英国高等教育质量管理制度变迁探析，本文主要内容关键词为：探析论文,英国论文,管理制度论文,教育质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G511文献标识码：A文章编号：0438-0460(2009)03-0106-08
在我国的高等教育改革中，质量问题是最根本的问题。高等教育质量的保障，是高等学校人才培养、科学研究和服务社会三大职能有效发挥的基础。因此，党的十七大报告把教育质量评价制度的改革，作为我国教育改革的三大内容之一。而这个问题也就是高等教育质量管理体制改革的问题。所以说，高等教育质量管理体制的改革和完善，是当前我国高等教育改革的重要任务。
英国对高等教育质量的重视举世公认，但面对高等教育大众化、高等教育国际化以及如何满足日益增长的不同社会群体需求，其质量管理体制也发生了显著的变化。这究竟是质量管理制度自主变迁的结果还是发展中的被迫调整？是大学和高等教育机构自发适应社会的需要还是政府社会不断介入和影响高等教育的反映？是未来世界高等教育质量管理发展的方向还是英国特殊性的呈现？本文拟回顾英国高等教育质量管理的历史发展和概念变迁，分析政策因素影响下不同时期教学科研质量和拨款制度的联系和特点，探讨高等教育质量管理制度变迁的上述种种的问题，分析未来高等教育质量管理发展的方向，为我国高等教育质量管理制度的改革和完善提供借鉴。
一、概念界定及其发展
在英国高等教育质量管理发展历程中，经历了质量评估、质量保障和质量强化三个质量管理概念，这三个概念的承继发展，构成了英国高等教育质量制度变迁的三个阶段。
质量评估(Quality Assessment)强调的是指标和标准体系。评估者为了测量和评估被评者的完成水平，将按照预先设定的与目标息息相关的标准进行评估，这个评估有一定的等级和标准，有分数高低之分。质量评估将根据指标和标准对质量高低做出明确的判断，但是单纯的分数和标准化的评估会增加被评者的负担。同时一旦评估规则和标准被掌握，质量分数的高低将变得没有意义，因为评估本身已经不能对质量高低做出区分。
质量保障(Quality Assurance)指的是建立一个持续的可信赖的不断满足目标并能够周期性审查的体系和程序。质量保障强调目标持续性和可信赖的达成。对于高等教育质量保障而言，外部质量保障着重强调检查和审计高校的质量，以及保证高等学校对自身质量的管理。目前，高等教育质量保障理念是英国高等教育质量管理的核心概念，事实上，质量保障的核心是指向督促高校更好地进行自我质量管理，其实质在于院校自身的质量监控意识和自我评估。
质量强化(Quality Enhancement)既是质量评估和质量保证的原因，又是质量评估和质量保证的结果。从评分等级的质量评估到检查审计的质量保障，最后将致力于改进质量和进一步调整质量目标。因此，质量强化是质量管理中的最高阶段，通过检查当前质量，设定新的质量目标，执行改进措施，尝试新途径重新检查，重构质量理念，重设质量目标。在英国，质量强化是正在发展中的质量管理理念，现时大部分的英国院校都已经把质量强化理念写入质量管理的政策中去。
在英国高等教育质量管理的发展中，质量评估、质量保障和质量强化三者承继出现，但在一定时期又相互并存，三者既互为前后发展关系又相互依存，同时又有各自强调的重点。质量评估是质量保障和质量强化的基础，因为质量评估强调评分的标准式，而质量保障和质量强化都强调个体质量理念和质量监控的发展，但是质量保障是对教育机构过去和现在质量的检查和审核，而质量强化倾向于对质量未来的改进和发展。
1991年，英国高等教育发展白皮书在宣告英国高等教育取消二元制、建立一元制的同时，也着重强调教育机构应当承担提高和保证教育质量的责任。从此，英国质量管理体制就开始走入从质量评估到质量保障，再到质量强化的发展历程。①我们从这个发展历程可以发现英国高等教育质量管理的理念变化和调整，发现质量管理如何在大学自治、市场竞争、政府介入三方利益中进行调适，当然这变化也在一定程度上反映了英国高等教育质量管理未来的发展方向。
二、质量评估：学术本位到政治权力的介入
高等教育质量管理体制的沿革和变迁是高等教育机构在学术、市场、政府三方权力博弈的结果。如果没有走出象牙塔，日益融入社会，那么高等教育的质量将还只是象牙塔内部的学术之争。正是在高等教育大众化、市场化以及全球化趋势的共同影响下，高等教育质量的信任机制失灵，人们的质疑声浪并起，政府为此试图加强对高等教育质量的监控；而另一方面高等院校也力图维持学术自由和自治，由此带来了高等质量管理的制度博弈和变迁。因此，对英国不同时期高等教育质量管理模式的历史考察，有利于我们更为深入地了解其制度变迁理念。
传统的英国大学是一种典型的自治组织，大学质量由自己负责。牛津、剑桥等就一直秉承完全独立于外部控制的理念，由于规定了学校的自治权，所以大学可以自由选择师资、学生、课程并授予自己的学位。教师是教学质量保证中的主体，负责选择教材，决定讲授内容及其方法，教授课程，选举系主任、院长和校长，认可学生的学业，并且有权竞选院长或校长。这样，英国大学在发展过程中逐步建立内部质量保证机制，在专业的规划、审批、监控和审查等环节严格把关，并对所授学位的标准与质量负责。多数大学既实行经常的监控，又对各专业进行周期性的审查。
1919年出现的大学拨款委员会，职责也仅是为大学提供经费，而不会介入大学具体事务，大学教育教学质量问题延续自治传统。20世纪60年代《罗宾斯报告》的出台是应对英国高等教育大众化发展的需要。1964年，第一个高等教育质量保证组织——全国学位授予委员会的成立和运行，也只是对多科技术学院和其他学院进行质量监控和评估，大学依旧享有自治的特权。
20世纪80年代，英国政府受经济危机影响被迫实施财政紧缩政策，大量削减高等教育经费，使大学校内资源无法满足正常需求，影响了教学和科研工作的进行，同时还导致大量学术人才外流。而此时舒尔茨的人力资本理论广被人们所接受，人们开始问责质量和经费投入产出效率，政府也决定建立完善的保证体系和评估机制来监控高等教育质量。但由于教育双轨制的影响，导致保障标准和体系建立还只是在多科技术范畴内进行实施，而大学学术标准和实施方案还只是停留在讨论阶段。从这个意义上说，大学质量保障依旧还是坚守学术自治和自我管理的传统方式。
1991年《高等教育的框架》白皮书提出废除二元制，建立一元制高等教育体系。白皮书规定要建立统一的拨款机构，在英格兰、苏格兰和威尔士三地分别设立高等教育基金会(HEFCE)，负责分配科研经费；建议结束全国学位授予委员会的工作，在各基金会内部设立质量评定机构对各院校的质量进行指导，各基金会合作以维持统一的质量评定。该组织的领导必须包括企业界代表、专业人员、学术界人员、基金委员会代表，同时每年发布一个报告，还要求建立一个全英的质量审计机构对全国高等院校进行指导。1992年，英国政府颁布《继续教育和高等教育法》，同意设立HEFCE取代原有分立的大学拨款委员会、多科技术学院与其他学院拨款委员会，该委员会以问责和经费划分为其工作重点，取代原先基金会以学术为核心的工作宗旨，并决定撤销全国学位授予委员会。
1992-1996年，HEQC和QAC分别代表不同的利益群体执行高等教育质量评估。大学校长委员会(CVCP)和多科技术学院院长委员会成立了高等教育质量委员会(HEQC)，对高等教育质量进行统一的审核和鉴定。HEQC代表高等教育组织内部利益侧重在大学学术质量的审核，就是进行质量审计和质量促进，这在很大程度上沿袭了原学术审计单位的工作，但其工作范围扩大到英联邦的所有高等院校。教学质量评估委员会(QAC)是HEFC下设代表政府来检查教育教学质量的机构，负责对教学质量评估。QAC教学评估通过对课程的设计、内容和组织，教与学及其评价，学生的进步与成绩，学生支持与指导，学习资源，质量保证和促进六个方面分别进行四分等级量化计分。
但政府与高校两套评估系统并存的局面导致评估方式重复，评估标准多样，给社会辨别和厘清质量带来困难；同时高校在评估方面负担很重。为了使评估工作更好地体现公正性与统一性，1996年12月，成立了高等教育质量合作规划小组，开始履行HEQC和QAC的质量保证职能。1997年3月，在该小组的基础上正式成立了高等教育质量保证署(QAA)，以取代高等教育质量委员会。QAA是在QAC的基础上成立的，基本上延续了QAC六项内容四分等级量化的评估方式。
拨款制度是英国高等教育质量管理体制的重要组成部分。在1991年的白皮书和1992的法案中都强调高等教育质量和拨款制度相挂钩，这是政府政治权力通过财政拨款介入管理的一种重要方式。但实际情况是，除了科研评估(RAE)的量化等级评估结论和高等教育拨款数额直接相关外，对于高等教育教学质量，只有1989年之前多科技术学院基金会把根据教学质量分数高低来进行等级化的财政拨款，[1]此后的QAC和QAA虽然也进行了分数等级的评估，但由于HEFCE、社会和高等院校对于QAA这样的教学评估方式和结论信任度的质疑，[2]所以只要是获得QAA评估通过者就会按照学生人数、教师人数以及设备情况进行拨款。也就是说，只要获得“通过”，如果学校的学生人数、教师人数以及设备情况相同的话，那么将获得一样的拨款，而不会因为QAA中24分和18分的分数差别而减少拨款数。如果在QAA评估中是“不通过”②，则需要在一年内接受重新评估，这一年内仍然可以获得拨款，但是如重新评估仍没有通过，那拨款将全部或部分取消。
英国高等教育质量外部管理的出现是在20世纪90年代，缘起于信任机制的瓦解。信任机制的瓦解又主要是由财政紧缩和规模扩张所催生，这样高等教育系统呈现前所未有的复杂和多样，其质量也呈现模糊性和不确定性，使得政府、社会、学生、家长、雇主各方都开始关注其质量问题。高等教育的质量不再是高等院校自身的问题，而变成了所有利益相关者共同关注的问题，这样高等教育质量不得不走出象牙塔，接受政府、社会的问责，这才是高等院校所必须接受的改变。
历史上每一次高等教育管理体制的变革都是外力作用的结果。单纯的学术力量和政治力量无法引起实质性的变革，只有当市场力量越来越多地介入到高等教育中来，政治力量才可能和市场力量相结合，通过市场作用来影响管理体制的变革。虽然说管理制度变革原本也只是高等教育管理者的责任驱使，但从根本上说，这也是一种市场力量作用的结果。换言之，市场力量带来的高等教育多样性导致高等教育质量的模糊性，从根本上导致了高等教育质量管理体制的变革。
但是，英国的高等教育质量管理制度才刚刚建立，建立之初多是以分数等级制度来评估质量的高低，这是源于分数的直观和评估理念的单一化。简单的等级和评分制的质量评估方式在英国这个自治传统根深蒂固的国家是不可能长久的。随着市场力量的加强、学术力量的反弹，政府影响力只能从介入转向监督，这与其说是学术力量的胜利倒不如说是三者博弈协调的结果。
三、质量保障：政治介入到隐形管理者
2001年，英国高等教育质量管理内部进行协调和调整，《院校审计手册》的发布标志着英国高等教育质量管理进入一个新阶段。
由高等教育质量委员会(HEQC)和质量评估委员会(QAC)共同保证英国高等教育质量的状态维持了约5年时间，由于双重机构双重保证方式的重复工作问题，在经过各利益团体一系列的协商之后，这一外部保证体制开始从双重走向统一，于是成立了QAA。但QAA的成立并没有解决问题本身，而是引发更大的质疑和批评。
一方面，简单的分数标准制并不能从真正意义上反映高等院校质量的高下。如前所述，1991-2001年间，质量管理模式是以标准化评分等级制为主，量化的评分方式虽然可以直观和明晰地表现出院校质量的某一层面，但以简单的分数高低来评判质量的高下是不科学也不合理的。差异性和多样性的质量不可能在简单分数高低中体现出来，而且QAA六项目四分等级的评估模式更因为其官僚主义和费钱费时等内在问题受到院校、学术界和社会的广泛批评和不满。
另一方面，双重保证方式并存于一个体系内并没有解决重复工作和减轻负担的问题。1997年以后虽然外部质量保证机构是实现了统一，但在QAA内部却依然存在质量评估和质量审计两种保证方式。虽然QAA在评估内容和体系上都有所调整，不仅包括了原有的教学质量和质量机制的坚持，又增加了对标准的要求，建立起了一套详细具体的标准体系。但QAA质量保证署改革学术评价的一些理念与实际的效果之间是存在差距的，对于院校的负担上并没有实质性的减轻，导致学术界的质疑反对并起，实施者和接受者不能达成共识，质量管理变革势在必行。
因此，如何更好地管理和评价高等院校的质量就成为英国政府需要重新审视的问题。经过广泛的协商和征求意见，英国高等教育质量管理步入新的阶段——质量保障。质量管理体制一改评估阶段的单一和刻板，而是通过多种方式，公开、透明的方式来多方面地进行质量监控，这样就赋予质量保障更多的内涵和意义：
首先，QAA质量保障方式的调整。英格兰高等教育基金会在与质量保证署、英国大学协会(Universities UK，原CVCP)、大学校长常务委员会(SCOP)协商后发布高等教育质量保障的咨询报告，提出以有选择性的学科评价代替广泛的学科评价，以质量审计作为QAA质量保障的基础和重点。这样，原先六项24分制的评分标准模式就自然被废除，取而代之的是强调各高等院校内部质量保障。外部检查将侧重三个方面：一是根据《高等教育学术质量和标准保证实践准则》来检查内部质量保障体系和机制的可靠性和有效性，以及这些内部体系和机制保证专业质量和授予标准的具体方法。二是检查各院校所提供的专业质量和所授予学位标准信息的准确性和完整性。三是采集院校内部在学科和整体上质量保障的证据，以证实院校公布质量信息的有效性和可靠性。
其次，建立“教学质量信息网(TQI)”以供各高校定期发布其质量和标准的信息，以满足公众对院校质量信息的需求，增加质量信息和质量监控的透明度和可信度。
再次，形成了新的“质量保证框架(QAF)”，该框架包括质量保证署在英格兰和北爱尔兰所负责的院校审计、合作审计、过渡阶段的发展性投入工作、教学质量信息公布制度、全国学生调查(NSS)及各项学术基准的使用等部分。该框架的目的在于“保证高等院校所获得的公共资金的有效使用及对公众的责任，与其他机制一起促进教学质量和标准的提高，为学生、雇主及其他利益关系人提供每所高校可靠的质量和标准的信息，鉴别高校内部存在问题的程序并责令其迅速采取改进措施”，[3]以及保持公众对于高等教育的信心、维护英国高等教育的世界声誉等一系列的潜在目的。
复次，科研评价上评价方式并没有发生实质性的变化，只是在等级分数上稍作调整。1986年开始的第一次科研评价就已经着眼于要为政府的科研拨款提供依据，政府奉行要把更多的优势资源提供给科研质量最高的高教机构。到2001年RAE评价更加强调质量选择机制，指明高教机构对公共科研资金的分配建立在质量选择性基础之上，以发展高质量的基础研究，维持英国高校科研的高水平发展。这一描述，更加突出了高校在国家基础研究中的重要地位。
最后，在拨款机制上，教学拨款还是没有和教学质量直接挂钩。由于外部质量管理方式的变化，没有量化和评分制的教学质量管理机制更加不可能和拨款多少直接挂钩。但由于质量保障体系的公开化和透明化，质量信息的不对称机制逐渐被打破，社会、家长、学生的知情权更大，选择权更多，导致高校必须在质量保障中提供有力的证据来证明自己，以吸引足够多的生源，保证获得高等教育基金委员会足额的拨款。同时高等教育基金委员会还有专门一笔经费提供给能够多招生的学校，但这需要各大学用教学计划和教学质量来竞标获得。虽然没有直接把教学质量和拨款份额挂钩，但是质量保障模式的调整和变化已经让教学拨款越来越向高质量的教学机构倾斜，也让教学拨款机制成为高等教育教学质量保证的另一个潜在的方式。科研拨款还是延续过去等级评分制的拨款方式，但在拨款等级上做了调整，促使经费更向优秀研究机构倾斜。
英国的高等教育质量管理体制在经过十年的淬炼调整后，出现了各方利益相对优化的局面。随着全面收费的开始，财政拨款所占比例的下降，政府对大学的控制力度面临萎缩，而市场机制把学生消费者的理念无限制地放大和提升，高等院校的发展再也不可能退回院校自治的老路上来，市场的自由选择和竞争机制要求高等院校把自身的质量信息公开化，以保证在竞争中赢得生源和经费；不甘心退场的政治权力选择一个中介代表(QAA)和拨款机制(HEFCE)来继续政治权力的影响；学术权力只能在市场和政治之间选择一条可接受的中间道路。所以，所谓的质量保障机制就再次成为三者权力博弈协调的体现：政治权力通过中介性的外部质量保障机制周期性地监控院校质量，通过拨款机制引导科研方向；市场力量通过利益相关者的利益诉求来影响高等教育的质量框架和质量要求；学术力量为满足周期性的外部监控和不同利益相关者的多重要求，通过公开透明严格的方式公布自己的质量信息，并通过周期性的外部监控来验证目标的持续性和可信性。
这次变革是内外部合力作用的结果，是学术力量、政治力量和市场力量博弈的结果。在政治和市场力量日益加强的今天，政府将继续增加对高等院校的影响力和控制力。虽然学术力量固执己见，但由于质量的特殊性和政府影响力，质量管理还将继续使用政治框架；由于劳动力市场对高质量人才需求不减，利益相关者对高等教育的要求也不会有所减少而只会持续增加；高等院校在市场和政治的双重压力下，能做的不是坚守而是协调和变革，协调是为了获得市场和政治对内部质量内涵和权力的尊重，变革是为了在必要的时候对质量保障机构和方式进行适当的变革，以寻找到新的方式来最大限度地实现和保护大学理想，坚持教学、科研和为社会服务三大使命。[4]
应当说，英国高等教育质量管理制度到2002年走入一个新的阶段，对简单分数等级制度评价方式的抛弃，对高校内部质量保障制度的强调，都说明了英国高等教育质量管理制度的质的飞跃。但是，市场、政府和学术三者的博弈并没有结束，高等教育质量保障也还只是强调对内部质量管理持续性和有效性的监控。质量保障的目的远非如此。
四、质量强化：从隐形管理者到学术力量的复苏
如前所述，质量评估和质量保障致力于质量强化，而质量强化作用的提升更是直指学术力量复苏这一根本目标。2002年以后随着管理体制的调整，政府退场和隐形化趋势加强，质量保障更加指向高校内部质量的改进和提高。也就是说，质量保障不再是为了满足政府、市场和社会对高等教育质量质疑的副产品，而是在外部信任机制失灵后，迫于政治和社会压力不得不进行自我的调整。当外部质量保障对内部质量管理有效性和持续性监控到一定阶段时，即高等教育能够自觉地关照利益相关者的利益，并由此进行自觉的持续和有效的改革和调整以保证内部质量的稳步改进和强化时，内部学术权力开始复苏。自此，质量强化就成为高等教育质量管理的核心和关键。
2006年起，QAA进一步放松对院校质量监控力度。[5]具体体现在：
从质量管理的工作重点来看，学科评估逐渐从QAA的工作中淡出，只有特定学科将进行抽查，取而代之的是大规模全方位的院校审计，院校审计也预计每6年举行一次。院校审计致力于确保英国高等教育机构提供合格的高等教育、资格标准和资格框架，同时以适当的方式行使它们授予学位的合法权利，以便满足人们希望通过审计保证学生在实践中获得高质量教育的要求。
从质量管理标准来看，QAA进一步完善和发布的不是管理的指标体系，而是院校准则和指南。一是关于学位资格的说明：要求院校提供清晰的学位质量说明，以帮助学生和雇主们了解学位等级的内涵，并方便公众对相同学位学生质量的监控。二是关于学科基准的说明：院校应当说明学生在本学科学习后所能够达到的成绩以及院校为帮助学生在本学科内成长所能提供的技术和教学支持。三是课程说明：院校要提供详细的说明包括知识讲授、技能提升以及其他学生能够成功在市场中竞争获胜所需要的能力，还要包括教学方法、教学评价、就业机会以及课程如何满足学位资格的需要。四是院校内部质量管理的指南，该指南包括研究生课程、合作计划、残疾学生、外部检查、学生反馈机制、学生评价、课程审批、监控和检查、职业生涯规划教育、就业指导和学生入学10个部分内容。院校会根据各自的质量改进网页对这10个方面的内容进行阐述，以向QAA和公众说明院校自身在这10个方面的措施和保证。五是关于学生个人发展档案管理，院校应该建立学生发展档案来应对终身学习的浪潮，并为学生个人未来发展提供依据。
从质量保障机构发展来说，经过数年的发展，QAA虽然还是唯一的教学质量监控机构，但教学质量的监控的职能也已经在其他项目中得到发展，如2004年新成立的高等教育研究会(HEA)在2005年的策略纲领中提出了更加广泛的质量改进行动，这个行动的施行将进一步推动高等教育质量的强化。虽然对于HEA和QAA未来发展我们还将拭目以待，但可以确定的是，QAA已经从外部质量的评价者逐渐转变到内部质量管理的推动者。
到2008年为止，英国的科研评价还是继续RAE评分等级制度，但是HEFCE在2007年已经对科研评价中评价方式、评分等级、指标体系的诸多质疑进行了广泛的征求意见，并正在形成新的卓越科研框架(REF)。该框架将根据学科需要以量化评价和同行评议分别进行，也就是在未来的卓越科研框架中量化评价和同行评议的比重都将进一步增加，只是适用的学科不同而已。
拨款制度还是延续原先的模式，教学拨款没有和QAA的评价报告直接挂钩，但全国学生调查的深入开展和各院校内部质量保障的公开透明化，使学生在择校时有了更多的参考因素，生源的竞争成为影响拨款的重要因素，但生源的多少则和教学质量、学生经历、学生评价息息相关。科研拨款则还是在继续沿用RAE的评分报告，到2009年的科研拨款就将试用新的卓越科研框架。
可见，当英国高等教育质量管理制度走入质量强化阶段时，其本质就是内部学术自治的复苏和回归。虽然“学术自治”已经被赋予了更多的内涵，但不可否认，在政府权力和市场权力共同作用下，传统意义上自我封闭式的管理体制早已行不通，只有“入世”[6]转变成现代社会的一分子，才是可为之道。当政府权力推动高校自觉面对社会，自觉应对各利益相关者的利益诉求来“改变”目标、“提高”质量后，学术权力、政治权力和市场权力在博弈中趋于一致。对政府而言，在一定程度上可以“功成身退”而变成隐形管理者，交由中介独立组织来监督大学质量；而对大学而言，在市场和政治双重压力下做出的改变已经是“责任”并逐渐内化，大学内部学术自治的复苏就成为必然和可能。
五、结 语
纵观英国高等教育质量管理制度短短20年的变迁历程，质量管理体制变化所呈现出的特点有其特殊性更有普适性。
首先，高等教育质量管理制度的变迁是学术权力、政治权力、市场权力三方博弈协调的结果，是高等教育在面对市场、政府压力时，从被迫到自觉的制度变革。质量管理制度已经不可能是无政策价值影响下的纯粹学术管理制度，而是必然受到政治、市场、社会因素的影响和制约，英国高等教育质量管理制度变迁历程正是制度变迁在社会体制下转变的反映。
其次，质量管理制度的变迁过程与其说是整个高等教育质量管理体制的变迁，不如说是管理体制的改革。从英国的实例来看，虽然外部质量保障机制对教学质量保障的直接作用相当有限，但它能有效促进高校内部重视和提高教学质量意识。科研和教学对于高等院校和教师来说不可能达到完全平等，高等学校不可能再为了科研而牺牲教学质量。牛津、剑桥等传统大学都在各自的教学质量信息网页上公布学生学习经历调查结论和分析报告，一方面，推动和促进高校对教学质量的重视是高等教育质量管理制度改革的必然，而另一方面，教学质量的可测性问题成为推动高等教育质量管理制度继续调整和改革的内在动因。
最后，通过拨款机制来管理高等教育质量是英国高等教育质量管理的核心，也可能是世界高等教育质量管理发展的方向。如今各国高等教育质量管理者和研究者都在关注英国的财政拨款制度，虽然英国模式有其特殊性，但通过拨款方式来监督、促进高校自主自觉的改进和监控质量，对各国高等教育质量管理仍有重要的示范意义。[7]
然而，在20年的变迁中，英国高等教育质量管理体制也呈现出政策随意性问题。由于英国大学自治的传统根深蒂固，虽然在社会压力下接受外部质量管理，政府的政策意图是制度变迁的形式，但真正推动制度变迁的却是学术界的反对和大学教授联合会的质疑。虽然每次政策的出台都会广征意见，但也只是在理论层面上，缺乏对高校实际情况的分析。所以制度变迁中就不免呈现随意性和间断性。[8]这样简单的政策只能表面化和针对性地调整，缺乏整体前瞻性的顶层设计。
英国学术界对于教学质量和拨款直接挂钩的呼声日益增高，但对教学质量的评价和保障体系却没有提出相应的解决之道，因此教学质量和拨款关系始终悬而未决；QAA地位岌岌可危，这既体现在QAA质量保障功能的弱化和HEA新机构的兴起，又体现在学术界对在拨款委员会之外另设质量保障机构的必要性提出新的质疑。此外，相较各院校内部质量保障手段之一的学生调查，方兴未艾的全国学生调查的信度和效度也遭到各方学者的质疑；科研评价中对不同学科采用不同评价体系和方式虽言之凿凿，但还属于探究和征求意见阶段；而元保障制度的缺乏则可能是英国高等教育质量保证制度亟需解决的重要问题之一，也是英国高等教育质量管理体制在未来发展中所必须重视和直视的问题。
注释：
①必须强调的是，三个阶段并非分立而是并行的，也就是说在一定时期内实际上这三个概念是同时存在的，只是每个阶段强调的重点不同而已，分成三个阶段只是为了研究和解读的方便。
②如果以上六项内容中有一项获得1分，就会被评为“不通过”。
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