论政府评价，本文主要内容关键词为：评价论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着当代科学技术、政治、经济、文化的发展，政府职能扩大，政府在社会中的活动和作用范围越来越广，人们生活和工作各方面日益依赖于政府，政府活动的成败得失直接或间接地影响着社会进步程度、经济发展水平以及人们生活。政府与社会、政府与公众关系越来越密切，政府地位显得极为重要。怎样的政府是一个良好的政府？应该用什么样的标准来衡量政府活动效果的好坏？本文试图从“评价”这一全新的角度，对政府现象进行一定的分析，以冀引起学术界对政府学研究诸领域的重视。
一
政府评价是主评者依据特定的标准或尺度衡量政府各方面状况并得出一定结论的认识活动。从这一概念观之，应有这样几层含义：
（一）主评者。即评价主体。它是行使评价权力，开展评价活动的主体。对政府进行评价的主体，若从宏观角度进行系统分析，既可以包括政府系统外部的社会公众，立法机关，司法机关，党团组织和传播媒体等个体和群体，也可以指政府系统内部自身。所谓政府系统内部自身，是就相对于评价对象与其他评价主体而言的。如对国家教委的评价，既有国家教委自身的评价，又有作为中央政府及相应职能部门以及地方政府有关职能部门对它的评价。
政府系统外部与政府系统内部的评价力量共同组成一个完整的评价主体或主评者群，由单一的或复合的评价主体决定评价活动的进程和方向，得出评价结果。
（二）受评者。即评价客体。它是主评者评判的对象和指向物，在整个政府评价活动中，受评者始终是政府。至于政府，有小政府、大政府之分。大政府包括国家政权机关中的立法、司法和行政三机关。小政府仅指行政机关。本文阐述的政府评价仅指小政府。政府按其活动范围和权限作用领域程度而言，有中央政府与地方政府之别。另外，受评者又指各级政府组织和各级政府公务员。政府活动有其特定的组织结构，设置领导机构、职能机构和综合机构行使各自职能，管理公共事务；政府公务员，不论是领导职位的公务员，还是非领导职位的公务员，两者都分别行使决策权和执行权，参与政府管理各项活动。
当然，受评者以单一形式还是以复合形式在评价活动中加以体现，主要由主评者的兴趣爱好或选择而定。
（三）评价过程。从主评者选定受评者对象，依据设计的标准开始直到公布评价结果，受评者接受或拒绝接受评价结果为止，这是一个完整的评价过程。这一过程所具有的显著特点是它的动态性。不仅是主评者、受评者还是其他评价因素，都受到客观环境的变化，并随着评价角度的不同，而出现显著不同的现象。政府评价过程，并不拘泥于某一阶段或某一评价标准，它真正关注的问题是：评价标准和方法应该如何产生和调试？评价信息和评价行为是否体现公平、客观的精神？而且，还得顾及评价活动的主客观环境和条件，主评者与受评者各自应具备的素质以及评价活动所需的人力、物力和财力等因素。
评价过程连结主评者与受评者的行为，规范两者的相互关系，影响评价结果，直接对评价效果产生积极的或消极的效应。
在政府评价活动中，主评者与受评者之间并不是一种简单的单向运行，而且还应是受评者向主评者发出各种信息的双向运行，单向运行和双向运行反映出主评者与受评者两者间的双向沟通和交流，相互间的影响和渗透程度，由此，整个政府评价活动构成了一个开放、动态的有机评价过程。
二
利用什么途径和渠道，既在有效的范围内，又能比较准确地表达评价的真实程度呢？这确是一个非常棘手的问题。因为每一种途径和方式，反映的只能是某方面或某一评价主体的主观愿望和要求。这就迫使人们在考虑政府评价问题时应从多角度、多层次上加以分析。
评价政府的方式，从内外环境以及评价政府性质层次上可概括为两种：自评和他评。
（一）自评。政府根据自身的工作计划和工作报告，逐一比照执行情况和社会实际效果，以此评判政府工作的功过是非。这方面的评价活动主要通过政府机构和政府公务员来进行。通过政府自评，表扬和奖励政绩优异者，批评和处罚政绩不优或较差者，纠正失误，汲取教训，宣传工作经验，保持优良政绩，为下一步的政府管理活动指明方向，辨明是非，打下扎实基础。
值得一提的是，我们把政府视为一个大系统，在这一系统内，政府机构和政府公务员进行着形式多样、范围广泛的自评，这一点是毫无疑问的，但假如把政府系统分解为众多的小系统，这样就会出现另一番情景。如中央政府与地方政府两者具有不同的行政地位，不同行政等级，无论从哪一方考察，各自都能成为一个独立完整的系统。就地方政府而言，中央政府对它的评价是他评，而不是自评；反之，地方政府对中央政府的评价也是他评，非自评。为了分析政府系统与非政府系统之间的特殊之处，姑且把这一类他评置入在自评之内。
（二）他评。非政府系统对政府系统的评价。从评价主体、评价方式上有根本的视角区别，把这类评价方式统称为他评。
他评有这样五种基本手段（暂不包括立法、司法机关）：
(1)公众舆论。政府通过公开或非公开的渠道与公众有直接或间接的联系。公众必然要把与政府接触后得出的看法和愿望加以表达。公众舆论是最直接、最具有原发性的手段，它以两个或两个以上的人们发生接触、交流为基础，表现对政府评价分歧或共识的程度，逐步形成具有一定影响力和影响范围的信息流──舆论圈。该圈代表不同利益，不同教育文化层次的基本价值趋向以及行为准则，反映出特定公众的一般倾向。舆论圈是公众舆论层次最高的一级，在政府评价活动中有其独特的地位和作用，左右着公众舆论的导向和目标。
公众舆论只有聚集到一定程度时，才能引起政府的高度注意。
(2)传播媒体。它是公众通过传播媒体反映意愿和要求的一种手段。随着社会发展，人们文化水平的逐步提高，信息网络体系基本形成，广播电台、电视、报纸、杂志等传播媒体各以其特有的方式纷纷涌现。如何吸引公众的注意力，如何表达公众舆论，代表人们的不同阶层的利益和需要扩大报纸和杂志订阅数，提高电视电台的收视率，成为大众传播媒体之间激烈竞争的主要工作目标。大众传播媒体尽管有其特定的主观价值观，如政府控制的媒体，一定程度上会反映出政府或亲政府的价值观念和利益需求，但由于公众对传媒真实性和客观性报导的要求越来越迫切，传媒是无法避免或多或少地接受和满足公众的这类愿望的。
大众传播媒体显露出不同阶层、不同利益愿望的公众对政府的评价，从而有可能形成各自程度不等甚至相互矛盾的评价结果，影响着大众传播媒体接受者的思维和行为。
这种评价手段利用现代科学技术的通讯设备，加速不同评价主体间的分聚频率，汇萃参差不齐的评价标准和评价结论，在整个评价活动中起着不可忽视的作用。西方国家把新闻舆论称为与立法、司法、行政三权并立的第四种权力，并作为制约这些权力的权力。可见，新闻媒体对国家政治生活有着相当大的影响。
(3)组织单元。现代社会是一个组织社会。不同经济利益、不同政治利益、不同文化程度的公民，不可能凭藉自身的力量来实现自身的意愿，只有通过由单个公民组成的，以维持、表达特定利益为宗旨的组织单元，才能体现出团体的能量，达到组织单元和个体公民的目的。政党是最具有典型性的组织单元，它以阶级为基础，以夺取或影响政权为目标，并采用决议、声明、公报等方式形成一致的政党舆论，传播政党对政府的价值判断。一般而言，执政党对由其自身组织的政府评价较高，反之，在野党对政府的评价偏低。
其他社会组织的单元，如工人团体、妇女团体、青年团体等都以其特有的阶层或职业为基础，产生各具倾向性的政府评价。
这种评价手段常常以公众舆论为基本依据，依托价值观相近的一定成员，综合各种形式的评价，并通过或利用一定的传播媒体得以表达。
(4)届次投票。民主政府规定选民在一定时期内通过直接或间接方式，投票选举政府领导人包括国家元首和政府首脑。不同的政体下，有不同的投票选举方式。如总统制内，总统或是国家元首，或兼任政府首脑，由选民以间接或直接形式选举产生。内阁总理或内阁首相通过间接方式由代表或议员选举产生。投票选举间隔在不同国家有不同规定，大致有三年、四年、五年或七年不等。
选民或议员利用届次投票，选择取舍认同或不认同的政府领导人，集中反映出公众对政府政策及政府行为的评判程度。如1992年美国总统选举，选民投票支持民主党人克林顿，冷落在任总统共和党人布什。这次投票形式表明，美国选民高度关注美国国内经济和社会政策，国内问题的重要程度大大高于国际问题。
届次投票评价手段，是一种定期的规范性评价。在一定时期内选民有重新选择政府领导人的机会，这一选择过程本身就是对政府工作好坏的评价过程。
(5)全民公决，也称“全民投票”。由全国公民通过直接方式决定国家大事：决定政府领导人的去留，体制的变更，重大政策的调整。这是尊重居住在该土地上的居民自由表达其意愿的一种手段。
这种公决投票的评价手段，是不定期、不定时的非规范性评价。当遇到重大的国际和国内问题，或发生政府领导人之间的严重分歧，或无法判断和决定问题的处理方式和途径之际，常常会选用全民公决的评价选择方式。
民主社会的价值观表明：国家主权在民，一切重大问题只能由全体公民决定和处理，其他人无法凭借其特殊的政府职位代表民意。因此，这种评价手段是评价活动中的最高形式，由它决定的事务，任何个人或组织都无法以这样或那样的名义改变或取消。如关于欧洲共同体联盟马斯赫利特条约，在瑞典、意大利经全民公决投票遭否决，使共同体进程大大减缓。法国全民公决以微弱多数得以赞成，似乎表现出法国公众对条约内容持有一定的怀疑或否定态度。又如1993年，俄罗斯总统叶利钦、议长哈斯布拉托夫就政府政策和政府行为发生重大争执，致使4月25日进行全民公决，结果在四个问题上“你赞成总统”、“你支持总统政策”两个问题超过50%选票，“提前选举总统”、“提前选举人民代表”两个问题均低于50%选票。这样，从公民表决的数据反映出公众实际上希望维持政府与议会这种现状的意愿，给予政府一定的评价。
三
政府和公众通过自评、他评两种方式决定各自对政府的评判，但两者所依据的标准和尺度又是什么？用什么样的评价标准才最适合政府评价的实际状况呢？
考察古今中外政治学说史和政府管理的实际情况，有五类评价标准和评价依据：
标准一：以政府管理领域和范围大小为依据。这一命题主要是处理政府与社会、政府与企业之间的关系。
早在资本主义自由竞争时期，以亚当·斯密为代表的自由学派曾提出政府不要进行任何形式的干预，让社会、企业自由竞争，并在此基础上达到和谐共存。这一观念在早期西方国家中大行其事。马克思评价这种政府是资产阶级的“守夜人”。美国总统杰佛逊说过“管得最少的政府是最好的政府”。这恰好符合西方资本主义自由竞争的实际。
时代推进到二十世纪，资本主义由自由阶段进入垄断阶段。这时期的企业自由竞争已失去了往昔的光环，企业无法通过自身的调整来处理产业结构与经济发展之间的关系，整个西方自由世界一片萧条和恐慌。1929-1933年的世界性经济危机宣告原有的政府管理方法与手段的失效。
著名经济学家凯恩斯由此提出政府干涉主义思想。市场经济无法解决自身所面临的困境只有选择政府干预的道路才能走出误区。美国罗斯福总统大刀阔斧地推行了政府干预政策，兴建大型政府工程，增加民众就业机会，并对许多重大的社会政策进行必要的调整，使萧条一时的美国经济重新走向复苏和繁荣。
八十年代，公共选择学派兴起，它批判政府不干涉主义，有条件地继承政府干涉主义，认为政府干涉主义会造成一定程度的政府财政赤字和通货膨胀，于是主张既合乎逻辑又适合实际的新政府主义理论，认为政府干涉或不干涉的实际表明市场与政府之间有其各自的缺陷，只有通过政府有限干预方式才能既维持一定程度的自由竞争优势，又能消退政府干预所带来的弊端。
标准二：以政府管理体制灵敏程度为依据，给予政府一定的价值评价。
马克斯·韦伯认为，现代社会是一个科层制社会，凭借等级科层的组织实现社会自身的目标和要求。政府组织是社会组织的一种同样具有等级科层制的各种特点。政府管理体制一方面以命令──服从的节制体系推行其政策，执行其命令，上级政府决策优劣程度只有在下级政府的执行中才能真正体现；另一方面，任何政府行为和政府目标都有其时间的限定，要求政府或在规定期限内，或在规定期限之前，圆满地完成各项行政任务，保质、保量、保时。
政府行政管理要求政府管理体制具有高度的灵敏程度，能切实反映和体现体制的灵活性，以适应社会发展和时代变化所产生的不同时期的各种需求，并及时调整体制的结构和运行方式，同时又能保持体制的稳定性和规范性。容易出现两大极端现象：一是，管理体制僵化。不顾科技进步和历史变迁，仍按照旧体制规章和程序处理政务，妨碍政府管理的有效实施；二是，管理体制失控。以具体问题具体分析，不同地区按不同管理方式处理为由，不实施上级政府的各项指令，自行其事，推行“上有政策，下有对策”办法，歪曲或变更上级政府计划，导致政府体制的失衡和失控，不利于体制的完整和统一。
标准三：以政府政策行为效果好坏为依据。
政府政策体现政府活动的重点方向和范围，由此推动社会进行不同程度的调整，影响不同阶层和不同集团的利益满足程度。
不同的政策行为，会产生截然不同的社会效果。
苏联斯大林时期，政府制订了以重工业为中心、推动其他产业发展的社会政策，结果出现国家高科技飞速发展，轻工业萎缩停滞的局面，导致民众日用消费品奇缺，人民生活福利长期处于徘徊不前的水平，这极大地削弱民众对政府的支持程度，挫伤民众的生产积极性，并因此产生相当严重的后果，一定程度上动摇了苏联公众对社会主义的信仰。
中国政府自1978年开始实施改革开放，大幅度调整相应政策，改变以政治工作为中心的政策，推行以经济建设工作为中心的政策。通过十五年的历史过程，使中国社会和经济出现繁荣兴旺的局面，人民生活有较大提高，训练和培养了公众的公平竞争意识及其能力，政府政策最终赢得民众对政府的信赖和支持。
政府政策行为是否适应公众需求，是否发展和提高科技和社会生产力，这是评价政府政策行为效果的最基本的判断标准。
标准四：以政府廉洁奉公程度作为评价政府好坏的依据。
民主政府由选民投票选举产生，享受法律规定的工资福利待遇，并运用法定的权力为选民提供优质服务。民选政府要求政府是节俭的。一方面，政府活动要有相应的财力开支，包括政府工作人员的工资福利开支、行政办公开支。另一方面，政府机构数量要精简，工作人员精干，政府少花钱多办事，服务效率高，公众纳税合理。评价主体认为，这样的政府是廉洁奉公的政府，是合格称职的政府。
与此相对应的是，政府机构庞大臃肿，财政开支大，服务效率低，办事推诿不负责任，公民纳税滥而多，而且政府只考虑自身的集团利益，不顾及或较少顾及公众的利益和需求。最后结果可想而知，公众对政府持不满态度，评价偏低。
与此同时，政府凭借其特殊的社会地位，利用手中权力，或受贿赂，或谋取非法暴利，政府与公众服务与被服务关系蜕化为权力与金钱之间的交换关系，产生不同程度的政府腐败。
当代世界各国的现实有力证明，不少腐败政府，或在选举中败北，或在公众压力下纷纷辞职，民众评价政府好恶程度及其威力，由此略见一斑。
标准五：评价主体以政府领导能力、领导人性格特征和世界观表现作为评价政府的客观依据。
政府领导人由于各自所处的生活环境和文化教育程度差异，性格──能力──世界观不一，评价主体藉此作为评价政府优劣的一个标准。
根据性格类型学说，有积极型和消极型的处事性格。领导人有的遇事果断，有的遇事优柔寡断；或能力极强，主观意识浓厚，处事独断专行；或能力一般，客观意识较强，决策时较谨慎、冷静。这些不同类别表现会使评价主体产生好感和恶意，确定政府领导的形象，出现褒贬不一的政府评价结论。
而且，政府领导人的世界观也影响领导人性格的形成、能力水平的提高程度。世界观就是有关如何看待或处理人与人、人与自然、人与事关系的价值观。一种观念认为，人类能够通过自身努力，达到一定的理想和目标，表现出人的主动性或积极性；一种观念主张，人只有通过与他人的和谐合作，才能取得较好的成绩，仅凭个人努力无法取得应该达到的业绩，持这种观念的领导人表现在处事风格上较注意搞好人际关系，熟知多方讨论问题和容忍不同意见的益处；有的观念则认为人是被动的，对任何事和人抱一种超然的态度，一般不插手干预，任其自然，只有等到某种事件出现确实无法应付的局面时，领导人才从中导向，反映出被动的放任态度。
不同历史时期，公众评价标准有别。在自由资本主义时期，评价主体较容易接受政府领导人放任自流的价值观，承认采取这类方式的领导能力。显然，这一时期内的这些领导人能够得到评价主体的赞扬和称道。进入垄断资本主义时期后，随着社会事务的日益增多，公众自身无法也无力解决面临的诸多问题，只有赖及政府。政府领导人的积极进取，大胆创新的价值观和能力，得到评价主体的首肯，凡采取这种方式的政府领导人受到极高的评价。
不言而喻，不论政府领导能力强弱程度，领导人性格特征是否符合公众愿望，还是领导人世界观表现如何，都离不开最根本的一点，那就是政府领导必须与公众实际利益和需求紧紧相连。
四
政府自评是政府对自身的一种价值评判。从自身角度出发，评价工作比较客观地反映政府业绩，总结政府各项工作得失。但也容易滋生评价者对自身的偏爱和主观好感。而公众他评，则从某种程度上看是公众接受还是不接受政府领导的一种象征，公众是信任政府，支持政府，还是采取不信任态度，反对政府。通过评价主体活动，明确无误地向政府表达公众的意愿，给政府提供了了解政府工作效果程度的有效信息。
整个评价活动，特别是评价结果对政府的影响将是巨大的，不容政府忽视。政府应该趁机及时作出合适的反应，调整自身的政策和行为，总结经验教训，提高评价威望。
(1)在相当多的领域和内容上，公众他评与政府自评之间存在一定的差距。究其原因，有多种因素在起作用。其中较重要的因素是公众对政府工作的各种信息了解不够，政府有些政策、措施没有进行过多的宣传、贯彻，有些行为没有与公众进行必要的交流。
据此，在公众与政府之间，应建立多种渠道和途径的信息交流网络，政府应及时而有效地向公众输送必要的信息，疏通和拓展政府与公众的沟通渠道，着力提高公众对政府工作的认同程度，减少公众对政府抵触或反对情绪，在政府与公众之间始终保持畅通，逐步达到政府自评与公众他评之间评价程度的基本一致。
(2)调整政府有关政策。政府政策在政府评价活动中占着极为重要的地位，这是由政策本身的特性所决定的。政府政策直接关系到公众的切身利益和要求：提高税收，消费品价格上扬会减少公众实际收入，加重公众消费开支；增加就业机会或扩大救济金领取范围，会使一般公众普遍受益。
评价主体既然在评价活动中对政府某些政策产生了一定的抵触，给予了较低的评价，政府应从实际情况出发，及时调整有关政策，或修正政策有关条款，以赢得公众对政府的重新支持。
国内政策如此，国外政策也须引起政府决策者的重视。美国越战政策，导致成千上万美国士兵葬身丛林，国内经济萎缩，由此引发美国民众一次又一次的反战浪潮，而当时领导人仍一意孤行，执迷不悟，结果约翰逊在竞选总统连任时落选，当选总统被迫宣布从越南撤军，改变越战政策，满足民众的要求，政府评价威望才有所上升。
(3)改革政府管理体制与职能，提高政府活力。
公众要求政府决策时间快，办事效率高，能在短时间内完成工作任务。同时，又希望政府适应时代发展，调整政府管理体制和职能。战争年代，政府实行军事管制和集权管理，以适应环境急需，公众对此持合作和理解态度。和平时期，经济与社会发展迅速，公众要求政府从法律制度上保障公共利益，权力相对分散，而不主张政府对社会管制过严，以免压制公众活动的积极性和主动性。若在战争年代政府实行放任职能，在和平年代经济繁荣时期采取严格管制措施，社会必然会出现混乱，公众评价会急剧下降。
当政府管理体制与管理职能无法适应人们生活需要之时，现政府必须对此进行变革，提高政府活动的效率，增加政府工作活力，用稳妥的办法，管理经济与社会各项事务。
(4)加强政府廉洁自律。政府官员与公众关系，本身就是选与被选，服务与被服务的关系。政府工作的宗旨是最大限度地满足公众的利益和要求，而不是谋取私利。政府腐败，一方面增加社会与经济活动的交际费用，成本开支增大，另一方面，也是最重要的，乃是破坏社会公平和正统道义，违反社会职业道德，败坏社会风气。
评价主体既然就这方面问题反映强烈，政府应该进行大规模的反腐败活动，制订一系列的反腐制度和措施，加强法制建设，公布《反腐败法》，切实做到法律面前人人平等，保障反腐败活动的顺利开展。通过这一活动，能使公众真正认识到政府是廉洁的，是负责任的，腐败与不负责任只是个别现象，而不是普遍现象，树立起公众对政府的良好形象，保持评价主体对政府的褒评价，减少对政府的贬评价。
政府通过政府评价活动，努力做到纠正失误，总结教训，保持社会和经济的繁荣，提高国家综合实力，保障人民生活，维护社会安定局面，使人们信任政府，支持政府，与政府密切合作，并给予政府工作高度评价，只有做到这样，才能真正理顺公众与政府关系，而这也恰好是政府工作的方向所在。