我国信息环境管理的政策调控与信息立法问题，本文主要内容关键词为：信息论文,环境管理论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1问题的提出在人类跨入21世纪之际，世界各国的信息化浪潮一浪高过一浪，社会信息环境正发生着翻天覆地的变化。我国的信息化进程同样得到了党和政府的高度重视，从1993年“三金工程”陆续启动，到1997年的“企业信息化”、1998年的“电子商务年”和1999年的“政府上网年”，全国各地、各行业、各部门都对信息化倾注了极大的热情，有力地推动了信息化工作的深入发展。然而，许多地方在筹划建设方案时，往往对规模、资金投入和硬件设施等十分关注，而对相应的软件与信息资源配套，尤其是对信息化建设中可能涉及的政策、法规、标准等信息环境问题缺少规划，以至延误了整个信息化建设的进程。在信息化建设中，如果不建立和逐步完善一个能够使信息资源得以充分开发和有效利用的环境——信息环境，即使拥有再先进的基础设施，也不能发挥其应有的作用，社会信息化水平也不可能有真正的提高。
目前我国信息环境中的主要问题是，各方面的信息力量缺乏协调配合，信息流和信息技术缺乏标准化、规范化管理，信息资源的开发利用程度不高。解决这些问题的关键，是及时制定合乎实际需要的信息环境政策法规，做到信息化建设进程中政策法规先行。通过制定有关政策法规，加强宏观引导，创造有利于信息资源开发利用的市场环境，并根据本地区本行业信息化的规模和进程，循序渐进，逐步完善，形成信息资源建设的良性循环。相关政策法规的制定，一方面是为了疏通信息渠道，规范信息市场，真正做到有法可依、违法必究；另一方面也可以创造出一个平等的竞争环境，通过市场机制来引导各单位各部门积极参与信息化建设，使信息资源建设成为人们的自觉行为。有了政策上的指导和法律上的保障，就能够激发社会各方面的信息力量，把各行业的各种数据加以集成，实现信息资源的充分开发与合理共享，推动信息化建设的持续发展。
2信息环境的政策调控原则
要实现信息环境的有效管理，保证信息环境的稳定与健康发展，就必须有与信息环境发展水平相适应的信息环境发展政策。政府对信息环境的宏观调控作用，主要是通过信息环境政策的制定与实施来实现的。信息环境政策的主要功能是指导信息环境的发展，实现信息资源的最优配置，推动社会信息化进程。正确的信息环境政策来源于对信息环境运动实践经验的总结，是建立在对信息环境的正确认识基础之上的。
由于信息环境政策所指导和调整的对象的特殊性，要求我们在制定信息环境政策时除应坚持一般的政策制定原则，如原则性与灵活性的统一、稳定性与适应性的统一、必要性与可行性的统一等等，此外，还应当遵循以下原则：
2.1从国情国力出发
由于社会政治经济体制和各地经济、科技、文化等方面的发展水平不同，社会信息需求和信息环境各不相同，可供信息化建设的资源和约束条件也有很大的差异。因此，在制定信息环境政策时，必须实事求是，从实际出发，因地制宜，量力而行，切忌贴标签式的哗众取宠或“大跃进”式蜂拥而上。例如，在当前的社会信息化浪潮中，我国约有26个省市自治区不约而同地宣布将信息产业作为本地区的支柱产业和新的经济增长点[1]。这对于部分尚未实现从农业化到工业化转变、人们的生活正在从温饱型(有的地方甚至尚未解决温饱问题)向小康型过渡的地区来说，确实是一次艰难的跨越。针对这种现象，一种有效的管理手段，就是科学地研究和设计信息产业的发展方向和总体布局，将全国各地区的信息产业尽快纳入国家信息产业发展体系，纳入信息环境政策的宏观指导和有序调控之下，根据我国的国力、资源和实际条件，借鉴国外的经验，搞好信息基础结构建设的总体规划，明确职责分工，加强总体协调，在信息装备、信息网络、信息资源开发利用及人才培养等方面协同发展，整体推进，尽量避免重复建设，以提高信息化建设的整体效益。
2.2服从国家经济建设和社会发展的实际需要
1996年3月第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国经济及社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了我国社会经济发展的总体目标，确立了以经济建设为中心的基本指导思想。《纲要》指出，促进国民经济持续、快速、健康发展，关键是实现两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。这就为我国的信息环境发展指明了方向，明确了任务。信息环境政策也要紧密围绕实现“两个根本转变”的目标，为推动国民经济信息化服务。
2.3符合信息环境发展的一般运动规律与具体特征要求
信息环境政策的制定必须以对信息环境发展规律与特征的深刻认识和理解为基础。由于受国家既有的政治、经济、文化体制的影响，我国的社会信息环境往往被多重分割，造成行业垄断与重复建设、相互独立与彼此重叠的现象十分严重。这时，政府在市场经济体制下的作用在于，当市场经济的“无形之手”失灵时，以信息环境政策这只“有形之手”对信息环境实施宏观调控，使之稳定而有序地发展，从而为市场经济的发展提供有力的信息保障。这是制定和完善信息环境政策的理论依据之一。从其他国家的信息环境管理经验来看，通过强制实施某些技术或产品标准对信息环境建设进行统一规划，通过发布相关政策法规建立信息资源开发利用方面的合作与共享机制，通过经营管理体制改革和价格管制手段迫使信息产业部门不断提高劳动生产率，或者通过投资、税收政策对信息产业化和产业信息化的规模、范围和发展方向进行宏观调控等等，都是政府对信息环境进行管制的有力措施。
信息环境涉及国家主权和信息安全问题，这就决定了信息环境需要政府的管制，并且可能包含政府直接经营部分信息基础设施(如电信部门)的可行性，尤其是对我们这样一个信息环境发展还很不完善的发展中国家来说更是如此。但这种管制绝对不应是僵死的，而必须遵循社会信息环境的发展规律，实行积极防堵与顺势利导相结合的原则，在信息市场自由化和保护主义之间寻求利弊平衡点，尽量避免出现以往那种一统就死、一放就乱的局面。
2.4与本国其它相关政策以及其它国家的信息环境政策相互协调
信息环境政策首先是国家政策体系的一个重要组成部分，也是构成其它信息政策的基础。应该说，信息环境政策的制定不仅是为了满足信息环境自身发展的要求，而且更重要的是为了满足国家信息化和社会经济的发展需要，满足提高国家综合竞争实力的要求。因此，在制定信息环境政策时，必须保证它与国家有关政治、经济、科技、文化的发展政策等协调一致，不会发生矛盾和冲突。另外，由于信息环境国际化、全球化的发展趋势愈演愈烈，一个国家在制定本国的信息环境政策时，不得不考虑其它国家信息环境政策的作用与反作用，注意与国外信息环境政策的“接轨”问题，在坚持本国信息环境政策基本原则的前提下尽量向国际惯例靠拢。随着全球信息一体化的趋势愈演愈烈，信息环境政策不仅将构成国家总体政策体系和总体发展战略的核心内容，以满足本国信息环境发展的总体要求，而且应符合世界信息环境发展的总体潮流和未来趋势，以适应全球信息化的发展需要。
3我国的信息立法问题
改革开放以来，我国的社会信息环境在急剧变革，信息环境中的社会关系日益复杂，其矛盾和冲突也日益增多。在这种情况下，在信息环境政策指导下的信息立法作为我国社会信息环境管理的一个必要手段，正日益受到人们的重视。
3.1我国信息立法的环境条件
任何一项法律的产生、发展和完备程度，都必须同一个国家当时的经济基础、社会生产力和信息环境的发展水平相适应。就我国目前情况看，制定一个包容信息环境各领域、各方面的“信息基本法”，显然是一种超前行为，是不现实的。但是，我国社会信息环境发展极不平衡，从总体上看尚不具备信息立法条件的一些信息法规，在局部上则业已形成。这可以从以下几个方面来说明。
(1)我国的信息立法已经有了一定的政策基础。20世纪80年代以来，我国先后制定了信息技术发展政策、科技信息发展政策等国家信息政策以及关于科技体制改革、经济体制改革和加快发展服务业与信息产业的相关政策，极大地促进了信息环境的发展，为我国的信息立法工作指明了方向。特别是我国的知识产权保护政策，为我国在极短的时间里就制定出一整套较为先进的知识产权保护法律制度提供了有力的政策指导。
(2)信息产业的初步形成和发展为信息立法提供了实践基础。据有关方面统计，1987年，我国信息产业(包括信息产品制造业和信息服务业)和准信息产业(包括大部分政府公共部门及一切企业的管理部门所形成的产业)的综合产值，已占当年GNP的25.4%[2]。尤其是近10余年来，我国电子信息产业的年增长速度均保持在20%以上。如果还是按照波拉特方法来测度，估计我国的信息产业总产值在GNP中已占1/3。信息产业的加速发展必将为我国的信息立法工作提供更加广泛的实践基础。
(3)制定信息环境管理法律法规的立法需求日益增强。我国社会信息环境的飞速发展同样也带来了许多问题，例如，信息资源分布悬殊，信息差距越拉越大，信息污染渐成公害，信息犯罪时有发生。集中表现在信息资源的开发利用上还不够协调，一方面信息贫乏、信息污染现象十分严重，另一方面，许多信息资源又不能共享，造成大量的重复浪费。而要解决这些问题，仅仅凭借经济手段或行政手段是不行的。单纯运用市场调节的经济办法，容易造成信息环境管理失控，导致伪劣信息泛滥；单纯运用行业管理的行政办法，又会产生信息垄断、流通障碍、资源浪费的弊端。因此，在采取经济和行政手段进行管理的同时，还要把信息环境管理纳入法制的轨道。
但是，与国外相比，信息立法工作在我国尚处于初级阶段，信息立法的环境条件还相当落后，其主要原因如下：其一，我国的社会信息化水平还不够高，社会信息意识和信息法制观念还不够强，这就给信息立法工作带来了一定的阻力；其二，我国信息技术的发展还相对落后，国家信息基础结构还不够完善，信息资源的开发利用还刚刚起步，目前信息环境中的有些方面，特别是信息技术方面的立法尚缺乏必要的技术基础；其三，我国的信息产业还处于起步阶段，相对而言，职能部门还缺少必要的信息环境管理经验。而从某种意义上来说，立法也是实践经验的总结，这种经验的缺乏，也给信息立法工作增加了难度。
3.2我国信息立法的重点问题
根据我国实际情况，按照有所为、有所不为的思路确定信息立法重点，应遵循以下原则：
(1)急需原则。凡改革开放大业急需、国民经济发展急需、信息环境管理急需的信息法规要优先制定。
(2)可行原则。凡需制定的信息法规，要视其立法环境条件确定先后次序，轻重缓急，进行可行性分析。
(3)补遗原则。凡是已经制定了的法规，要坚决贯彻，严格执行；现行法规不完备的，要及时进行修改补充，不要急于制定新法规。
(4)渐进原则。按照立法的客观规律确定信息法的表现形式。没有条件制定基本法律的，先制定单行法律；没有条件制定法律的，先制定行政法规；没有条件制定条例的，先制定规章、办法；没有条件制定全国性法规的，先制定地方性法规。然后根据社会信息环境的发展需要再加以补充完善、修订推广。
(5)前瞻原则。即使在发达国家，信息法律关系在目前仍然处于发展的早期阶段。信息技术在飞速发展，信息应用在日益扩大和深化，信息法律关系随着社会信息环境的变化还会有许多新矛盾、新问题需要研究解决。但我们不能坐等信息环境高度发展后再去立法，只有采取前瞻原则，才能使信息立法更具有科学性和实践意义。
根据上述原则，从信息法整体上看，有关调整无形财产关系的信息法，由于我国已制定了专利法、商标法、著作权法、计算机软件保护条例等，构成了比较完备的知识产权保护体系，所以，这方面不再是信息立法的重点。有关调整信息民事关系的信息法，如个人隐私法、信息犯罪法等，暂时看还存在着立法技术条件不成熟的问题，因而这方面的信息立法也不可能被确定为当前的重点。我国当前社会信息环境中急待解决的重大问题是信息浪费问题，因此，应优先考虑这个方面的立法问题。
我国的信息资源从整体上看并不丰富，但由于现行管理体制的束缚，各行业、部门各自为政，信息机构属部门所有，信息系统在本行业内封闭运行，社会化程度很低，以至于形成这样一种现象：一方面，信息资源相对集中和垄断，造成了行业独立的重复开发和系统内部的信息泛滥。社会上一度出现的以调查表、服务队、学习班泛滥为特征的新“三乱”现象，就是这方面的例证；另一方面，基层信息企业和广大信息用户却处于信息资源短缺、找不到有用信息的窘境。信息资源得不到充分有效的开发利用、信息泛滥与信息缺乏并存的现象，正好说明信息环境中存在着浪费。据估计，政府信息机构约占信息机构总数的20%，而控制的信息资源却达80%。但政府机构作为信息资源的主要拥有者，却缺少将信息公开的动力和机制。现在我们国家有保密法，也出台了一些限制上网浏览或信息发布的法规，但是却没有信息公开法；有对泄露国家秘密的惩罚措施，但却没有对应该公开的信息而不予公开这种行为如何追究责任的规定。在这种信息环境管理法规严重不对称的情况下，政府机构自然以不惹麻烦为宗旨，少公开甚至不公开信息。从1999年起大力推行的“政府上网”工程使一大批政府机构都注册了自己的域名，但尝试访问过政府站点的人们都知道，除了少数几个政府网站，如国家发展计划委员会(www.sdpc.gov.cn)、文化部(www.ccnt.gov.cn)、农业部(www.agri.gov.cn)、国家统计局(www.stats.gov.cn)等的内容还比较丰富外，绝大多数政府网站上只有很少量的内容，有价值的信息更是难找。甚至很多政府部门号称上网，其实是空有域名而没有网站。根据中国互联网络信息中心(CNNIC)2000年1月发布的中国Internet用户调查最新资料，我国已拥有互联网用户890万人(其中专线上网的用户人数约为109万，拨号上网的用户人数约为666万，同时使用专线与拨号的用户人数为115万。除计算机外同时使用移动终端、信息家电等其它设备上网的用户人数为20万)，上网计算机数已达350万台(其中专线上网计算机41万台，拨号上网计算机309万台)。我国已建成WWW站点约15153个，在CN下共注册域名48695个。但用户反映意见最大的仍然是速度慢、费用高、中文信息少。而我国政府机构域名(.gov.cn)仅有2479个，只占域名总数的5%[3]。因此，网上中文信息资源建设对于拥有绝大部分信息资源的政府机构来说应该负有不可推卸的责任。
政府信息资源公开是政府决策科学化民主化的重要保证，也是民间信息服务业，尤其是数据库生产企业和ICP们生存和发展的基础条件。作为政府机关拥有的信息资源，凡是能够公开的都应当无偿地向全社会公开，无论是最终用户还是信息服务企业，都应能无障碍地获取政府公开信息。建立政府信息公开制度，不仅能够保证使政府部门有义务公开可以公开的信息，同时也使信息服务企业能够在法律框架内正确把握自己的发展方向，以政府公开信息为基础使信息资源进一步增值。因此，及早制定政府信息资源管理法规，是理顺政企信息关系，实现信息资源共享的必要手段。从1987年起，国家有关部门成立了专门的政府信息资源立法研究小组，进行了大量的立法准备工作，并于1990年起草了《政府信息资源管理暂行条例(草案)》第一稿。1990年，该条例的制定被列入国家立法规划。这说明，政府信息资源立法问题已经受到人们的重视，立法的基本环境条件业已初步形成。但迄今十年已经过去了，政府信息资源公开仍然是犹抱琵琶半遮面。我们相信，随着信息立法的不断加强，我国的社会信息环境管理最终必将走上法制轨道。
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