国家生态文明战略的审计实现机制与保障体系，本文主要内容关键词为：保障体系论文,机制论文,生态论文,战略论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，全力推进生态文明建设，强化生态审计，已经成为实现中华民族永续发展和实现“中国梦”的必要环节。在这一过程中，引入审计机制是国家生态战略的重要实现条件，无论对国家、政府还是企业抑或是其他社会组织，都能够通过事先预防、事中控制与事后监督，构建起系统化的生态审计机制，将生态文明建设上升到国家战略与基本国策的高度。从这个角度讲，研究与探讨国家生态文明战略的审计实现机制与保障体系的构建具有一定的现实意义，也是审计理论与审计实践面临的紧迫课题。 一、生态审计在生态文明中的意义 1.维护自然资源。从生态生产的层面看，我国境内的森林、草地、荒滩等自然生态系统都是弥足珍贵的，它们不但为人类社会的进步提供绿色农林产品，为社会发展创造最基础的经济价值，还是人类得以生存和发展的生态屏障，其生态价值十分巨大和深远。所以，在对生态文明进行审计时，要对自然资源、资产的存量和使用状况进行审查，从经济价值与生态价值两个层面展开审计工作。为此，审计机关要不断创新审计方式、方法，在充分学习和借鉴西方发达国家生态文明建设和审计经验的基础上，将生态估值方法加入到生态产品的价值体系之中，对自然资源资产价值进行全面审查。 2.强化预警机制。生态文明审计是对生态文明的建设过程和建设成效的综合评判，在监督和管理的过程中，通过及时对生态状况加以观察与测试，能够获得与生态审计相关的信息，在归纳与分析的基础上，把发现的可能影响国家可持续发展的问题向有关部门反馈，以便为其宏观决策的管理提供信息。在这一过程中，尤其要对那些已经发现的异常现象加以专业的推测与研判，然后将具有明显倾向性与隐蔽性的预警信息向执法部门传递，以便提醒其采取必要措施，使生态文明中出现的严重问题被及时遏制在萌芽之中，避免造成不必要的损失。 3.监控生态文明。长期以来，我国相关部门领导者的行为会对政府受托责任起到直接影响。在过去一段时间，我国各级地方政府将GDP增长速度看做是其经济发展的关键指标，甚至是唯一指标，经济发展模式也十分单一和冒进，一些领导干部逐渐形成了以片面追求经济发展为核心的政绩观，而对环境保护和经济效益之间的关系则并未给予高度关注，致使生态文明建设长期滞后于经济社会的发展。因此，在生态文明审计中，需要借助法律赋予的监管与评价功能，要对领导干部的履职情况进行审计，看其任上是否实现了经济社会和环境资源之间的和谐发展，是否真正发挥了生态文明审计在国家治理中的“免疫系统”功能。 4.助力生态补偿。从经济学的角度讲，生态环境具有公共产品属性与经济外部性。在生态文明审计中，政府会对生态补偿起到积极的主导作用。比如借助专项拨款、税收返还和补贴以及奖励等方式，对向社会提供生态产品、贡献生态服务的区域予以生态补偿，这对进一步发展生态文明、维护生态环境意义非常。当然，在这一过程中，要按照生态补偿制度的要求，及时调整和优化财政支出结构，确保生态转移支付资金得到正确使用。 二、国家生态文明战略的审计实现机制 1.政府审计向事前推进。第一，在生态审计中，政府审计向事前推进除了要强化离任干部的生态环境保护意识外，还应要求现任干部树立科学发展观与正确的政绩观，以便实现人和自然的和谐进步；此外，要建立基于生态文明审计的干部退出机制，那些为了发展经济而付出环境代价的领导干部要坚决同责，以避免人们在经济、社会与生态方面接受更为惨痛的教训。第二，把生态考核这一可持续发展的重要指标纳入到干部离任审计之中是十分必要和紧迫的。只有这样，才能在自然机理层面上保护生态环境，实现人类社会的可持续发展。此外，将生态审计前置，开展对离任领导干部的生态审计，还能向社会公众表明政府对于生态保护的决心和信心，向后续的领导干部释放保护生态的信号，以此提高生态文明的保护效果。第三，考虑到我国经济发展水平的地区间不均衡，生态文明的保护状况也存在较大差异。进入21世纪以后，我国东部地区由于经济发展而对生态环境造成了严重破坏，保护生态环境的工作率先得到重视，一些高能耗、高污染的企业不断迁移至中西部欠发达地区。如今，这些地区的生态环境同样遭受了破坏，有些生态教训十分深刻。在这种情况下，更应该开展离任生态审计工作，以杜绝和阻止生态破坏的蔓延。 2.强化企业生态内审，降低环境成本。企业是社会发展的基础性范围。在国家生态文明战略的引导下，企业为了自身的生存与发展，要对其与生态文明之间的关联制定出一系列审计计划或者审计程序，通过强化企业生态内审，降低环境成本。这样做的目的在于，能够及时发现企业生产经营中那些可能触犯环境法律的管理模块，通过强化生态审计最大限度地消除生态环境和法律的风险。当然，企业内部审计部门是具体执行相关审计任务的机构，这类机构通常要对企业的内外部进行综合分析。比如，要对资本市场给企业的融资约束进行充分考量，那些不注重环境保护的行为或者不重视生态文明的企业，其破产风险都会明显增加，而一旦这一状况最终变成现实，企业将会为此付出更高的代价，甚至影响到企业的发展和生存。 3.提升民间生态审计的服务空间。第一，从目前情况看，生态审计业务尚未完全开展起来，生态审计的技术性壁垒与制度性约束还十分明显，先进入者从中得到了丰厚回报，而民间组织在进行生态审计时并未因此得到好处，这就说明民间生态审计还有更多的业务空间可以开发。第二，民间审计是对生态环境进行评估、对环境风险予以合理规避的社会性事务，一些小型企业或机构是不具备这方面能力的，只有那些具有独立性地位、评估意见具有较强法律意义的民间企业才能参与其中，才能填补国家环保机关、审计机关在资源与能力方面的欠缺。第三，无论政府还是企业，在生态文明审计中都要扮演重要角色，只不过一个处于宏观位置，一个以微观的形态存在。而当审计对象越来越多、审计工作越来越繁重时，就可能面临审计资源短缺的问题。此时，民间审计就应该从幕后走向前台，协助政府和企业共同开展生态审计业务。在这一过程中国，可以发展政府和民间组织之间的审计合作，以此提升审计空间和审计质量。 三、国家生态文明审计保障体系的构建 1.人才保障。在国家生态文明审计保障体系的构建中，人才保障是最为直接的支撑力量。而对生态审计人才来说，除了要具备常规的审计知识外，还应熟知和熟练运用与生态审计相关的法律、法规，能在生态保护方面做出独到的努力。而为了建立起基于此类人才的保障体系，需要在培养和人才引进方面形成联动机制，一方面要对现有审计人员进行生态审计专门培训和后续教育，使其能够快速、高效的完成生态审计任务；另一方面，要通过完善高校审计专业人才培养通道，将与生态审计相关的特有知识模块植入到原有的人才培养体系之中，以满足国家生态战略实施的需求。 2.制度保障。生态文明建设制度法治可以分为以下层次或者有以下层次安排：国家战略层面的制度安排→法律法规→组织内部执行规范。目党的“十七大”以来，生态文明建设就被提到国家战略的高度，到“十八大”之后，生态文明建设被写入党章。到目前为止，第一个层面的相关制度已经构建完毕。在第二个层次上，相关的制度建设涉及相关法律和法规，在内容的修订方面需要进一步把生态审计纳入到法律框架之中，以此体现生态审计对象和审计内容的复杂性与多样性。这样一来，不但涵盖了对生态文明建设的常规性审计，还会针对生态补偿等问题构建与环境产权制度相适应的各类审计制度。在第三个层次上，各类社会组织——国家、政府、企业、民间组织等——要依照现有制度和已经形成的审计规范，进一步建立针对生态问题的内部控制机制和组织制度。 3.技术保障。为了保证国家生态文明战略的审计实现，需要在技术层面上做出更多的努力。在这一过程中，需要集中国家和社会力量，进一步开发与生态计量相关的技术，在生态风险评估和应对方面寻找更多的信息和经验，同时，还应不断开发生态绩效评估系统和相关技术。其中，生态足迹计量技术作为生态审计的基础，需要在已有综合法、生命周期法和投入产出法以及时间序列法等多种方法的基础上，不断形成以国家和政府、功能区、企业和组织以及家庭或个人为主要层次的生态计量体系，以便能够完成对生态边界的界定、生态价值的计量，保证已有研究向纵深方向发展。此外，应该认识到，生态绩效评估技术是作为生态文明审计的核心存在的，是生态战略实施效果的基础性保障，要借助多种方法实现定性指标的定量化分析，最大限度地降低评价机制中的主观因素，保证审计结果科学、客观和公正。