她进而把政府过度积累隐性和或有负债的行为称为财政机会主义。[5]国内学者卢文鹏(2003)通过“时间购买”模型②分析也认为面对财政约束，政府有一种推迟财政支付的冲动，而这种行为会导致未来财政成本的增加，政府或有负债的积累。[6]
通过对以上财政调整相关文献的梳理，我们发现政府作为一个追求自身效用最大化的经济人，在面对一定的财政约束时，总是力图使自己获得的收益最大化而承担的成本最小化，并总具有强烈的以过度积累或有负债来降低当前财政成本的机会主义倾向。下面我们通过对Eastedy的“净值”模型③和卢文鹏的“时间购买”模型的改进来分析财政调整过程中的机会主义行为与政府或有负债积累的内在联系。
二、政府或有负债产生的模型分析
假设政府是一个经济主体，有自己的效用函数，政府的效用函数取决于政府在t时期的消费量C(t)，而政府在整个存续期间的动态最优化问题就是如何使自身跨时期消费效用现值最大。假设R(t)代表政府在t时期的资产价值(包括税收部分)；L[d][,e](t)代表政府在t时期的直接显性负债；L[d][,i](t)代表政府在t时期的直接隐性负债，比如政府在社会经济中承担的隐性的养老金债务；而L[,c](t)则代表政府在t时期的或有负债，它包括或有显性负债和或有隐性负债两个部分，鉴于或有负债的不确定性，所以这里的L[,c](t)实际上是一个期望值E(L[,c](t))；N(t)为政府在t时期的净资产值；政府资产的回报率和债务的利息率都用常数r来表示，并采取复利形式。还有一点需要特别说明的是，在实行收付实现制的财政预算体制下，只有L[d][,e](t)这部分债务是即时直接地反映到当期的财政预算中的。
下面我们转向对政府所面临的约束条件的分析。在分析政府的约束条件时我们既要考虑到其所面临的预算流量约束又要考虑到其所面临的预算存量约束。预算流量约束规定在t时期政府消费所应满足的条件，即政府消费必须等于政府净值相关利息与政府资产、负债变化量之差；而预算存量约束规定在整个无穷期界下政府消费流量的现值小于或等于政府净值的初始值。约束条件见下表。
我们将政府的目标函数假设为
在此，Easterly将效用贴现率ρ看作是衡量政府“财政不负责任”的一个很有用的指标。一个不负责任的政府(具有较高的ρ)会对当前消费的主观评价较高，代表政府的财政机会主义的倾向越高。具体的表现就是政府把未来的收入提前到当前消费，或者把当前必需的开支推迟到将来支付。
由以上模型结果我们可以看出，虽然对于政府的净值N(t)有一个唯一的均衡路径，但是它的元素构成却无关紧要。由于资产回报率和债务的利率都是相同的，因此每一构成元素无差别。这就意味着政府的财政调整可以围绕着政府资产和各种形式的负债来进行权衡。所以当政府面临外部财政约束时，比如法律规定的
不能超过一定的上限时，政府就可以选择通过变现资产或者增加
等财政机会义行为方式来继续维持原有的ρ值。
三、财政机会主义产生的前提条件：财政约束
所谓财政约束，就是在财政运行过程中政府所面临的一些内部和外部的制约。一般来说，财政约束包括两方面的内容，即内部财政能力弱化约束和外部财政刚性压力约束。内部财政能力弱化是指一国在一定时期内的征税能力、财政收入能力及政府运用财政收入调节、干预宏观经济运行能力的降低。主要表现在国家财政收入占GDP比重的降低，即反映了政府动员的社会资源占总的社会资源份额的减少。如果一个国家的内部财政能力较强，则政府就会有充足的财力来控制债务，化解风险。反观大多数政府或有负债比较严重的国家，都存在着内部财政能力弱化的迹象。最典型的莫过于转型国家，这是因为转型国家放弃高度集中的集权经济体制必然会削弱政府对社会资源的控制能力和汲取收入的能力，从而会导致国家财政收入占GDP比重的下降。面对着内部财政能力的弱化，政府不得不采取措施应变，不但减少公共产品和公共投资的数量，而且在这些公共物品的提供方式上也由直接拨款变为担保贷款等间接投融资方式，而这些方式的转变在减轻了当前财政支付压力的同时，却增加了将来的财政支付成本，造成了政府或有负债的积累。
外部财政压力刚性约束一般指预算原则刚性约束。虽然说预算原则经历了从“年度平衡”到“周期平衡”再到“功能财政”的嬗变，但是从近年的预算趋势看有对“年度平衡”的复归。特别是由于非“年度平衡”原则导致了巨额的财政赤字和债务规模，并由此引发了财政风险甚至财政危机，故为了防范财政风险，各国政府都开始重新思考预算平衡原则的重要性，并在实践中都将财政收支平衡重新作为一个理想的目标来追求。同时，有关国家和国际组织对某些财政指标做了一些约束性的规定。比如，欧盟的《马斯特里赫特条约》对其成员国的财政状况进行了规定：(1)财政赤字不应超过本国GDP的3％；(2)累积债务不应超过本国年度GDP的60％。预算原则的约束使得政府不能靠赤字或直接显性负债来实现自己的政策目标，而政府又有扩大自己职能和支出的冲动，所以只能依靠隐性和或有负债的积累等机会主义行为来实现自己的政策目标。
外部财政压力刚性约束下的机会主义行为的典型例证莫过于捷克和马其顿这两个国家，Polackova(1999)发现在它们争取加入欧元区时，为了满足欧盟的赤字和债务标准，他们采取机会主义行为，通过用预算外手段来替代预算内手段、用隐性和或有形式的负债来替代直接和显性形式的负债方式来达到目的。这些财政机会主义行为虽然暂时使得政府财政达到了表面平衡，却是以政府或有负债的过度积累为代价的。就我国政府而言，虽然没有面临如欧盟规定的外在财政约束，但内在的财政约束却是一直存在着的。我国预算法明确规定：各级预算应当做到收支平衡。尽管在当前中国经济的绝大多数年份都出现了财政赤字，但我国总体的赤字水平是相当低的。从表面上看，我国在转型期内的赤字率一般控制在3％内，债务负担率也在20％以下，其内在原因就是政府通过增加L[d][,i]和L[,c]的方式成功地对L[d][,e]进行了替代，以保证政府以一个较高的ρ值平稳进行改革进程。
四、财政机会主义产生的制度基础：收付实现制
大多数国家在财政预算制度中所实行的收付实现制为政府采取机会主义行为大开制度之门，也使得政府在面对内在财政能力弱化和外在财政压力刚性的约束下过度积累或有负债成为可能。如同企业会计核算方法分为收付实现制和权责发生制一样，政府预算编制与核算方法也有收付实现制和权责发生制两种预算编制与核算方法。
就政府机会主义行为产生与或有负债的控制而言，收付实现制存在着两个主要缺陷：一是实行收付实现制的财政预算的时间跨度太短，在只有年度预算的国家中，其时间跨度是一年，在还有中期财政分析框架的国家预算跨度为三至五年。由于这些预算的时间跨度太短，政府就会采取机会主义行为而不考虑由于建立养老金制度和其他福利计划、发放贷款或为贷款提供担保以及对非政府机构(企业)承诺补贴或救助而引发的或有负债及其风险。二是传统的收付实现制预算编制方法仅仅记录现金流量，而不考虑负债的形成、或有负债的积累以及因过去的承诺而给将来带来的财政成本。这种短期的以现金流而排除负债的预算管理会造成代际不公，它在客观上会鼓励政府采取机会主义行为，只顾自己在任期内的财政预算表面平衡，而将自己承诺的隐性、或有的财政成本转移给下一届政府和后人。政府制造财政平衡假象，而受益人以道德风险的方式行事，其后果必然是政府或有负债规模的扩大，这也是造成政府预算的非“中性”④的原因。这两个缺陷一方面使得政府对自身行为所造成的财政成本缺少预见性，另一方面也使得政府在不违背预算平衡的基础上采取机会主义行为成为可能，造成政府或有负债的积累。
五、财政机会主义的表现形式和手段
政府在财政调整过程中所采取的机会主义手段和表现形式可以说是多种多样。为了满足一定的财政约束，有的政府通过减小对政府定义的口径和范围来将国有或是受政府控制的机构的融资排除出正式的预算之外；也有的政府在各种非政府部门的账户中隐藏一部分债务并用担保的形式替代政府的直接贷款和赠予；更有些欧盟国家的政府为了满足欧盟的指标约束，以政府承担企业雇员未来的养老金负债作为交换条件从企业手中一次性地取得一笔现金收入。Polackova(1999)以20世纪末一些争取加入欧盟的国家为例，列举了财政机会主义的一些具体实施手段和表现形式(见表2)。
在我国也存在着大量的财政机会主义行为，突出表现就是准财政活动和预算外活动的大量存在。国家财政、国有银行和国有企业“三位一体”的产权结构使得我国财政与银行、企业之间的职能划分不清，业务运作互相渗透、陷入困境时相互掣肘。一些公共部门的业务往往会突破政府的传统范畴，例如很多国家的公共金融机构卷入实际上应由预算来进行的活动，当国有企业陷入困境需要政府救助，而政府又拿不出钱时，政府首先想到的就是通过银行来实现政府一些政策目标。这些准财政活动和预算外活动的实施从短期来看，既摆脱了财力不足的困境，又促进了经济增长，可以说是一举两得。但从长期来观察，造成大量的政府或有负债的存在，必然会影响人们对政府财政状况的准确估计，给宏观稳定带来无穷后患。
六、政府或有负债的控制及其风险的防范
从上文对政府或有负债的分析来看，要想控制政府或有负债的规模，防范或有负债风险，关键就是减少财政调整过程中的机会主义行为。针对我国转型的特点，首要的任务是要加强制度建设，用制度来约束政府的财政机会主义行为。要在公共项目决策和建设中广泛听取多方面意见和建议，并加强人们对决策执行的监督。与此同时，还要从财政约束和收付实现制这两个方面切断财政机会主义产生的根源。对于财政约束，要大力促进经济发展，严格税收征管，提高内部财政能力，增加政府特别是地方政府控制社会资源的能力，并对反映外部财政压力的相关指标如赤字率和债务负担率进行科学设置。对于收付实现制的预算编制，要充分披露信息，增加财政透明度，将政府或有负债也纳入预算会计核算和监督的范围内。对预算会计主体所从事的任何一项导致或有负债产生的活动要作出解释性说明并对所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。同时，借鉴OECD等发达国家所实施的权责发生制的预算编制方法，从预算制度上杜绝政府所采取的机会主义行为。
注释：
①诺斯曾经明确指出：“在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象，具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施。”国内一些学者把诺斯所描述的这种情况称为“诺斯悖论”，作者在此将其视为一种机会主义行为。
②卢文鹏认为由于对国有经济部门进行彻底重构会导致短期内财政成本问题的凸现，因此，在时间维度上尽量推延国有经济部门的重构便成为政府的一项理性选择，这突出表现为以对国有经济部门的“输血政策”代替“改革政策”，而这种策略本质上就是一种避难就易的“时间购买”(time-buying)策略。他进而指出，推延体制内改革在短期内当然可以避免政府过高的财政成本，但这并不意味着财政成本问题化为无形，反而可能导致长期条件下财政成本和财政风险的上升。
③在该模型中Easterly认为在政府净值没有改变的情况下，任何财政调整都是一种幻觉。当政府增加资产时，会相应地增加了政府债务，而政府在减少债务的同时也会降低了其所拥有的资产。并且政府为了维持既定的消费倾向会对政府净值的资产、负债构成漠不关心。
④所谓预算“中性”是指在预算编制过程中，所有的政府支出项目都是根据政府的成本，而不是根据现金流来编制预算。这样编制出来的预算法案使得政府不偏向任何特定类型的支出，也使得直接贷款、担保贷款和拨款都处于一个平等的基础上。而预算的非“中性”则是预算的编制使得政府更偏好于某种特定类型的支出。
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