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党的建设是一个系统而复杂的工程，制度建设是这一系统工程的重要内容，是党的建设现代化的一个重要组成部分。从历史经验看，无产阶级政党如果没有科学规范的制度，它就不能真正成为无产阶级及其伟大事业的领导者。回顾我党七十多年制度建设曲折发展的历史，重温党的制度建设的经验教训，对于我党重视和加强党的制度建设，提高党的执政水平和领导水平，增强拒腐防变和应付风险的能力，具有十分重要的现实意义。
一、党的制度建设的历史回顾与基本特点
我党制度建设的形成和发展过程，大体上可以分为四个时期。
第一个时期，是党的制度建设的萌芽和初步形成时期。这一时期大体从党的成立到遵义会议前。这一时期主要是制定党的章程、党的民主集中制和党代表大会年会制，并规定了党的有关纪律、监督等内容。但由于党的领导人陈独秀推行家长制作风，唯我独尊，压制不同意见，破坏党的民主集中制原则，使中央集体领导成为一纸空文，结果导致第一次大革命失败。1931年初王明夺取党中央领导权以后，更严重破坏党的民主集中制原则，在政治路线上推行“左”倾冒险主义，组织路线上实行宗派主义的干部路线和“残酷斗争、无情打击”的党内斗争方针，差点葬送了党和中国革命。这一时期我党的制度建设呈现出以下两个基本特点：一是总体上模仿苏联建党的经验规定了一些带有根本性的制度，如党章和民主集中制。二是党的制度建设处于萌芽时期，其重要性还未引起党中央的重视，更没有具体的操作规则。
第二个时期，是党的制度建设的形成时期。这一时期大体从遵义会议到新中国的成立。遵义会议确立了毛泽东的领导地位，毛泽东为首的党中央开始认识到党的制度建设的重要性，开展了一系列党的制度建设工作。1938年9月，党在延安召开六届六中全会，通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织结构的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等文件，强调健全党的民主集中制，比较详细地规定了中央委员会、政治局、书记处及各级党委、党部的工作任务、职责范围和纪律。1945年党的七大把毛泽东提出的“下级服从上级、个人服从组织、少数服从多数、全党服从中央”意见写进了党章。1948年，毛泽东为中央起草了《关于健全党委制》的决定，指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”，“一切重要的问题，均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确规定，然后分析执行”。这一时期党的制度建设呈现出以下的基本特点：一是党中央善于总结经验教训，从思想到行动上开始重视党的制度建设，有一个大的飞跃。二是党的民主集中制更加完善，并辅之以党的集体领导制、具体的工作制度、工作纪律，制度建设构建了较好的框架，使制度落实具有可操作性。
第三个时期，是党的制度建设曲折发展时期。这一时期大体从新中国成立到党的十一届三中全会召开前。这一时期大体可分为社会主义革命时期、大规模社会主义建设时期、“文化大革命”时期三个阶段。
第一阶段，是社会主义革命时期。这一时期在制度建设方面主要是：
首先，1953年七届四中全会《关于增强党的团结的决议》重申，要严格遵守民主集中制和集体领导原则，反对把个人放在组织之上，反对不适当地过分强调个人的作用，反对骄傲情绪和个人崇拜。党的“八大”决定，要求全党切实贯彻民主集中制，坚决实行集体领导原则。邓小平就扩大党内民主，正确处理上下级关系，完善党的集体领导和个人负责相结合的制度，正确处理领袖与党的关系，反对对领袖个人崇拜方面进行了全面而深刻的论述，得到大会的高度赞扬和通过。其次，初步提出了党的代表大会常任制。“八大”总结执政党的经验，强调要发展党内民主，规定要定期召开党的代表大会，充分发挥它的作用，并且要把党的全国的、省一级和县一级的代表大会都改为常任制，使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，把党的民主生活提高到更高的水平。再次，建立并初步完善了党的组织制度。1949年11月，中共中央政治局通过《中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》两个决定，加强党对政府的领导，初步建立了党的一元化领导制度。同时，不断建立和完善干部队伍建设制度。1953年，中央通过《关于加强干部管理的决定》，逐步建立中央及各级党委统一领导和在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部制度。又建立和健全了对干部的各种检查、巡视制度和轮训制度。最后，初步建立了党的监督制度。1949年11月，中共中央发出由中央政治局通过的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。以此为依据，县委以上的各级党委均建立了纪律检查委员会。1952年，中央针对某些党委对纪律检查工作不够重视的情况，又发出《中共中央关于加强纪律检查工作的指示》，规定党委会议上应定期讨论纪律检查工作，应健全各级党委的纪律检查委员会的办事机构，进一步加以重视、领导。高饶事件教育了党，党中央认为必须切实健全各种必要的制度。1955年党的全国代表大会一致通过了《关于成立中央和地方监察委员会的决议》，成立了中央和地方监察委员会，从而使党的监督第一次组织化、制度化。同时，为便于接受广大人民群众对党和党员的监督，虚心听取人民群众对我们党和党员的批评意见，中共中央发出《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》，从而进一步帮助党克服官僚主义，密切党群关系，保障党和国家的民主化。
这一时期党的制度建设，主要是围绕如何进行社会主义革命这一中心任务而展开的，因此呈现出如下一些特点：
第一，作为执政党的制度建设处于不成熟、不完善的阶段。许多制度还不健全，还没落到实处。但这一时期党的制度的贯彻从总体上讲还是比较健康的。坚持了党中央的集体领导，党内生活比较正常，从而保证了决策的科学化、民主化。
第二，民主集中制被推广到国家的政权建设和政治生活中。《共同纲领》和1954年的第一部宪法对此都作了明确的规定。
第三，思想教育与党的制度建设相结合。邓小平在党的八大修改党章的报告中指出，除了应该加强对党员的思想教育外，还要从制度上作出适当的规定，对党的组织和党员实行严格的监督。中国共产党在革命实践中，对执政党的建设的重要性逐步有了较深刻的认识。从建国初期起，除了在思想上加强对党员和干部的教育外，还开始从制度上逐步加以建设，并且初步把两者结合起来，目的在于增强党员的组织纪律性，纯洁党的组织，增强党的战斗力，推进社会主义革命事业顺利完成。
第二阶段，大规模社会主义建设时期。这一时期党的制度建设主要有：
第一，在民主集中制方面提出了一些正确的理论观点。
1962年七千人大会，毛泽东、刘少奇总结1958年以来的经验教训，系统地论述了民主集中制原则和制度，强调要发扬民主和加强集体领导。毛泽东指出，没有民主，不可能有正确的集中；没有民主，就不可能制定出好的路线、方针、政策和办法；没有高度的民主，不可能有高度的集中，而没有高度的集中，就不可能建立社会主义经济；没有民主集中制，无产阶级专政不可能巩固。这四个方面，是毛泽东在社会主义时期对民主集中制理论的新发展。并且还强调必须恢复正常的民主生活制度，克服个人说了算的家长制，坚决实行党委集体领导下的分工负责制度，把切实加强对干部的监督作为贯彻民主集中制的重要措施。
第二，初步提出了党政分开的制度。1962年，中央组织部召开组织工作会议，刘少奇、邓小平在会上指出，党要管党，最关键、最中心的是管好干部。会议提出了党要管党的原则，指出，要切实改变由于党委书记过多而分兵把口，包办代替国家机关工作的做法，使党委从行政事务和经济事务中腾出手来加强党的建设。并提出了四点措施：加强对党的建设的领导，这是贯彻党要管党原则的首要问题；加强对党员队伍的严格管理，这是实现党要管党的中心环节；加强对干部队伍的严格管理，这是实现党要管党的关键问题；加强对基层组织的严格管理，这是搞好党要管党的组织基础。
第三，进一步完善了党的组织制度。其一，干部轮训制度。1961年中共中央发出《关于轮训干部的决定》，对干部轮训的目的、对象、组织领导、内容、措施和方法都作了详细规定，使轮训制度进一步得到完善。其二，初步建立了干部交流制度。1962年党的八届十中全会通过了《关于有计划地交流各级党政主要领导干部的决定》，阐述了执政条件下交流党政主要领导干部的必要性、具体步骤。“全会后，中央组织部和各省、市组织部立即做好了这方面的落实工作，并把交流干部作为干部管理的一项重要制度建立起来”[1]。其三，恢复了干部鉴定制度。中央组织部工作会议规定，在1963年底以前，应该对干部普遍地进行一次鉴定，以后，每隔两年或三年，都要鉴定一次。其四，初步提出了废除领导职务终身制。中央组织部工作会议规定，必须在干部工作方面逐步地形成一套比较完整的使干部能上能下、能“官”能民的制度。
第四，进一步完善了党的监督制度。1962年党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，加强中央和地方监察委员会，扩大各级监察委员会委员的名额，扩大了监察委员的职权，要求各级监委加强对同级国家机关的党员的监督工作，监委必须严格按章办事，切实加强了党的自身建设。
这一时期党的制度建设如同党探索社会主义建设道路艰难曲折的历程一样，也经历了诸多曲折和反复，呈现出如下特点：
第一，制度建设呈现正确与错误两种趋向。正确的趋向主要表现在党对民主集中制的贯彻提出了一些正确的理论观点，采取了一些切实的措施。如轮训交流干部的制度，加强党的监察制度，切实加强党的建设和各级党委的集体领导，这些措施对健全党内生活和民主集中制，都起了积极作用。错误的趋向主要是权力过于集中，个人崇拜、个人专断、一言堂作风有所发展，党内生活和党的集体领导遭到损害。正确与错误相互交替，如1959年庐山会议上，民主集中制遭到损害后，1962年七千人大会上能够自觉进行恢复。
第二，党的制度建设从理论到实践都抹上了一层“左”的色彩。“经济建设上‘左’的错误，不能不反映到党的建设上来，使党的建设从理论到实践都受到了‘左’的影响”[1]。党的建设要密切结合党的纲领路线进行，这是党的建设的一条基本规律。的确，因为这一时期党的纲领路线都明显带有浓厚的“左”倾色彩，围绕这一纲领而进行的党的制度建设从制定到执行都不能不抹上了一层“左”的色彩。
第三阶段，“文化大革命”时期。这一时期党的制度，如同党和国家各项事业一样，遭到了空前的破坏。
首先，党的组织原则和组织制度被破坏。党的全国代表大会作为党的最高机关，既不按时召开，也不发挥其最高权力机关的作用。发动“文化大革命”这么影响深、规模大的运动也不要经过党的全国代表大会。党的监察机构被取缔，对党员和干部的处分更是迷失了章法。
其次，党的集体领导制度被破坏。毛泽东的个人领导取代了党中央的集体领导，中央书记处被撤销。“九大”、“十大”通过的党章，将历届党章规定的行之有效的有关集体领导的内容作了删除。“毛泽东同志的‘左’倾错误的个人领导实际上取代了党中央的集体领导”[2]。
再次，党员的民主权利被剥夺。“九大”和“十大”通过的党章，公然将以往党章中关于党员权利的内容全部作了删除。党的制度遭到如此严重的破坏，其结果导致了国家高度集权与极端无政府状态并存，把我们的党和国家无情地推向了灾难的深渊。
第四个时期，是党的制度建设的恢复、发展和创新时期。1978年党的十一届三中全会，是党的制度建设的伟大转折点。
邓小平不仅从具有根本性、全局性、稳定性、长期性，关系到党和国家是否改变颜色的战略高度论述了党的制度建设的重要性，而且阐述了制度建设的基本内容。民主集中制是最根本的制度。江泽民同志把坚持党的民主集中制概括为十六字方针：“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。”[3]这四句话集中体现了民主集中原则的基本精神和基本要求，并把党内民主制提到了更高的地位。此外还要健全领导制度、工作制度、生活制度、组织制度、监督制度等具体制度。新时期党的这些制度的制定和实施，是对党的制度的恢复和健全，在具体化、规范化、制度化方面迈出了重要的步伐，呈现出如下特点：
首先，思想教育与制度约束相统一。邓小平指出：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[4]这一结论是对党的建设中长期存在的重思想建设而轻制度建设偏颇的纠正，把制度建设放到思想建设同等地位看待，这是我们党的建设理论走向成熟的标志，是对马列主义、毛泽东思想建党学说的一个重大贡献。
其次，党规党法与国家法制相统一。中国共产党是执政党，决定了党规党法是国家法制建设的重要保障。邓小平指出：“没有党规党法，国法也就很难保障。”[4]规党法是否健全，对于国法的遵守和执行有着决定性的影响。
再次，根本制度与具体制度的统一。党的制度建设是一个完整而严密的系统工程，内容十分广泛。它既包括带有根本性的制度，也包括各方面的具体制度。“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。坚持这一传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情”[5]。
二、党的制度建设的经验教训
回顾我党制度建设的历史，既有许多宝贵的经验，又有不少惨痛的教训，概括起来大致有以下几个方面。
第一，对党的制度建设的地位和重要性要有清醒的认识，并贯彻始终。党和国家的前途和命运主要取决于党的政治路线正确与否和落实如何，取决于党和国家的领导权是否真正掌握在马克思主义者手中。但这些先决条件的实现必须有制度建设作保障。只有通过健全和完善党的规章制度，才能确保党的路线、方针、政策的正确制定和执行。健全的制度是正确路线形成的基础，是正确路线得以贯彻的重要保证。没有好的制度，党的正确路线和政策的形成和贯彻执行是不可思议的。只有健全和完善党的规章、制度，才能加强党的思想建设，确保全体党员尤其是党的各级领导干部牢固树立科学的世界观、人生观、价值观，才能进一步加强党的组织建设，使党内政治生活正常化、民主化，确保党的各级政权始终牢牢地掌握在忠于马克思主义的人手中。
加强制度建设，是中国共产党七十多年曲折坎坷的历史，特别是“文化大革命”留给我们党的经验教训。1959年的反右倾斗争，严重地侵犯了党员的民主权利，也严重破坏了党内民主集中制的原则。1966年“文化大革命”的错误发动，与制度不健全和制度建设地位重要性认识上的缺乏有相当大的关系。在世界共产主义运动中，苏联和东欧的剧变，也无不与这些国家缺乏健全的党内法规，没有加强党自身建设密切相关，苏联和东欧国家的领导体制实行高度集权制，缺乏党内民主，党内法规不健全，党内政治生活不正常，经常出现严重破坏民主集中制和社会主义国家法制的现象，导致党的威信大大降低，起不到战斗堡垒与核心力量的作用，从而在反动势力进攻面前，轻易就被击败了。所以邓小平同志告诫我们：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质”[5]，“制度是决定因素”[4]。
第二，制度建设必须同思想建设、政治建设、组织建设、作风建设密切结合，共同推进党的建设现代化。党的思想建设是制度建设的前提和基础，没有正确的思想建设，制度建设就会迷失方向，但是思想建设的经常性和成果则要靠完善的制度来保证和巩固。党的政治建设是制度建设的目标和方向。但制度建设是政治建设的重要保障，它保证着党的路线、方针、政策的稳定性和连续性。组织建设是制度建设继续完善的实践环节，制度建设是组织建设的内在要求和依托，党组织的健全和战斗力的发挥以及党员自觉性的增强都有赖于制度的健全和完善。党的作风建设不仅反映党的制度建设的成果，而且反过来影响党的制度建设。因为“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”[4]。可见，制度的贯彻和落实离不开思想建设作基础，而思想建设的巩固和深入，也有赖于党的制度建设来保证。党的法规制度具有权威性、约束性、强制性，是警诫腐败分子，保持党的纯洁性，促进党员增强党性，发挥先锋模范作用的必备条件。只有健全党的制度，才能坚持和发扬党的优良传统和作风，同不正之风作坚决的斗争才有制度的保障。例如，党风和廉政建设，党内存在的不正之风和消极腐败现象，固然有思想、作风等方面的原因，但领导工作中的某些不规范，制度和法制的不完善，不能不说是一些为政不廉、权钱交易现象得以产生和存在的重要原因。又如，干部队伍建设，如何使优秀人才脱颖而出，既有干部选拔的标准问题，也同一些过时的组织制度、人事制度有关，因而要建立和健全一种使优秀人才脱颖而出的机制。再如，理论建设方面，如何用毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想武装全党，同样需要行之有效的党内学习制度、干部定期培训考察制度等作保障。再如，党的思想建设方面，要使共产党员牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，执政为民，仅靠教育还不够，还得用制度这一“硬件”来规范和约束，增强党员和党的干部的自我约束、自我调节、自我控制能力，将制度转化为内在意愿和要求，进而变为自觉行动。因此，只有制度建设同思想建设、政治建设、组织建设、作风建设密切结合，才能形成党的建设“合力”，从而推进党的建设现代化。
第三，制度建设要与时俱进，制度创新与贯彻要落到实处。如党的制度建设创新可从建立党的代表大会年会制和常任制及完善党的监督制度入手。中国共产党在建党初期也是坚持马列主义建党学说中党代表大会年会制的。从1922年的“二大”到1928年“六大”，党章都明文规定“党的最高机关为全国代表大会，全国代表大会每年由中央委员会召集一次”，并成为惯例，即年会制。1956年党的“八大”不仅恢复了年会制，而且还规定县级以上的各级党的代表大会改为常任制，即类似全国人民代表大会那样，每届代表大会代表任期五年，每年召开一次会议。今天，要不断完善党的代表大会制度，使党的决策更加民主化、科学化，避免党的历史上出现中央全会越俎代庖，擅自改变代表大会的正确决定，推行错误路线的情况，给党和国家造成灾难。同时要不断完善党的监督机制。“十五”大通过的党章规定“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”。这种体制仍然缺乏独立性原则。这种双重领导体制在实际中往往是横向领导为主、纵向领导为辅。现实中，对同级党委及其领导成员很难行使有效的监督，一个是领导者，一个是被领导者，由被领导者去监督领导者，权力小的监督权力大的，况且监督者的权力及各种待遇又是由被监督者决定，其结果是纪委既不想监督同级，也监督不了同级。完善党的监督体制，建立监督体制新模式就势在必行了。其一，恢复党的各级监察委员会，取代各级纪律检查委员会职权，更有利于加强对党组织和干部的活动实施监督。其二，地方监委实行“双重领导”制，即地方监委由同级党的代表大会选举产生并对其负责和报告工作，同时受上级监委领导和监督。其三，中央监委实行“两委平行关系”制，中央监委由党的全国代表大会选举产生并对其负责和报告工作，中央监委与中央委员会平行。两委若意见不一致，可召开两委联席会议协商解决，或由党的全国代表大会裁决。其四，各级监委与同级党委必须是平行关系，即一方面，各级监委委员与同级党委委员不得相互交叉兼职，监委委员可参加同级党委会议，但只有发言权无表决权；另一方面，各级监委的决议同级党委必须执行，但监委的决议必须经同级党委讨论，如有不同意见，可请求上级监委裁决或提交同级党的代表大会裁决。只有不断推进制度的创新和有效落实，才能不断提高党的领导水平和执政水平，永远保持党的先进性和纯洁性，带领全国人民全面建设小康社会。
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