我国流动儿童学前教育的区域差异：省域及城市层面的考察，本文主要内容关键词为：学前教育论文,层面论文,差异论文,区域论文,儿童论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－052.2 文献标识号：A 文章编号：2095－1760(2013)03－0097－14
一、引言
近年来，流动人口家庭化趋势日益显现，流动儿童已成为我国规模庞大的流动人口中极为重要的组成部分。①流动儿童一般不是迁移行为的决策者，却因随同父母流动而经历不稳定的生活，地位相对弱势，保障相对缺失，其中教育问题最为突出。受制于现行户籍制度和公共服务配置等诸多条件，流动儿童往往无法获得与所在城市户籍儿童同等的教育机会，缺乏足够的保障(杨菊华、段成荣，2008)，而流动儿童的学前教育问题往往更为显著。
对流动儿童教育的研究不乏社会调查和个案探究，也囊括理论思辨和比较分析，但都集中于反映流动儿童义务教育问题，并以此为基础提出解决问题的政策设计(段成荣、梁宏，2005；易承志，2007；湛卫清，2008；吴瑞君，2009)。3岁至6岁流动儿童接受学前教育的状况并没有得到系统研究，从而使得对于全国流动儿童学前教育状况的认识始终模糊不清。这突出表现在：(1)研究的视阈比较狭窄，既有研究基本上都是以典型地区个案状况为依据(李敏、卢伟，2008；张燕、李相禹，2010；庄甜甜、王奕君，2010；马国才、王留柯，2011)，虽然做出了这一领域研究的有益尝试，但是却无法从整体上提供我国流动儿童学前教育状况的基本信息；(2)研究的方法不够规范，研究者多数仅仅停留在理论分析的层面上，缺乏实证数据的支持(徐微，2010；黄海涛，2012；张艳萍，2012)，仅有的调查研究基本上也都是比较随意的抽样设计，很难准确提供我国流动儿童学前教育状况的基本信息。
我国至今尚未真正将学前教育纳入公共服务的范畴之中，过于依赖社会力量兴办学前教育。尤其是20世纪90年代末以来(如图1所示)，随着我国经济转轨和社会转型的深化发展，在城市，许多幼儿园逐渐从国有企事业单位中剥离出来，大量原企事业单位办的幼儿园关闭，幼儿园总量急剧下降，学前教育领域中“民进国退”的趋势非常明显。近年来，在“入园难、入园贵”日益受到全社会关注的大背景下，我国政府相继出台了一系列促进学前教育发展的政策文件：《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调将“基本普及学前教育”、“明确政府职责”和“重点发展农村学前教育”作为学前教育的主要发展任务；而《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》则为“满足适龄儿童入园需求，促进学前教育事业科学发展”提出十大举措。这一系列政策文件表明儿童学前教育问题已经进入政策议程。但目前，我国学前教育政策尚处于初步发展阶段，特别是关于流动儿童学前教育的发展问题尚未形成明确政策，基本属于空白。
图1 改革开放以来中国幼儿园数量变化情况
资料来源：教育部发展规划司主编．历年中国教育统计年鉴．北京：人民教育出版社.
在中国，目前学前入园教育尚不是普惠性的儿童福利，其不但存在巨大的供需缺口，而且无论在规模上还是在结构上都存在明显的区域差异。地区经济社会发展水平不仅直接关系政府对学前入园教育财政投入的水平，也会影响社会力量兴办幼儿园的能力，从而导致各区域间学前入园教育普及率的差异。而我国人口流动本身具有明显的地区不均衡特征，总体上看，人口主要从中西部地区向东部沿海地区、从偏远地区向经济中心地区聚集；但随着产业转移和地区经济结构调整，人口流动地区格局又出现新的趋势。人口流动的区域特征无疑将加剧我国流动儿童学前教育区域差异的复杂性。
提高流动人口基本公共服务的均等化水平，是当前促进我国城镇化健康发展的重要命题，而消除区域间流动人口基本公共服务均等化水平的显著差异，也就成为有效实现人口均衡和经济社会全面协调可持续发展的核心课题，流动儿童学前教育是考验地方政府推进公共服务均等化能力的重要方面。本文从区域差异这一视角切入来考察我国流动儿童学前教育规模和结构状况，力图揭示我国流动儿童学前教育的整体规模结构状况，评价我国流动儿童学前教育的区域结构失衡程度，并提出切实可行的政策建议。
二、我国流动儿童学前教育基本状况
(一)数据来源
本文所用数据来自于国家人口计生委2011年流动人口动态监测调查。调查覆盖全国31个省份的325个城市，具体包括4个直辖市，27个省(自治区)省会(首府)城市，5个计划单列市，289个地级市以及县级市。在这些城市内部，采用重点调查和多阶段与规模成比例抽样(PPS)相结合的方法，对在流入地居住一个月及以上、非本区(市、县)户口且年龄在16岁至59岁的流动人口进行了入户调查，调查结果记录了128000名流动人口的基本情况。由于调查问卷涉及每个被访者子女的相关情况，因此我们可以从中获得学前流动儿童的基本信息，特别是流动儿童学前教育状况的基本信息。我们的研究主要针对农村户籍的学前流动儿童。
(二)我国学前流动儿童基本状况
学前流动儿童是流动人口学龄前子女的主体(如表1所示)，其比例为71.4％，学龄前留守儿童的比例仅占28.6％。分性别来看，学前流动儿童和留守儿童的男女比例大致相仿，都呈现出男孩所占比例较高的局面，而学龄前留守儿童情况尤甚。分出生地来看，学前流动儿童在流入地(本市/区/县)出生的比例(32.9％)远高于留守儿童，留守儿童中在流入地出生的比例仅为7.9％，但总体而言，大多数流动人口学龄前子女出生在流出地(老家)，即便学前流动儿童的这一比例也高达63.7％。
(三)我国流动儿童学前教育总体状况
在流动人口学前子女中，无论是流动还是留守，未入园接受学前教育的比例还相对较高(见图2)，其中，近40％的学前流动儿童没有入园。②目前流动儿童接受义务教育基本可以得到保障，7岁至14岁的义务教育阶段适龄流动儿童入学率已接近95％。③与义务教育阶段较高的入学率相比，学前教育阶段适龄
图2 流动儿童和留守儿童学前教育类型比例的比较④流动儿童入园率却低得惊人。本次调查的数据显示，3岁至6岁学前流动儿童在14周岁及以下流动儿童中约占32.3％，而2011年我国14周岁及以下流动儿童的总体规模近910.4万人。据此推算，我国学前流动儿童的总体规模约为293.9万人，未入幼儿园的学前流动儿童约为116.2万人。
学前流动儿童和留守儿童在入园结构上存在的差异主要表现在学前流动儿童入园教育更多倚重私立幼儿园，其比例高达44.1％，而大部分学龄前留守儿童进入公立幼儿园就读，其比例达到29.5％，入公立幼儿园的学前流动儿童比例仅为入私立幼儿园的1/3。
三、我国流动儿童学前教育区域差异
流动儿童学前教育在入园水平、入园结构以及入园成本上存在较大的区域差异，这对学前流动儿童及其家庭生活质量的影响甚大。本文将剖析我国流动儿童学前教育在不同省份之间、不同级别和规模城市之间的差异，并在此基础上借助加权指数构建的方法形成对不同地区学前流动儿童学前教育水平的综合评价。
(一)流动儿童学前教育省域差异显著，东西部地区失衡较为严重
1.西部地区省份资源供给普遍不足，部分沿海省份准入壁垒严重
不同省份之间流动儿童学前教育的入园水平存在显著差异。如图3所示，
图3 我国分省学前流动儿童入园水平西部地区省份和部分东部地区省份学前流动儿童的入园比例偏低。在学前流动儿童入园比例低于全国平均水平(60.5％)的15个省份中，西部地区有9个，而其余6个则全都分布在东部地区。12个西部省份中只有重庆、四川、内蒙古3个省份高于全国平均水平，西藏、青海、新疆、贵州4个省份未入园比例过半，这可能是由于西部地区存在普遍性的学前教育资源供给绝对不足而导致的。东部地区则集中分布在环渤海经济带(北京、天津)、长三角经济带(上海、江苏)和珠三角经济带(广东)的核心区，以及与珠三角经济带毗邻的海南，而这三大经济带的核心区正是我国经济社会发展水平最高的区域，流动儿童学前教育资源不足不但显现出供需矛盾，更有可能是户籍制度壁垒导致的。
为了进一步印证上述观点，将学前流动儿童入园比例与当地城市居民学龄前儿童入园比例加以比较(见图4)可以更明显地发现，西部地区城市居民学前儿童入园比例普遍不高，与流动儿童差距不大，这在一定程度上说明西部地区受制于经济社会发展水平，财政投入少，学前教育资源供给不足，无法满足当地城市居民和流动儿童的入园需求；而东部地区城市学前教育资源供给条件相对较好，城镇居民学龄前儿童入园机会相对充裕，像北京、上海、江苏等地区的入园比例都超过了95％，但流动儿童入园比例却相对较低，例如，北京学前流动儿童入园比例仅为59.2％。可见，部分东部沿海省份学前流动儿童入园比例偏低主要是因为户籍限制、价格较高等原因致使部分当地幼儿园不接纳流动儿童，而非绝对供给不足所致。
图4 我国分省城市居民学龄前儿童入园水平⑤
2.流动儿童学前教育很大程度上依靠民间办学，多数省份入读私立幼儿园比例较高
学龄前儿童入园的公私立比例构成是政府公共服务与幼教市场发育共同作用的结果，其不仅能反映政府在学前教育市场上提供公共服务的能力，而且能在一定程度上反映学前教育质量的状况。由于公立幼儿园更易设置入园户籍限制，流动儿童入读公立幼儿园的比例总体很低，大多数省份流动儿童学前教育主要依靠私立幼儿园(只有江苏在读学前流动儿童入读公立幼儿园的比例超过50％)。总体上看(见图5)，我国各省份学前流动儿童入园水平与入读公立幼儿园的比例呈负相关，大部分省份(主要是中部地区)学前流动儿童入园比例较高，但其入读公立幼儿园的比例却很低(图中右下角)；而入园比例低于全国平均水平的省份其学前流动儿童入读公立幼儿园的比例却往往高于全国平均水平(图中左上角)。这基本上支持“流动儿童学前教育很大程度上依靠民间办学”的论断。
图5 我国流动儿童学前教育入园结构的省域差异
从分地区比较流动儿童学前教育入园的公私立比例构成可以发现，长三角经济带在三大经济带中总体表现较为突出，江苏和上海的学前流动儿童入读公立幼儿园比例较高，在1/2左右。天津和北京(环渤海经济带)的这一比例约在1/4左右，广东(珠三角经济带)则不及1/5。另一个值得关注的现象是，虽然经济社会发展水平居中的省份学前流动儿童入园总体状况较好，但在入园结构上公立比例偏低，学前教育过度依赖私立幼儿园，折射出政府对流动儿童学前教育服务需求的支撑能力不足，学前教育产业化和市场化运作，教育的公益性和平等性受到冲击。
3.东、西部地区省份入读公立幼儿园交纳赞助费比例较高，凸显管理和规范举措缺位
部分流动儿童入读幼儿园，尤其是公立幼儿园需交纳赞助费，这事实上可视为入读公立幼儿园的“户籍成本”。数据显示，学前流动儿童入读公立幼儿园交纳赞助费在全国各省份都普遍存在，近60％的省份中超过10％的学前流动儿童入读公立幼儿园需交纳赞助费，凸显政府部门相关管理和规范举措的缺位。在流动人口较为聚集的东部沿海省份，该问题最为突出。三大经济带核心区中，北京交纳赞助费比例最高，为38.5％，江苏达到20％，广东、上海、天津比例均超过13％。这在一定程度上揭示出在这些地区存在着对学前流动儿童入园教育构成障碍的制度壁垒，也从侧面呼唤政府部门针对性的管理和规范举措的有效介入。
4.省域综合评价反映出流动儿童学前教育公共服务提供不尽如人意，“两端劣势”昭显区域经济协调发展有限
为能更形象地阐释流动儿童学前教育的区域差异，我们采用加权指数的方法，构建了流动儿童学前教育指数⑥用以综合评价各省份流动儿童学前教育状况(见表2)。总体上来看，全国各省份在流动儿童学前教育服务提供上都不尽如人意。以综合评价指数满分100分(即所有适龄儿童都可在无需交纳赞助费的条件下入读公立幼儿园)来加以衡量，全国各省份平均得分仅为56.8分，得分最高的山东和辽宁也仅为70分。分地区来看，西部地区省份普遍较差，而情况相对较好的省份主要以中部地区省份为主，东部地区省份多数居中，但广东、北京、天津、上海和江苏等流动人口聚集的省份流动儿童学前教育综合评价较低。
进一步分析各省份经济发展程度与流动儿童学前教育水平之间的关系(见图6)可发现，流动儿童学前教育水平与一省经济发展程度之间并未呈现出简单线性关系。人均GDP最高和最低的省份，学前流动儿童入园比例较低；而处于中等经济发展程度的省份，学前流动儿童入园比例却相对较高。反映两者关系的拟合曲线，无论是在普通回归条件下还是在高斯核密度回归条件下，都近似呈现倒U型。流动儿童学前教育水平随着经济发展程度出现“两端劣势”，经济发展的两极却同处于流动儿童学前教育的低水平失衡状态。这应归结于不同的原因：如果说经济发展处于劣势的省份在流动儿童学前教育服务提供上受到资源总量掣肘的话，制度壁垒则是造成经济发展较为发达的省份流动儿童学前教育综合水平低下的主要原因。
图6 各省人均GDP与省域综合评价指数的关系
东部地区大部分省份是主要的人口流入地，学前流动儿童占全国学前流动儿童的44.0％。这些省份经济社会发展程度处于全国领先水平，相应地，公共服务基础设施建设也走在全国前列，但由于大规模的人口流动，公共服务基础设施供需矛盾开始凸显，加之针对流动儿童学前教育存在的制度壁垒，流动儿童学前教育状况亟待改善。
西部省份经济社会发展水平和公共服务基础设施建设较为落后，流动儿童学前教育水平更多体现了供给不足的共性问题。需要注意的是，随着产业转移和地区经济结构调整，西部地区人口流入出现增加趋势，势必对其流动儿童学前教育服务提出新的挑战，这就要求在扩大公共资源供给的同时推进流动人口基本公共服务均等化水平。
(二)不同类型城市间流动儿童学前教育差异明显，城市发展与流动儿童学前教育同样存在“两端劣势”
1.直辖市与县级市学前流动儿童入园比例偏低，地级市学前流动儿童入读私立幼儿园比例较高
我国流动儿童学前教育在不同行政级别城市之间也存在显著差异。如表3所示，直辖市和县级市的学前流动儿童入园比例最低，而省会城市、计划单列市和地级市则入园比例相对较高。同时，流动儿童入园赞助费交纳比例与城市行政级别相关，行政级别越高，由此导致户籍门槛升高，赞助费交纳比例也随之越高，这种现象在西部地区尤为突出。不容忽视的是在入园结构上，省会城市、计划单列市和地级市虽然入园比例较高，但学前流动儿童过半数进入私立幼儿园，而处于最高级的直辖市和最低级的县级市进入公立幼儿园的比例则相对较高。
城市的行政级别往往与公共资源配置水平相关。直辖市行政级别最高，其经济发展和公共服务基础设施条件无疑优于其他周边城市，吸引大量人口流入，在一定程度上加剧公共服务的供需矛盾，学龄前儿童入园比例较低便是一例。但也必须看到，京津沪等直辖市流动儿童入园赞助费交纳的比例也是最高的，其在市区公立幼儿园入读的流动儿童近30％交纳赞助费。而县级市经济发展和资源配置水平相对落后，公共服务基础设施条件也为之掣肘，再加上私立幼儿园培育发展水平有限，流动儿童普遍入园比例较低。
另一个值得关注的现象是，西部地区的省会城市学前流动儿童未入园比例、入公立幼儿园比例和交纳赞助费比例均和直辖市相似。这可能因为西部地区城市分布较为稀少，省会城市类似于区域“极”，在区域内形成了过于集中的人口流入、经济发展和资源配置模式，而在中东部地区，由于城市分布较为密集则较少出现这种局面。
2.不同规模城市⑦的流动儿童学前教育差异显著，中等规模城市情况最好
流动儿童学前教育入园水平随着城市规模的增加而先升后降，体现出明显的“两端劣势”。如表5所示，大城市和小城市学前流动儿童未入园比例均较高，大城市学前流动儿童未入园比例达到37.4％(尤以规模超大的北京、上海、广州等为甚)，而小城市学前流动儿童未入园的比例约为41.5％，两者分别高出中等城市3.1％和7.2％。
四、结论与政策建议
随迁子女学前教育是流动人口最为迫切的需求之一，也是政府公共服务的重要组成部分。当前是流动儿童学前教育规模不足与结构矛盾交织的时期，这无疑使得学前流动儿童的地位更为弱势、教育保障更为缺失。党的十八大报告明确指出：“积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”这改变了已往仅强调“推动农民工子女平等接受义务教育”的政策基调，其间蕴含着推动农民工子女平等接受学前教育的政策导向。
本研究发现，在供给普遍不足的背景下，流动儿童学前入园教育显著的区域差异成为流动儿童学前教育缺失的突出表征：在省域层面上，西部地区省份和部分东部地区省份入园比例不高，综合水平偏低，中部地区省份相对较好，但过于依赖私立民间办学；在不同行政级别和不同规模城市间，位列级别和规模两端的城市同处流动儿童学前入园教育的低水平失衡状态，居于中间的城市则优于二者，学前入园教育与城市级别和规模明显呈现倒U型关系。对经济发达地区的省市来说，制度壁垒是导致流动儿童学前教育困难的主导性因素，而经济相对落后地区和城市来说，供给不足则是流动儿童学前教育落后的关键性障碍。因此，提高流动儿童学前教育水平绝不仅仅是改善配置、扩大供给那样简单，而需要逐步破除户籍限制，将扩大资源供给和推进服务均等化作为两大关键举措。相应的，我们提出如下建议：
首先，考虑到我国流动儿童学前教育主要依赖私立幼儿园的现状具有一定的长期性，仅仅通过政府兴办公立幼儿园来提高流动儿童学前教育水平不具有现实的可行性。因此，必须鼓励和引导民间资本、社会资金等开办私立幼儿园，鼓励一些有实力的企业、NGO等在流动人口集中分布的地带兴办幼儿园，并逐步实现公私两类幼儿园布局设点、收费管理、绩效考核、安全服务等的一体化，提升学前流动儿童入园水平。与此同时，政府也绝不能在其中存在缺位，民间资本、社会资金等的趋利性要求政府必须通过按人头付费的方式与之订立协议购买公共服务，并相应地减免财税负担等方式对私立幼儿园的兴办加以扶持，增强办园实力。
其次，受制于流动人口的经济可及性，学前流动儿童进入的私立幼儿园(例如，打工子弟幼儿园)往往缺乏规范管理。针对此类幼儿园，政府不能关停了事，而是应该给予一定的“特殊对待”：既不能因普遍性的办园标准而加以苛求，又要有相对完备的准入性门槛。政府要鼓励当地公立幼儿园与其开展互助合办，搭建教师队伍交流平台，同时努力推进流动人口家庭与幼儿园合作，为学前流动儿童创造良好的早期教育氛围。
再次，要以推进流动人口基本公共服务均等化水平为着眼，一方面要改革政府学前教育财政拨款机制，提高学前教育拨款对流动儿童的包容性，另一方面要将学前流动儿童入园作为流动人口社会融入、社区融合的基础环节，按照“统一规划办园、统一条件入园、统一标准收费”的“三统一”原则，努力畅通学前流动儿童入园渠道。
最后，就区域差异而言，东部地区，特别是在直辖市和一些规模较大的城市，既要有意识地扩大资源供给，更要下力气地推进服务均等化，切实取消制度壁垒，保障流动儿童学前教育机会和质量。而在西部地区和一些县级市，扩大供给才是当务之急，因为在这些地区学前教育不仅仅是流动人口家庭面临的问题，而且也是千家万户的共同问题。
收稿日期：2013－05－13
注释：
①本文依据国家人口计生委2011年全员流动人口基本情况统计数据推算得出，14周岁及以下流动儿童约占流动人口总量的8％。
②学龄前留守儿童虽然未入园比重较高，但多有他人(主要是隔代监护)家庭照护。
③本文依据国家人口计生委2011年流动人口动态监测调查数据推算得出。另外还推算得出适龄留守儿童入学率也已接近93％。
④鉴于学前流动儿童进入打工子弟幼儿园的比例仅为1％左右，本研究将这一类型样本合并入私立幼儿园中进行分析。受到数据来源的限制，本研究未包括港澳台地区。
⑤我们依据《中国统计年鉴2011》中“每十万人口各级学校平均在校生数”这一统计指标，在对当年各省份的城市人口规模和城市学龄前儿童人口规模加以推算的基础上，核算出各省份城市居民学龄前儿童入园比例并绘制此图。由于难以获得当年各省份学龄前儿童人口规模的准确统计数据，此图可能存在一定误差，但其反映了各省份城市居民学龄前儿童入园水平的基本情况。
⑥流动儿童学前教育省域综合评价指数的构建主要基于各省份学前流动儿童入园比重、入公立幼儿园比重和入公立幼儿园未交纳赞助费比重等三项基本指标，我们为其分别赋予60％、20％和20％的权重并将综合评价指数转化为百分制。该指数旨在反映各省份流动儿童学前入园教育的规模和结构现状，100分可以视为流动儿童学前入园教育是一种最为理想的状态。
⑦我们依据《城市规划法》的相关规定，按照城市人口规模做出如下划分：50万人及以上为大城市，20万至50万人(含20万)为中等城市，20万人以下为小城市。
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