国企改革：在争论中稳步推进——1.深化国企改革必须厘清八大关系——2.国企薪酬制度改革的难点与解决思路——3.国企：不搞私有化，但要深化产权改革——4.俄罗斯私有化影响及未来发展“路线图”——5.国企改革的历史演进及问题争议，本文主要内容关键词为：国企改革论文,国企论文,厘清论文,俄罗斯论文,路线图论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深化国企改革必须厘清八大关系
了解我国国有企业改革的历史，理性分析国有企业改革的现状，对进一步前瞻性地探索我国国有企业改革的有效途径具有重要现实意义。我国国有资产监督管理体制经历了扩大企业经营自主权、利润递增包干、承包经营责任制和产权制度改革等一系列改革。党的十四届三中全会进一步明确了国有企业的改革方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，国有企业管理体制改革由扩权让利的政策性调整转向以建立现代企业制度为目标的制度创新。通过债转股、股份制试点、政策性关闭破产等一系列改革实践，为国有企业参与市场竞争、实现持续健康快速发展打下了良好基础。党的十六大以后，随着代表国家履行出资人职责的中央、省、市(地)三级国有资产监管机构的相继建立和企业国有资产监管法律法规体系的初步完善，政府的公共管理职能与出资人职能得以分离，管资产与管人、管事有机结合，具有中国特色、适应社会主义市场经济要求的国有企业监督管理体制初步形成，国有企业逐步从政府的附属物转变成为独立的市场竞争主体。国务院国资委成立以来，国有企业经历了破产脱困、主辅分离、党管干部与市场化选拔国有企业干部有机结合、国有独资企业董事会试点、强化突出主业的战略管理体系、缩短管理链条的母子公司的集团管控模式、建立基于市场化手段的业绩考核与分配制度、强化全面风险管理的制度安排等一系列改革，初步建立了基于现代产权制度的现代企业制度。伴随着我国改革开放的进一步深入，尤其是全球经济危机背景下，现阶段我国国有企业改革在社会上有很多争议，出现了如“国有企业垄断”、“国进民退”以及国有企业与民营企业的关系、国有企业“走出去”过程中被国际政治和商业利益集团遏制、国有企业“大而不强”和国有企业的收入分配等问题。从根本上回答这些问题，对进一步深化国有企业改革，统一全党全国和全社会的思想，为国有企业改革创造一个良好的社会舆论环境至关重要。围绕这些问题，我们应该思考国有企业改革的核心问题：从发展的角度看，建立在历史理性、现实理性和发展理性基础上的中国国有企业改革的方向和路径是什么，国有企业改革处于一个什么样的阶段，现阶段如何进一步推进国有企业改革。笔者认为有效梳理这些问题，有序推进国有企业改革必须厘清以下八大关系。
一、国家竞争力与国企改革的关系
创新体制机制，提高国家资源利用的效率和全球资源的集聚能力是一个国家改革发展的必由之路。世界经济的发展和中国三十多年的改革发展证明了这一点。国家国际竞争力的评价应该有三个维度：一是武器装备和国防能力。这是国家发展的外在基础。二是大企业大集团全球资源的占有能力和运营效率。不管这些大企业大集团是国有的还是民营的，这是国家发展的内在基石和强国之路，这在和平时代尤其重要。三是国家的软实力，主要是文化的渗透力和影响力。这是任何一个国家文化和思想走向世界的基本。建立好以上“三基”，社会民生和社会福利才具备良好并持续有效的发展基础。历史上每一个大国崛起和衰落都伴随着这三个维度在全世界的定位和地位。从近代全球经济发展来看，在和平时代这三个维度中重中之重的是大企业大集团对全球资源的占有能力和运营效率。从这个角度讲，就很容易理解西方国家及其利益集团对中国企业走向世界过程的遏制行为了。处于转型中的中国如何创新体制机制，做强做优一批参与全球竞争力的大型国有企业和国有控股上市公司是现阶段国有企业改革的一条主线。
二、政府行政管理体制改革与国有资产监管体制改革的关系
政府和企业的关系问题是任何国家都要面对的。政府是公共服务主体，企业是市场运营主体，这一点看似简单，但是作为国有企业就复杂了。国有企业的改革发展史就是有效处理政府和企业关系的历史。两者的关系从本质上讲是国家利益和股东利益的关系。国家利益是以社会公共福利为目标；股东利益是企业通过市场竞争、管理手段创新和科技竞争形成市场垄断地位，以创造更多的企业价值和股东利益为目标。公共服务管理体制是通过制定政策制度、鼓励竞争来降低社会运营成本，提高社会福利；国有资产监管体制的首要目标是通过创造价值来创造社会财富，使国有资产保值增值。两者之间正常有效的联系是税收制度、国家预算制度和社保制度等。但是由于政府公共服务行政管理体制不到位，很多原本属于政府管理的职能用行政手段依靠国有企业来解决，而不是依靠法律规章、社会契约和市场契约来解决。这就天然冲击了国有企业作为企业原本应该具备的资本、人才等要素的逐利特征，而将政府很多公共职能的考核指标强加给国有企业。公共服务体系的考核指标是以社会成就和规模效率为前提，而企业的考核指标是以追求卓越、提高企业运营效率、降低企业运营成本进而提高企业竞争力为前提，这样最终就有可能伤害国有企业的运营效率和创造价值的能力。所以国有企业改革一个很重要的工作就是高举市场化改革的大旗，有效处理政府与国有企业的关系，创新体制机制，强化市场化的国有资产监管制度建设。妥善解决转型中政府与企业的关系还有一些深层次的问题有待探索和完善，比如宏观层面的财政税收和金融体制的改革，微观层面的公司治理、业绩考核、分配制度和企业文化层面的改革等。
三、关键行业和重要领域的行业管制与国有企业改革发展的关系
关键行业、重要领域、国计民生和国家安全行业的发展问题是各国重要的议题。针对国有企业垄断的争议主要是在这些领域。这类资产具体分为两大类，一类是公共服务类的企业，比如教育、医疗、供水、供电和供气以及城市公交、民航和交通等。这些行业具有以下几个特征：一是社会公益性强，不以盈利为唯一目标。二是自然垄断特征，产业政策导向性强，价格由政府管制。三是投资规模大，沉没成本高，具有很强的网络化特征。四是固定收益资产特征，抗风险能力较弱，发债和租赁是融资的主渠道。五是很强的外部性特征，管制成本不断提高，管制能力和手段面临挑战。由于政府是这些行业改革发展的最终责任者，所以这些行业的企业与政府关系最紧密。政府对这些行业习惯于使用行政管理手段，而市场化的社会契约关系伴随着政府行业管制手段的提高来逐步推进。另一类行业是有关国计民生、国家安全和重要领域的行业，比如石油石化、军工和电信等行业。由于很多企业是从政府机构改革演变而来的，存在市场、技术、资本和人才的领先优势和先入条件。在我国还没有找到一个有效的行业管制手段和方式的前提下，只能依靠给国有企业发行政运营许可证和通过国有控股来解决行业安全管制问题。这样，在现阶段这些国有企业就形成了一定的市场进入壁垒。这一类国有企业存在以下现实挑战：一是从全世界跨国企业的成长史来看，在全球化过程中，尤其是上市以后股权稀释的时间一般不会超过30年。国家不可能再利用财政资金和企业自有资金的投资来解决企业发展需要的股权资本，只能通过收购兼并和发行股票的方式解决。因此未来通过国有控股来保证这些行业的产业安全问题是不可能的。二是伴随这些行业的发展，不管是国有企业还是非国有企业，寡头垄断将是这些行业发展的必然趋势，这也是这一类行业竞争格局的必然结果。如果在寡头垄断的背景下，政府行业管制手段和方式不能有效到位，这一类行业私有化的垄断比国有化的垄断更可怕，印度和俄罗斯就是例子。
综上所述，公共服务和关键行业的国有企业改革发展存在三条主线：一是政府行业管制的目标手段和方法；二是政府行政手段会导致国有出资人监管困境，如何协调公益性与资源运转效率的均衡，并在此基础上建立有效的价值传导机制是一个现实挑战；三是如何遵循产业发展规律，建立竞争多元并有效的公共服务市场。第一类公共服务类国有企业依靠国有投资和政府购买市场服务的方式来解决，第二类关键行业的国有企业改革应建立在产业安全管制模型的基础上，通过资产证券化(上市)大力推进该类国有企业产权多元化发展。
四、国有企业改革发展与民生的关系
国有企业的发展能够很好地提高社会福利，解决民生问题。首先，公共服务领域的企业运营效率与民生高度相关。这些行业的发展，不管是国有还是民营，都面临社会公益性问题，只不过这些行业未来发展是建立在社会契约和社会责任的基础上的。这些行业盈利能力不能太强，有很多民营企业也很难进来。比如北京城市公交，每年亏损不低于80亿元。其次，有关国计民生、国家安全的国有企业的发展与民生高度相关。由于行政体制改革和行业管制手段不到位，这些行业的企业亏损比较严重，比如石化企业。由于资源价格上涨，近几年壳牌公司就将很多在日本的石化公司和加油站出售，但是我国国有企业不可能这样做。有人认为中国的石油上游企业伴随着石油价格上涨利润高，下游企业亏损自己内部补贴就行了，这些观点有两个问题：一是他们尽管都属于一个集团公司，但是两个不同的法人主体；二是石油行业上游的勘探风险和石油储备的责任现在都依靠这些企业来解决，这就必须保证上游行业较高的风险溢价补偿，全世界都一样。在目前情况下，我国能源具有很强的外部依赖性，尤其是在三大石油公司由于技术和市场竞争力还不能与全球顶尖的国际石油公司竞争的背景下，只能先走国家石油公司的发展道路，然后向全球化方向发展，走国际石油公司的发展道路。从这个角度讲，国家安全行业的企业竞争力(包括军工企业)是一个重要的民生问题。第三，做强做优国有企业就是最直接的民生问题。一批全球性的大型国有企业和集团利用世界资源创造更多的社会资源和财富，其必然结果是税收上去了、国有资本经营预算收入增加了、社保基金的补充资金越来越多了、社会福利上升了……从这个意义来说，国有企业改革发展是重要的民生问题，是社会发展与稳定的基石。
五、国有企业创新体系与产业结构调整的关系
大企业大集团的发展必须依托于建立在资本和人才有效对接进而创造更多财富的体制机制建设的基础上。这必须具备三个条件：一是国家创新体系和市场创新体系的有效融合；二是有效的、多层次的资本市场，通过风险与收益有效对接满足资源要素优化的手段和目标；三是市场化程度很高的人力资源市场。深层次理解就是在本国资源要素使用效率很高的条件下，如何通过本国大集团公司平台有效提高全球资源的集聚能力，创造更多的财富。从这个角度上讲，国家创新体系的建立必须与市场创新机制有效对接，国有企业的创新机制必须与产业结构调整有序对接。这样就建立了国家创新体系、产业结构调整与国有企业创新体系的有效传导机制。
但是，国家创新体系必须解决几个难点：一是如何公正客观评价和投入基础研究；二是如何将研究成果有效产业化；三是如何建设建立在人力资源有效评价基础上的创新体系；四是科技成果的产业化与资本和人力资源如何有效融合。我国产业结构调整和经济增长方式的转变越来越难，其中一个很重要的问题是优秀人才的培养和形成机制没有得到有效完善，人力资源市场作为要素市场与其他要素市场尤其是资本市场对接的机制未有效形成，这在国有企业里尤其突出。大家知道，美国的原始创新能力是建立在教育、人力资源市场与资本市场有序对接的基础上的。德国和日本的创新体系是建立在技术的持续研发和工艺的有序改进上的。中国正处于一个粗放经营到产业结构调整和要素有序流动的阶段。由于有些国有企业因种种原因不能简单地“一卖了之”，因此现阶段将资源向具有一定竞争能力的国有企业集聚和集中也是推动产业结构调整的重要手段和方式。在集聚的基础上推动资源整合和管理创新，提高竞争能力也是国有企业改革发展、产业结构调整的一个重要方式。从这个角度讲，没有一流的机制、一流的人才、一流的资本和人力资源市场就没有一流的高附加值产品与品牌和一流的国民福利。这两年国务院国资委大力推进中央企业“管理提升年”活动也是在这个背景下提出来的。
六、公有制经济与非公有制经济共同发展的关系
毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展是我国繁荣富强的两个重要途径。首先，从国家发展的方向来讲，大企业大集团解决的是国家竞争力的问题，以非公有制经济尤其是民营企业为主的中小企业主要解决国家创新体系与就业问题，这一点全世界都一样，中国也不例外。中小型企业，尤其是小微企业的原始创新能力是极强的，大型集团公司的技术整合能力和产业化能力是极强的，这样就形成了一个技术原始创新到产业化的链条。做强做优一批具有全球竞争力的国有企业是现阶段国有企业改革发展的必然选择。通过“抓大放小”和“有所为有所不为”，国有企业尤其是中央企业培养出了一批具有全球竞争力的大企业大集团。其次，非公有制经济背景下的私人产权无疑是对公有制经济背景下的国有产权的有效补充。改革开放的过程是资源市场化的过程。国有企业通过改制上市，让老百姓分享国有企业发展的成果，同时让市场化的体制机制推动国有企业改革，解决国有企业体制机制建设中的发展问题。最后，伴随着产业管制制度的完善，产业的开放对非公有制经济的发展是一个良好的发展机会，也将会促进资源要素市场的有序形成。
七、金融改革与国有企业改革发展的关系
有效的、多层次的资本市场是推动国有企业改革的重要平台。任何一种制度和市场的安排都是建立在资源有序流转、推动实体经济发展和财富有效创造的基础上的，过强的金融市场管制会限制实体经济的发展。从企业改革的外部环境来看，不同的金融市场和金融产品对应于实体企业的不同风险构成，不同的风险构成对应不同的工具手段和不同的融资成本。比如高科技企业需要股权融资，公共服务领域的企业需要债权融资；高科技企业需要股票期权，成熟稳定企业对员工福利和养老资源的管理至关重要；成长性企业需要收购兼并推进行业整合，需要债权融资解决流动资金的来源问题等。另外，国有企业海外上市、A股全流通以后企业的评价体系就完全不同了，单一的财务报表指标的考核不适应企业改革发展的方向，但是资本市场的有效性和社会诚信体系建设是企业股票市值作为业绩考核基础的重要前提，这也是培养世界一流企业的外在基础。资本市场对国有企业公司治理、风险管理和信息披露制度等也至关重要。人民币利率汇率的市场化问题、企业财务公司的管制问题等，是否适合中国发展的国情、是否适应中国企业“走出去”、是否提高了企业的运营效率等都是需要不断研究、不断修正的现实问题。
八、完善其他配套政策与国有企业改革的关系
提高国家和国民控制资源的运营效率是强国之路，也应贯彻于国有企业改革发展的始终。从这个角度讲，当前我国必须大力推进以下几个层面的改革：一是财政税收制度改革，提高实体经济尤其是大型集团公司的全球竞争力。紧紧依靠推进政府公共服务管理体系的改革来推进国有企业改革，包括国家预算制度、政府考核制度、税收制度、产业政策和收入分配制度等。二是妥善处理国家所有与国有企业所有的关系，比如国有控股企业拥有的原本属于国家拥有的资源，不能算为企业所有，可以通过征收资源税、环保税、完善社会责任的契约化等手段来完成。通过这些方式使国有企业真正成为市场竞争主体。三是大力发展民营经济推动国有企业发展。大力发展民营经济，对建立国有企业创新体系和解决社会就业问题至关重要。四是大力发展非政府组织(NGO)和非营利组织(NPO)。有些公共服务领域依靠财政全部解决是不现实的，比如医疗、教育和养老等。这一领域的发展必须依靠NGO和NPO的力量，并且必须建立在政府的严格管制与税收制度的改革上。五是妥善处理效率和公平的关系。必须明确初次分配建立在效率和人才脱颖而出的基础上，二次分配必须建立在社会公平和社会福利提高的基础上。国有企业高管工资可以市场化的前提是，公司治理市场化、业绩考核市场化、党管干部与市场有序结合等一系列问题的完善。
国企薪酬制度改革的难点与解决思路
熊志军
国企负责人的薪酬问题历来是社会舆论的焦点。今年温总理在“两会”记者招待会上回答有关国企薪酬问题时，明确提出要对国企的高薪进行限制。但是为什么要进行限制和怎样限制，都需要进一步探讨。国企负责人的薪酬，不仅仅是一个分配问题，实质上是国有企业改革中的重要一环，必须放到国企改革的大背景下进行认识，并与国企改革和建立现代企业制度同步推进。当前国企负责人薪酬中存在的问题，只有在深化国企改革的过程中才能得到解决。
一、党的十六大以来国企负责人薪酬管理发生的积极变化
党的十六大确立了建立国有资产管理体制之后，国企负责人薪酬开始改变过去长期无人管理、放任自流的状况，初步建立了国企负责人薪酬管理的制度框架，激励不足及薪酬与业绩不匹配的问题得到明显改善，国有企业负责人薪酬水平及增长趋于合理。客观地说，近年来薪酬管理取得了以下积极成效：
1.比照市场经济的规范做法制定了国企负责人的薪酬决定办法，确立了出资人决定出资企业负责人薪酬的机制，从根本上改变了多年来国有企业负责人自定薪酬的无序状况。各级国资委从总体上对国企负责人的薪酬水平、增长幅度和与职工的收入差距进行了调控，并取得一定成效，薪酬完全背离企业发展、与市场脱节的状况得到扭转。以央企为例，2004年到2010年，企业负责人的薪酬水平趋于合理，年均增幅控制在10％以内，增幅呈下降趋势；而同期职工的年均收入增长超过13％，因此，企业负责人薪酬与职工的收入差距呈缩小的趋势，从13倍降到11倍左右。在兼顾市场化激励的有效性与防止收入差距过大方面取得一定成效。
2.初步建立薪酬与企业效益挂钩、效益升薪酬升、效益降薪酬降的激励机制，部分(不是完全)解决了企业负责人之间薪酬水平差距和增长机制不合理的问题。央企负责人薪酬水平与企业经济规模和效益增长是基本相适应的。2004年到2010年中央企业实现利润总额年均递增15.72％，净利润年均增长15.75％，但同期中央企业负责人薪酬总额年均递增不到10％，低于同期利润增长5个多百分点。图1表明，从国资委成立之后实施薪酬管理办法开始(2004年)，薪酬的增幅始终低于利润和税收的增幅。2008年金融危机造成央企利润整体下滑，当年央企负责人薪酬也整体下降了3％。
图1 历年中央企业主要负责人平均年度薪酬增幅与中央企业净利润、上缴税金增幅对比情况图
3.薪酬决定与考核办法和结果密切挂钩，薪酬的激励作用得到加强。国资委出台的薪酬管理办法采取了国际上通行的年薪制，将薪酬分为基本薪酬与奖励薪酬两部分，奖励薪酬占薪酬总量的60％左右。年薪制以经营业绩的考核为基础，根据对企业的考核结果决定年度薪酬的水平。为了约束企业负责人的短期行为，奖励薪酬的40％(相当于全部薪酬的近1/4)要在任期考核之后才能兑现。由于考核结果与薪酬挂钩，从根本上改变了过去薪酬能上不能下的问题。2004年以来累计已有190户央企的负责人因未完成考核目标而被降低了薪酬。
4.激励方式逐步与市场经济接轨，长期激励试点稳步推进。为使国企薪酬与市场竞争企业和国际接轨，国资委先后制定出台了境内外企业股权激励试行办法，对境内外上市公司试行股权激励做出了明确规定，改变了国有企业长期以来激励机制不完善特别是缺乏长期激励的状况，为国有企业建立完善的激励机制奠定了政策基础。到目前为止，已批准了53家境内外上市公司实施股权激励。同时出台了科研型企业股权激励的办法，正在有条件的5户企业中进行试点。可以说，在激励方式上已经与市场经济中的企业基本接轨。
二、当前国企负责人薪酬激励中存在的主要问题
国企薪酬改革是国企改革中的重要一环，与国企改革步伐是紧密联系的。当国企改革还没有完成的时候，国有企业的薪酬改革也不可能真正到位。因此，目前国企的薪酬制度只是朝着市场化的方向走出了第一步，仍存在着很多不完善、甚至不合理的现象，社会各方面对国企薪酬的批评是有一定道理的。当前国企负责人薪酬存在的主要问题还是集中在薪酬水平的高低上(应该说明，近些年社会上炒作的天价薪酬一般都是股份制的金融企业，非金融类的国有企业大都不存在这类现象。本文分析的国企指的是非金融类的国企，不包括国有金融企业)，特别是对国有垄断性企业负责人薪酬争议较大。但客观地说，与市场中的同类企业相比，国企的薪酬总水平是较低的，当然如果与市场中的非国有企业的薪酬靠拢，显然没有依据。实际上目前关于国企负责人薪酬的争议，主要还是源于国企的薪酬制度改革不到位，而薪酬制度改革又与国有企业改革相联系，不是一个孤立的问题，其深层问题在于三个方面：
1.由国资委直接决定国企负责人薪酬的做法不符合现代企业制度的客观要求，难以充分发挥薪酬激励的作用。现代企业制度下企业高管的薪酬是由企业的董事会代表出资人确定的。董事会决定薪酬与国资委决定薪酬最大的不同，是董事会作为决策者的角色，薪酬是其重要的激励手段，董事会可以充分利用这种激励手段，激励企业高管为实现企业的经营目标而努力。国资委决定薪酬看上去也能发挥这样的作用，但根本区别是，国资委首先不直接承担企业经营目标责任，缺乏必要的动力和压力；其次国资委实际上还是一个行政性机构，不可能像董事会那样专业地管理企业，并且国资委对分布于不同行业不同规模的100多户企业采用统一的薪酬决定办法，不可能按照每个企业的特点进行个性化的精准考核并决定其薪酬，任何个性化的做法都必定会引起其他企业的攀比。由于统一的薪酬管理办法没有体现企业的个性化特征，难以充分反映企业负责人的贡献和价值，甚至造成薪酬激励与实际贡献不一致，由此导致激励不足与过度激励同时并存。
国资委针对这种状况开出的“药方”是，按照现代企业制度的要求，建立规范的董事会。这也是国有企业改革不可绕开的一个难题。早在2005年就开始试点的这项改革，目的就在于突破国资委直接行使薪酬管理等出资人职能的局限，而通过规范的董事会去行使这些职能。试点开始以来虽然取得一些成效，但由于相关的配套改革条件不具备，使得建立规范董事会的改革难以完全到位，因此国资委直接决定企业负责人薪酬的做法至今难以根本改变。
2.对不同性质的国有企业没有实行分类管理。国资委管理企业分布很广，差异很大，总体上可以分为完全竞争性企业和不完全竞争企业，后者比如涉及国家安全的军工企业、自然垄断企业如输电企业、具有政策性功能的粮食盐业等。这种划分其实不是一个规范的判定，只是一个基于事实的分析。客观上这两类企业是存在的，困难只在于如何将具体的企业进行归类。由于没有权威的划分标准对两类企业进行区分，只能对所有企业实行统一的薪酬激励办法。结果是，对于完全竞争性的国有企业，这种激励方式和水平还远远达不到应有的效果，但对于具有一定垄断性质或公益性质的国有企业，则可能存在激励过度的问题。不对这两类企业进行必要区分，也导致社会公众对国有企业的经营绩效及其薪酬的评价出现混乱，把少数具有垄断性质或公益性的特殊国企的问题，归结到所有的国企身上，使得大多数一般竞争性国企得不到应有的认可。当有些人反对国企负责人高薪的时候，却忽视了大部分一般竞争领域中的国企的薪酬其实是大大低于市场平均水平的这一现实。如果不能将这两部分国企进行分类管理，国企负责人的薪酬就难以从根本上摆脱当前该高不高、该低不低的尴尬状态。
3.国企负责人的身份与市场化的薪酬难以统一。市场化的薪酬本质上是出资人对企业职业经理人的激励。国有企业的负责人本质上虽然也是企业的经理人，但又很难说是完全职业化的，或者说既有职业化的，如每年面向全球招聘的高级管理人员就具有职业化的特征，但也有非职业化的。这主要表现为两方面：一方面国企负责人的选聘方式不是职业化的。职业化的方式应该由董事会根据企业的需要从不同的方面进行选聘，但目前国有企业负责人的选聘方式主要还是组织任命；另一方面国企负责人的职业与党政干部常常是交叉的，两类不同性质的职业通道遵循同一个选聘任命的规则，甚至由同一个部门行使职权。这种非市场化、非职业化的经理人制度与薪酬激励是难以完全兼容的。一方面，企业的市场化与经理人的市场化是一致的，没有经理人的市场化和职业化，企业的市场化也是不完全的；另一方面，只有职业化、市场化的经理人才能按照市场的薪酬水平得到报酬，现有的做法虽然是比照市场化的报酬决定机制，但与市场中其他所有制企业相比，国有企业负责人薪酬到底应该处于什么水平，却是一个难解的问题。国企负责人薪酬的这种两难进一步影响到企业内部的薪酬体系，使得国企的薪酬分配机制难以与市场接轨，国企内部存在薪酬分配倒挂、该高不高该低不低等问题，实际上都与国企负责人的特殊身份有关。
国企负责人的非职业化，也造成了长期激励机制的缺乏。股票期权等中长期激励，目的是要让企业经理人的利益与企业的长远发展统一起来，避免追求短期利益而牺牲企业长远发展的行为。但如果国企负责人不是职业化的，长期激励就失去了应有的作用。只有短期激励没有长期激励，怎样培育企业长期的核心能力、避免经理人的短期行为？这又会成为国有企业在市场竞争中的一个难题。
三、深化国企薪酬制度改革的解决思路
1.建立规范的现代企业制度是根本。国有企业的改革与国企负责人薪酬制度的改革必须同步推进，规范的现代企业制度，既要建立规范的董事会，也要逐步实行职业经理人制度，在此基础上才能实行与市场竞争相一致的薪酬制度。当前的主要抓手应是围绕建立现代企业制度的目标，继续稳步推进国有企业规范的董事会建设。规范的董事会是现代企业制度的核心和灵魂，同时也是代表国资委直接行使具体企业出资人职能的有效制度安排，由董事会根据企业实际决定企业负责人薪酬，可以做到更专业、更贴近实际、更具针对性，从而增强薪酬激励的有效性。建立规范的董事会除了在董事会的组成、结构、运行规则等方面严格遵循规范要求之外，更重要的是积极探索处理好国资委职能部门与董事会履行职能的关系，国资委职能部门可以原则指导和监管为主，而具体的薪酬决定等职能应由董事会行使。目前央企中建立规范董事会的企业已有40多家，正在对董事会决定薪酬等履行出资人职能的方式进行探索。
2.必须逐步实行对国企的分类管理。国资委副主任邵宁曾提出国有企业实际上分为两类：一类是以赢利为目的的完全竞争性的企业；一类是承担了部分社会公共目标或具有一定公益性质而不是以赢利为首要目的的企业。尽管有人对此提出了不同意见，但事实上这种区分还是客观存在的。作出这样的区分是为了从实际出发更好地履行出资人职能，更有针对性地促进各类企业的发展，同时也更有利于让社会公众认清不同企业的地位作用，引导公众更客观公正地评价国有企业的绩效状况和社会贡献，从而改善国有企业的社会舆论环境，至少不把一般竞争性企业都看做是垄断企业，认为国有企业的效益都来自垄断。在实行分类管理之后，企业负责人的薪酬可以按照不同类型的企业性质决定：对于具有一定社会公共目标的企业，可根据其在国民经济中的地位作用、经营规模、承担的社会责任等确定一定的难度系数，由国资委直接决定其薪酬水平，原则上不应高于同类竞争性企业的水平；对于以赢利为目标的竞争性国有企业，则应在建立现代企业制度的基础上，按照其经营业绩实行与市场同类企业基本相同的薪酬制度，以吸引最优秀的经营人才。对这类企业实行与市场基本接轨的薪酬，关键要做到两点：一是真正做到政企分开，企业的经营活动与政府的特殊政策或资源支持无关，经营业绩完全取决于企业家的才能和员工的努力；二是作为企业的负责人应该逐步职业化，并在市场的优胜劣汰中产生。
3.建立与现代企业制度相适应的职业经理人队伍。国有企业建立现代企业制度的改革目标，是在实践中不断“试错”之后形成的，是国企改革的必由之路。既然如此，就必须坚定不移地向前推进，并为之创造必要的配套条件。其中最重要的配套条件之一，就是必须培养一支具有丰富管理经验和高超驾驭市场经济能力的职业经理人队伍。当然，作为国有企业的领军人物，还需要有良好的政治素质和强烈的责任感使命感。这样的队伍的建设和培养，首先，需要经过良好的职业训练，具备基本的企业家素质和相应的知识结构；其次，必须经过长期的职业生涯的历练，拥有丰富经验；再次，要在优胜劣汰的竞争机制中产生，而不能由行政任命。在现代企业制度下，董事会选人用人不仅仅是程序上机制上的变革，更重要的是有这样一支职业经理人队伍作为制度有效运行的支撑。如果没有合格的职业经理人队伍，现代企业制度是建立不起来的。当然，职业经理人队伍并不是要排斥国有企业的负责人，国有企业在中国三十多年的改革中，实际上已经锻炼培养出了一大批具有职业经理人素养的企业家，只是需要在体制机制上为他们的成长创造更好的条件，使他们在市场竞争的洗礼中脱颖而出，引导他们真做企业、做好企业、献身于企业，而不要去走“企而优则仕”的老路。
4.加强对国有企业负责人薪酬改革的宏观指导。一是建议政府有关部门从理顺全社会收入分配结构入手，明确国有企业负责人薪酬水平的合理区间。特别是要确定不同行业之间国有企业负责人薪酬水平的比例关系，防止高低悬殊造成相互攀比，降低薪酬激励的有效性。
二是创造条件向社会公布国企负责人薪酬及分配状况，接受社会公众的监督评价。这样一方面可以充分吸取社会各方面的意见，使国企薪酬决定更科学更符合实际，避免出现“天价薪酬”等扭曲的现象；同时也符合“堵不如疏”的道理，可以让不同意见的讨论建立在信息准确的基础上，而不是依据道听途说的偏见，避免一些人用片面的信息进行歪曲和误导。
三是建议政府相关部门将中央关于加快垄断性行业改革的决策落到实处，尽快出台相关政策，将国有企业分为完全竞争性企业和不完全竞争企业。对不完全竞争的行业和企业设定最高薪酬标准，对完全竞争行业逐步与市场薪酬接轨，同时要发挥国有企业舞台对经营人才的有利条件，将国有企业负责人的薪酬绝对水平控制在市场薪酬的中等水平以内。
四是推进企业负责人管理体制改革。对完全竞争性的企业，在建立规范的法人治理结构的基础上，尽快过渡到市场化选聘企业负责人，并且建立企业负责人的市场退出机制，对考核不合格者不再聘用，使其收益与风险相一致。
五是强化核查手段，完善管理体制。在薪酬管理中逐步建立出资人监督、企业内部监督和政府相关部门监督相结合、分工明确职责清晰的监督机制。积极创造条件将企业负责人的收入公开，作为职代会民主监督和社会监督的重要内容。并作为对企业领导班子清正廉洁和遵纪守法监督检查的重要内容。通过相关的制度建设，实现激励与约束相统一。
国企：不搞私有化，但要深化产权改革
谢鲁江
一、佐利克引发的争论
2012年2月28日，世界银行位于北京国贸的办公室成为关于中国改革争论的焦点所在。
在此前一天，世界银行发布了一份名为《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》的报告。对国有企业和银行进行改革是世界银行给中国开出的最关键“药方”。该报告的第一条建议就是——中国需要进一步重组国有企业部门，破除竞争性行业的垄断和寡头垄断企业。
这剂“药方”不禁让人联想到俄罗斯曾经采取的“休克疗法”。独立学者杜建国在现场说，美国是要用私有化的毒药毁掉中国的经济，中国绝不能重复俄罗斯的老路。
清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明表示，“完全不同意杜建国的说法与观点，现在‘国进民退’的现象很严重，打破国企垄断，已经到了非改不可的地步。”
“改革是要从政府主导型的经济体制转变为真正的市场经济体制。国家发展经济需要五种资源：货币资源，实物资源(如矿产、能源)，物流资源(如铁路、民航)，信息资源和自然资源等。现在这五种资源都由国家垄断，这就造成社会利润不能平均化，并伴随贪腐、低效率严重，这种状况必须要改革。”一位著名经济学家说。
在政府内部，对于此份报告的建议也出现了泾渭分明的态度。在财政部发文至相关各部委会签时，教育部、卫生部等部委给予报告高度肯定。然而，国资委系统的相关人士则认为，如果贸然放开相关领域，降低准入门槛，反而会给中国经济带来风险。(以上内容，参见《中国经营报》相关报道)
中国国企到底需要怎样的改革？笔者的基本观点是：国企不搞私有化，但要深化产权改革。
二、国企所有制结构调整的高潮已经过去
改革开放以来我国国有企业的改革，可以大体分为3个阶段：
第一个阶段是在计划经济下的改革。它是计划经济体制内部放权让利的改革，重点是调整政府与国有企业之间的生产管理权限和利益分配关系。
第二个阶段则是在经济体制转轨过程中的改革。在这一阶段，国有企业改革以建立现代企业制度为改革的目标模式，根本目的是使国有企业由计划经济的细胞转变成为市场经济的微观主体。通过这个阶段的改革，一方面使得国有企业跟上和适应了整个经济体制由计划经济向市场经济的转轨，转变了企业管理体制和经营机制；另一方面，国有企业改革的不断深入，也有力地促进了整个经济体制的转轨。由此，国有企业改革成为整个经济体制改革的中心环节。
作为第二个阶段改革的突出特征，国有企业的改革集中表现为所有制关系、结构、实现形式等方面的改革。这种所有制关系的大调整主要表现在以下几个方面：形成了多种所有制并存的基本经济制度，积极探索公有制的多种实现形式，国有经济的战略定位与结构调整，国有资产出资人地位及其监管运营组织形式的确立。
所有制改革达到高潮的两大理论标志则是：党的十五大提出要积极探索公有制的多种实现形式；党的十六大强调坚持社会主义初级阶段的基本经济制度，提出“两个坚定不移与一个统一”的指导思想。
由此我们可以得出结论：国有企业以所有制关系调整为主的改革已基本完成。现在国有企业改革进入了第三个阶段。它是在市场经济体制下的改革。我国社会主义市场经济体制的基本框架已经建立，国有企业则进入了在市场体制之下深化改革、完善制度的新阶段。其有代表性的表现就是：(1)以“百千万工程”为标志，国有企业现有数量将基本保持稳定；(2)国有企业改革发展任务将由所有制结构调整为主，转向以完善组织结构、产业结构为主，以做大做强，提高市场竞争力、影响力、控制力为主；(3)改革重点是构建以法律规范和预算规范为主要内容的新的制度规范。
三、所有权与产权概念的辨析
全局性大规模的所有制改革高潮已经过去，那么下一步国企是否还继续改革？如果继续改革，又应该围绕什么来展开？要探索这些问题，首先需要辨析所有权与产权的区别。
(一)产权的含义
关于产权的含义，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》认为：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”
德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在于它能使人们在与别人的交换中形成合理的预期。”
最早提出产权理论的科斯，特别强调产权与所有权的区别。他认为，产权是人们所拥有的“实施一定行为的权力”，“产权体现的主要不是人与物的关系，而是人与人的关系”，产权“所要决定的是存在的合法权利，而不是所有者拥有的合法权利”。
阿尔奇安认为，要把产权定义为人们在资源稀缺的条件下使用资源的权利，或者说人们使用资源的适当规则。
以上述一系列关于产权含义的论述，我们可以看到，产权实际上说的是，人们可不可以利用稀缺资源，以及利用稀缺资源可以做什么、不可以做什么的权利或规则。简单地说，产权就是人们行为的权利。
(二)产权与所有权的区别
产权概念与所有权概念是有区别的。在英文中，产权是“product rights”，而所有权则是“ownership”。可以这样说，所有权是物的归属权问题，它是一个单一的权属。而产权则是对权利在人们之间分配的一种制度性安排，它是一组权属关系，确定在一个经济共同体中，或者在彼此的经济交往中，人们各自应当拥有的权利及应当承担的责任。所有权回答的是物的归属问题，它明确的是物的边界问题。而产权所要回答的是，各种权责利关系的合理配置问题，它明确的是行为的边界问题。所以科斯才特别强调产权是一种人与人的关系，以上各个经济学家的论述中，才不约而同地把产权都归结为：人们行为的权利。
举个例子，比如，我买了一台电视机，拿回家中使用，从物的所有权来说，已经没有疑义是属于我了，从厂家或商家转到了我的手中。但是当电视机出现问题、发生事故时，我拥有向厂家或商家要求维修或赔偿的行为权利，而厂家或商家则负有对此事负责的行为义务或责任。我作为消费者与厂家或商家的关系，不是所有权关系，但是一种产权关系。这种产权关系有没有、合理不合理，就关系到消费品市场的培育和完善问题，影响到消费和生产，影响到需求和供给，从而也就影响到经济发展、资源配置。
因此，不断推进产权改革的根本含义，是使人们之间的各种权责利关系安排得更加合理，更有利于促进资源优化配置，经济活动的效率更高，而不是简单的搞“私有化”，把物分给私人、归属给私人。按照科斯的认识，即使把物都归属给私人，如果对责权利关系不做出合理的制度性安排，经济照样是没有效率的。我认为这是科斯在私有制条件下提出产权理论的本意。也就是说，当科斯提出产权理论时，他针对的问题是，即使在私有制条件下，仍然有大量资源配置效率不高的问题需要解决，比如经济危机、市场失灵等。所有权的明晰并不能完全解决人们行为的合理性问题，因此就需要进一步明晰产权，为人们的行为及其行为的后果设置责权利关系的制度规范。从这个意义上讲，国企下一步改革，更需要的是行为规范的改革，新型责权利关系制度规则的改革，也即真正的产权改革。
四、如何推进国企产权改革
(一)所有权改革与产权改革的区别
1.所有权改革是明确企业资产的归属，是以资产所有者财产权利为中心的制度变革。而产权改革是明确企业运行资产的行为的边界，是以经营者的责权利为中心的改革。
2.所有权改革是建立市场经济体制的需要；产权改革是完善市场经济体制的需要。财产权利的神圣不可侵犯是市场经济建立的基础，而行为规则(即以责权利为核心的产权规则)的不断完善则是市场经济体制不断改进完善的核心。所有权改革，塑造了微观主体，构造了市场经济的起点(财产权利)。产权改革，则是建立微观主体的行为规则，建立和完善市场秩序(交易规则)。
3.所有权改革是确立对财产权利的保护，确立其排他性的制度架构。而产权改革则是为了解决“囚徒困境”问题，确立各利益相关方合作关系的制度架构。所有权改革是解决财产析分问题，而产权改革则是解决行为合理化问题。
4.对于国有企业来说，所有权改革是改变身份的改革，即由计划经济的细胞转变为市场经济的微观主体。而产权改革则是改善行为的改革，如进一步完善法人治理结构，更好地行使国有资产的经营权，确立各利益相关方责权利关系的合理制度架构和行为规则，等等。
(二)围绕国企行为合理化问题，推进产权改革
当前，国企产权关系的改革，重点要解决三个主要问题。
1.推动责权利关系契约化。在产权关系改革方面，要推动符合市场经济体制及现代企业制度运行要求的新型权责利关系的构建，其核心就是在产权关系(权责利关系)形式上，应当强调进一步去行政化问题的解决，强化其契约化的形态和属性，形成契约谈判机制和契约履行体制。具体说，就是以契约化的方式来理顺各方面的责权利关系：(1)国有企业内部的权责利关系；(2)国有资产运营、监管、收益分配等方面的权责利关系；(3)国有企业对社会、公众的权责利关系。
2.分类改革、个案改革。(1)三大领域分类深化改革。国有企业现主要分布在公用事业领域、垄断性领域和市场竞争性领域，应按照各个领域不同的运行特点、职能定位，分类改革。(2)强调个案改革。经过改革所保留下来的现有国有企业，尤其是中央直属的国有企业，都是掌握国民经济命脉或处于关键行业的，其影响非同小可，各自情况也有很大不同，需个案改革，而不能套用一个模式。
分类、个案改革的核心指导思想是，各类企业的产业特点、社会经济地位、历史沿革等都有很大不同，由此所涉及的责权利关系也会有很大不同。因此，应当分类、个案改革，形成不同的产权关系、契约框架。
3.围绕国企做大做强，推动相应的产权改革。在所有制改革和适应体制转轨的改革告一段落之后，国有企业的改革将更多地围绕提高效率效益、提升核心实力和竞争力、促进企业及国民经济发展来展开。
(1)围绕提高企业竞争力、创新力、国有资本运营效率来进一步完善公司治理结构。
(2)大力培育大企业大集团，打造社会主义市场经济体制条件下成长起来的跨国企业，提升国有企业的国际竞争力。
(3)合理控制和配置国家战略资源，更好履行社会责任，在社会经济转型过程中有效发挥影响力、控制力和带动力。
俄罗斯私有化影响及未来发展“路线图”
李建民
20世纪90年代，俄罗斯进行了大规模的私有化。由于现实结果与其初衷相差甚远，私有化成为苏联解体20年来俄罗斯社会争议最大的问题之一。普京执政前8年，对私有化政策进行了调整。2012年5月，普京开始第三个总统任期，私有化仍将是其施政方针的重要组成部分。与20世纪90年代相比，今天俄罗斯推行私有化的内外环境、政策目标均发生了重大变化。但分析俄罗斯私有化的影响和教训，研究其未来发展的“路线图”仍具有重要的理论意义和现实意义。
一、20世纪90年代的私有化
(一)私有化方式、阶段和结果
俄罗斯(苏联)曾是世界上国有化程度最高的国家。1990年，在其所有制结构中，国有制比重占92％，在工业部门，国有制比重更是高达99％。
20世纪90年代，俄罗斯在私有化概念下对国有企业进行了大规模改造。按照俄罗斯法律界定，私有化分为“小私有化”和“大私有化”两种基本方式。“小私有化”是指对国营零售商业、饮食业、服务业及一些小型工业建筑企业实行的私有化，主要采取公开拍卖、租赁或出售的方式进行。“大私有化”主要是指将国有大中型企业私有化的过程，其步骤为，先将国有大中型企业改造为股份公司或集团，以变更其所有权，然后使股份公司的股票进入资本市场。“大私有化”分为“证券私有化”(1992年7月1日至1994年6月30日，该阶段的特点是通过发放私有化证券无偿转让国有资产)、“现金私有化”(1994年7月1日至1996年底，该阶段的特点是由以私有化证券无偿转让国有资产过渡到按市场价格出售国有资产)和“个案私有化”(1997年之后，该阶段的特点是停止大规模私有化，转为有选择地按个案进行，强调私有化的重心是增加投资和提高企业生产效率，加强国家对私有化过程的监督等)三种方式。
从俄罗斯私有化规划提出到私有化过程结束时，国家、集体(指各类合作经济和股份经济)、个体经济各占1/3左右，即非国有经济和私有经济约占全部产值的60％～70％。从实施结果看，俄罗斯提出的私有化指标已基本实现。通过私有化，俄罗斯的所有制结构和产权结构发生了重大变化，形成了多元化的所有制格局，无论在就业比重，还是在产出比重上私有化企业均占有优势。根据俄罗斯官方统计，到大规模私有化结束的1996年年底，工业中实现私有化的企业共12.46万家，占私有化初期国有企业总数的60％。从就业看，在国有经济部门中的就业人数减少了50％，而纯私营和混合所有制部门的就业人数则相应增加了50％。从产出看，非国有企业在GDP中的占比从1991年的15％升到72％，其中私营经济成分占28％。(《俄罗斯经济杂志》，1997年第11—12期)
(二)私有化目标、问题及影响
俄罗斯私有化是在苏联解体、政权变更后作出的抉择，与其他国家不同的是，其私有化谋求的目标，除了一般经济意义外，很重要的是出于政治动机。俄罗斯“私有化之父”丘拜斯曾明确指出，私有化既是一项要建立以私有制为特征的资本主义生产方式的基本国策，又是“使改革进程具有不可逆转性”的政治保证。(俄通社－塔斯社莫斯科1993年11月24日电)其私有化纲要明确提出七大目标：(1)形成广泛的私有者阶层；(2)提高企业的生产效率；(3)用私有化收入对居民进行社会保护和发展社会性基础设施；(4)促进财政稳定；(5)创造竞争环境，打破经济中的垄断；(6)吸引外国投资；(7)为扩大私有化创造条件并建立组织机构。(《俄罗斯经济杂志》，1998年第1期)
2004年，俄罗斯联邦审计署对1993—2003年私有化进行专门审计，内容主要涉及私有化的法律基础、执法机关在私有化中的作用、私有化的经济和社会后果。其结论是：私有化是俄罗斯最重要的经济制度改革之一，通过私有化，俄在最短时间内确立了市场经济制度，并在社会冲突相对较低的情况下实现了产权再分配。但私有化结果与其战略目标却相去甚远：未能形成广泛有效的私人所有者阶层，未能带来企业效益的提高，所吸引投资对于企业生产、技术现代化和社会发展远远不够，在一系列部门未能保持企业在国内和国际市场的竞争优势。
由于私有化过程中存在法律不健全、执法机构违规越权、贱卖国有资产、对私有化交易缺乏独立的外部监管、政府机构存在大量腐败等问题，私有化对俄罗斯社会经济产生了一系列负面影响：
1.资产评估过低造成了国有资产的大量流失。证券私有化阶段，企业资产价值直接依据1992年7月1日前资产购置价格和固定资产折旧剩余价值确定，其结果不仅从财产构成上大大缩小了国有资产的价值，并且与1992年以来成数百倍上涨的价格指数形成巨大反差。据俄国家杜马听证会公布的材料，俄在私有化期间的损失总计为9500万亿卢布(其中经济损失5500万亿卢布、社会损失4000万亿卢布)，相当于1996年国内生产总值的4.2倍、二战期间损失的2.5倍。还有专家估计，由于低价出售国有资产，国家损失至少达1万亿美元。
2.引发了社会严重两极分化。转轨以来，俄罗斯普通居民的生活水平下降了50％～70％，出现了一个占人口1/3左右的庞大的贫困者阶层。由于科研和教育经费不足，国民教育受到冲击，国民素质受到影响；人均寿命自1992年以来逐年下降，1997年男女公民的平均寿命分别为60岁和73岁，下降到60年代的水平，人口出生率多年来负增长，危及到国家安全。
3.导致寡头政治的出现。为了培育政权基础，激进民主派在私有化过程中提出了两个目标：形成“广泛的私有阶层”和促进“战略性大股东”的出现。实际情况是，通过快速私有化，俄罗斯形成了一个中产阶级，但这一队伍极不稳定，在遭受1998年金融危机的冲击后，中产阶级的力量受到严重削弱。而金融寡头则借助于政权的力量，在私有化过程中迅速扩大自己的实力，并从经济领域向政治领域扩张，进而控制传媒，左右国家的大政方针。寡头政治的出现，延缓了俄罗斯的民主化进程，同时也阻碍了经济领域的公平竞争。如果说，保证民主政治的不可逆转是俄罗斯私有化最大的政治成就的话，寡头政治的出现又使这种民主大打折扣，很难说私有化取得了政治上的成功。鉴于私有化过程中出现的严重问题，从1997年起俄罗斯已停止大规模的私有化。
二、普京时期俄罗斯私有化发展态势
私有化不仅是观察俄罗斯社会经济转型的镜子，也是俄政府经济政策的风向标。2000—2008年，在普京的前两个总统任期中，私有化政策取向却截然不同。处理政权与寡头的关系是判断其私有化走向的一个切入点。从普京的主张看，一方面明确提出所有制改革的大方向是反对重新国有化，要保留和完善已形成的市场微观基础，认为“不应该谈重新分配俄罗斯资产问题”，“如果允许重新分配资产，则遇到的问题和造成的损失将比过去搞私有化时还大”。另一方面要总结私有化中存在的问题和教训，用法律来规范和保护私有产权，通过规范的私有化程序，完成“提高生产效率和增加预算收入的双重任务”。自2002年开始，俄罗斯国有资产部每年都提出新的私有化计划和企业目录。第三主张政企分开，坚决执行政权与金融寡头保持距离的原则，重点打击那些控制媒体、干预政治的寡头。
普京第二任期内，俄罗斯政治舞台力量对比和局势均发生了重大变化，国家政治经济走上正常发展轨道的基础已经奠定。在处理与寡头的关系上，则是进一步强化国家对经济的干预和主导作用，彻底摆脱叶利钦时期寡头凌驾于政府之上、干预政治经济的模式，通过市场和司法手段，拆分私人寡头企业，促进国企强强联合，组建超大型国家公司，强化国家对战略性行业的掌控，推行公私合营模式，用国家资本主义取代寡头资本主义。借助打击寡头的机会，俄政府成功收回并管控了大多数传媒机构和能源、银行、航空、核能、军火出口等主要战略性产业及装备工业。同时确定涉及国防、石油、天然气、运输、电力、外贸、银行、渔业、钢铁制造业等领域的1063家大中型企业为国有战略企业，规定政府无权对这些战略企业实行私有化。俄还任命政府高官直接到战略性企业兼职，力图通过国家控制资源主导发展的方式来确保战略性企业的增长。在新组建的六大国家公司中，监事会主席分别由政府总理、副总理、总统办公厅主任、部长担任，普京亲自担任新组建的国家开发银行监事会主席。据俄“三家对话”投资银行和“专家杂志400强”保守估计，2004—2007年间，国有股在俄资本市场中的占比从24％上升到40％，2009年达到50％。1997—2009年，国有经济比重从30％反弹至67％，银行业、加工业、石油天然气行业中国有股份占比分别达到60％、50％和45％。期间，私有化基本处于停滞状态，每年的私有化计划实际都完不成任务。
三、私有化再起争论
“梅普”时期，俄罗斯私有化再度引起世人高度关注。2010年11月27日，普京总理签署政府令，批准了《2011—2013年联邦资产私有化预测计划和私有化基本方针》。根据该规划，俄拟于2011—2013年对包括10家超大型国有公司、117家联邦单一制国企、854家股份公司、10家有限责任公司和73处不动产在内的国有资产实施私有化，范围涵盖金融、石油、电力、粮食、运输、农业、化工、石化等行业，预计收益达1万亿卢布，约合350亿美元。10家超大型国有公司股权出售比例分别为：俄罗斯石油公司拟出售25％－1股、俄水电公司7.97％－1股、俄联合船舶公司50％－1股、联邦电网公司4.11％－1股、外贸银行35％－1股、储蓄银行7.58％－1股、俄农业银行25％－1股、联合粮食公司100％、俄铁路公司25％－1股、俄农业租赁公司50％－1股。俄在公布私有化计划后又陆续出台具体实施办法，包括公开拍卖、IPO、股权置换和直接交易等。
此次私有化计划是在受国际金融危机影响，俄10年来首度出现预算赤字、现代化计划受阻的背景下出台的，筹资增加预算收入和提高国有资产管理效率是其基本目的。值得关注的是，此次私有化计划虽然高调开始，雄心勃勃，但实际推进却拖沓缓慢，雷声大雨点小。2011年，除外贸银行完成出售10％股份的交易(交易额为957亿卢布，约合32亿美元)任务外，储蓄银行出售7.6％股份、外贸银行再出售10％股份的计划被推迟到2012年，包括俄罗斯石油公司在内的国有能源公司，以及一些基础设施公司的私有化情况或不明朗，或大大推迟。
导致新一轮私有化计划推迟的缘由是，国际油价高企使俄罗斯2011年预算执行情况好于预期，通过私有化筹资的迫切性放缓，俄对超大型国企进行私有化的政治意愿减弱。更重要的是，俄高层和政府内部对私有化仍存歧见。在政府内部，以主管能源的副总理谢钦和经济发展部为代表的两派针锋相对。谢钦认为，不仅应该保证私有化的经济效益，也要保留计划出售的国有公司的“战略性责任”。关系到国家利益的经济命脉和战略行业(如能源)应该掌握在国家手中，从而能够集中精力开发大型项目，以提高俄罗斯的经济增幅和竞争力。2011年10月，谢钦致信普京，建议推迟大型能源公司的私有化，提出不能以低于IPO的价格出售俄罗斯石油公司、储蓄银行和外贸银行的股份，要求彻底取消境外石油公司的私有化计划。普京对此作出了回应，同意在私有化组织工作中考虑谢钦的建议。而俄经济发展部认为，过高的国有比例影响了经济的正常发展，导致竞争萎缩，投资环境恶化。为了提高国有资产的管理质量，必须限制国有经济的规模，不能随意以国家利益为借口来进行扩张。没有必要推迟对包括俄罗斯石油公司、统一电力系统、联邦电网公司、俄罗斯水电公司在内的国企进行私有化的日程。
在决策层，总统梅德韦杰夫和总理普京对私有化的声音也不一致。梅德韦杰夫一直主张扩大俄罗斯的私有化计划，多次批评政府职能部门作风拖延，要求提出更加激进的私有化建议。2011年4月，梅德韦杰夫总统提出废除政府副总理及部长在其主管领域内大型国企董事会和金融董事会或监事会任职的做法，3名副总理和5名现职部长已相继从任职公司董事会退出。2012年4月10日，梅德韦杰夫召开“开放的政府”会议，要求政府在年内制定一份国有资产清单，并对进入该清单的国有资产提交私有化路线图，提出“政府应该拿出勇气，全面实施私有化，特别是推进那些已经确定的方案”。(梅德韦杰夫在“开放的政府”会议上的讲话，2012年4月10日)总理普京对私有化问题一向态度慎重，虽多次表示将继续推进私有化，但要求政府根据国际市场行情调整私有化步骤，按市场实际价值出售国有资产。2012年4月4日，总理发言人称，5月7日普京总统就职前不再商讨私有化问题。普京在总理任内将搁置国企私有化方案。2012年4月11日，普京在俄国家杜马作2011年政府工作报告时表示，对私有化问题仍需审慎考虑。
四、私有化发展“路线图”
从目前情况看，俄罗斯私有化政策走向大体有两种前景：一是普京就职总统后会责成新组阁的梅德韦杰夫重审私有化方案，延缓甚至搁置私有化方案；二是私有化方案将搁置争议，待梅德韦杰夫就任总理后协调争议，确定最终方案后启动。但无论是哪种前景，以下几点可以基本肯定：
1.俄不会重复上世纪90年代的大规模私有化。与上世纪90年代相比，当前俄罗斯经济发展的国内外环境和私有化政策目标已发生本质变化，俄罗斯的市场经济体制框架已基本确立，其所有制结构将进一步完善而不是大规模改变。
2.政府仍将保留对战略企业的绝对控股权。这是俄罗斯新一轮私有化的前提。按照规定，在按计划出售规定比例的国有股权后，国家在特大型国企中持股比例为50％＋1股到75％＋1股，仍持有控股权或绝对控股权，在多数企业仍保留控股权。俄政府还将针对具有高投资吸引力的股份制企业制定专门的私有化措施。从实质看，私有化不会改变俄所有制结构，也不会弱化政府对战略性企业的调控能力。
3.将根据市场变化重新确定私有化时间表。2011年俄国内市场条件不佳，大型国企囿于体制问题，短期内无法启动私有化。加之欧美处于债务危机压力无力收购，俄大公司股票市值普遍下跌。未来俄将根据市场变化重新确定私有化时间表，出售方案亦可能会出现新的调整。俄表示将在对全球市场走势作出预测后确定是否出售大国企股份，俄需要在最有利的条件下出售，而不是廉价拍卖。
4.国有经济比例或降低。从俄当前面对的入世对市场化要求提高的压力和经济现代化的现实要求看，都必须限制国有经济规模，提高国有资产的管理质量，促进结构改革和提高企业效率。从现有的思路看，国有资本将退出俄现代商业舰队公司、谢列梅杰沃国际机场、国际统一电力系统公司、对外贸易银行、俄罗斯水电公司、俄罗斯石油公司等大型公司，国家只保留在这些公司的“金股”，对一些国有全资公司将减持国有股份至75％。
5.吸引外资改善经济结构成为私有化的重要目标。俄推行现代化计划离不开外资的参与，未来俄会吸引国内外知名投行和银行参与私有化，通过市场评估，采取透明和有效的程序，在公开和平等的条件下出售国有资产。俄将降低外资进入战略性产业的门槛，以吸引更多的战略投资者。
【延伸阅读】
国企改革的历史演进及问题争议
一、国企改革的历史演进
1978年党的十一届三中全会以后，中国经济体制在改革探索中逐步由计划经济向市场经济转轨，其中国有企业开始了漫长而崎岖的改革历程。
国企改革至今大体上可划分为三个阶段。第一阶段主要是“放权让利”。从1978年10月至1984年10月，时间跨越6年左右。期间，1983年国有企业向政府上缴利润由利润所得税代替，即“利改税”。但由于税率过高(达到55％)，企业交不上税，“利改税”政策到1986年底无法继续实行，“利改税”不成功。
第二阶段是1986年12月国务院提出的企业承包经营责任制，即常说的“承包制”。但承包制的最大缺陷是有激励而严重缺乏约束，所有权和经营权分离了，但所有者缺位，所有权不能约束经营权，造成了经营者滥用经营自主权谋取私利或小集体利益，大量出现“内部人控制”现象，进而造成了国有资产随着承包周期变化而不断流失。
第三阶段是1993年起至今，主要目标是建立现代企业制度，同时进行的还有确立国有资产管理新体制、国有企业战略布局调整和企业股权多元化改革等。现代企业制度的特征是：产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学。从此，国有企业改革进入制度创新阶段。
在国企改革的第三阶段，为了解决国有企业所有者缺位问题，2003年国务院成立国资委，到2004年6月，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团国资委全部成立，此后地(市)级国有资产监管机构也陆续组建起来。“三级”政府国有资产监管机构在国有资产保值增值、推动大型国企(特别是央企)发展、推进国有大中型企业建立现代企业制度等过程中发挥了重要作用。
二、国企改革的成绩及现状
历经三十多年的改革和发展，国有企业已有一系列重大变化。从国企数量来看，从1998年到2008年，国有企业户数从原来的23.8万户减少到11.4万户，减少了一半多。国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，截至2008年大型企业户数占国有企业总数的48％(在2000年这一比例不足10％)。在此基础上实现的利润增长超过20倍。2010年《财富》杂志载文，说大陆有46家企业进入世界500强，其中有40家为国有企业，在40家国有企业中有29家是央企。大家一般认为近些年国有企业体现着在关键领域对国民经济的控制力和影响力。
三、现阶段进一步深化国企改革争论的焦点
国有企业改革是经济体制改革最重要的领域之一，同时困难最大、争议最多。公众记忆犹新的是2004年由“郎顾之争”而引发的国企改革大讨论。这场争议的焦点是如何看待产权改革中“国有和集体资产的严重流失”，以及如何看待国有或集体企业的管理层收购(MBO)现象。中国经济界几乎所有重量级学者都纷纷发表自己的观点，论战的经济学家大致分成两派：“挺郎”一方以左大培、杨帆等人为代表；而不赞成郎咸平主要观点的有吴敬琏、张维迎及周其仁等。此外法学界及史学界的著名学者也在这场论战中各自从专业角度表达了观点。
这场争论伴随着国企改革的深化一直持续到现在，十七大以来尤其是2008年席卷全球的金融危机过后，对于国企的批评越来越多，关于国企改革的争议也更激烈了。
1.对国企改革方向的争议
从党的十五大、十六大、十七大报告到党出台的重大经济文件和国务院重大决策，都方向性地提出坚持“两个毫不动摇”。今年的政府工作报告中又重申了这一点：即毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励支持和引导非公有制经济。
未来国企改革将走向何方？现将经常在主流媒体发表观点的学者专家(主要是经济学家)的观点略列如下，按照叙述的方便排序，不分先后。另，每位专家的观点篇幅按照笔者能够搜集到的他们的最新公开言论(发表的文章、微博或演讲，且能够代表其一贯的主张)而提炼整理出来：
刘国光近期在《人民论坛》上发表的文章《不坚持社会主义方向的改革同样是死路一条》中指出：当前不能简单地重复“不改革就是死路一条”，应强调坚持社会主义方向的改革，不坚持社会主义方向的改革也是死路一条。要坚持公有制为主体，毫不动摇地发展公、私两种经济；要延缓“公”降“私”升的速度和程度，阻止化公为私的所有制结构转换过程，坚决制止目前借反垄断来瓜分国有企业的浪潮。而他坚持这一观点的理由是：三十多年来我国贫富差距的扩大除了与个人因素(能力、教育、培训机会和健康)相关外，显然还与所有制结构变化以及“公”降“私”升和化公为私的过程有关。调整当前收入分配、缩小贫富差距要多方入手，但最根本的是坚持财产制度的公有制为主体，只要坚持公有制占主体地位，就可以避免两极分化。
左大培认为中国的国企改革大致可分为两个阶段，第一个阶段的改革基本上是在公有制的范畴之内，进行企业经营管理模式的改变；第二个阶段是1996年之后，这一阶段的改革变成了一场“私有化运动”。对于第二个阶段他持否定和批判态度。他认为对于我们国家，从文化伦理角度而言是社会低信任度的国家，这种国家只有两条路可走：要么单纯依赖私营企业而永远处于不发达的状态，要么以国有经济、国有企业带动经济发展而变为发达国家。中国需要大量的国有经济，是因为中国千年以来积存的文化特征，使中国的私营企业难以摆脱家族主义的束缚，不同家族的人互不信任，私营部门无法有效地学习和开发现代化的生产技术，也无力发展私营大企业，使得技术进步和大企业的发展必须借助国有经济。
从要保证公有经济或者国有企业的主体地位这一点上来看，刘国光和左大培的观点基本一致。
张维迎不这样认为，他称国企改革第一个要做的事情就是“私有化”，他认为国有企业已经成为未来中国进一步成长的最主要的障碍之一，他希望在5到10年内，将国有企业的比重降到10％左右。对于中国经济的转轨尤其是增长模式的转变，他分别从亚当·斯密和凯恩斯两种理论视角进行解读。亚当·斯密的理论认为财富和经济的增长遵循一个正循环：财富和经济的增长源自于技术进步和创新，而后者又依赖于分工(有分工才有专业化，专业化促成专心致志的研究和开发，最终才有发明创造)，而分工深度由市场交易和规模决定，而市场规模的扩展本身导致分工提升，导致技术进步，进而导致经济发展，经济发展再进一步提升市场的规模。
凯恩斯的理论认为，经济增长的模式是GDP等于消费加投资加净出口(俗称“三驾马车”)，如果愿意的话也可以加政府支出。GDP的增长靠“三驾马车”，出口不行靠投资，投资不行靠消费。
对于转型、发展民企还是国企，如果用凯恩斯理论的话，不管国有企业、民营企业，只要有需求就好，在法律制度不健全的情况下，增加总需求最好的办法就是利用国有企业，金融危机后中国四万亿经济刺激当中大量的贷款都留给了国有企业；从亚当·斯密角度看这些国有企业本身是没有创新的动力，因而无法真正促进财富和经济的增长。
针对最近频繁出现在媒体上的国企改革“私有化”，华生连续在微博上发表文章反驳。他说当今国企的体制十分荒唐，急需改革，但是私有化分掉国企的股份，企业必落入原高管家族与官僚权贵手中，使中国重蹈俄罗斯私有化的覆辙。华生作为“价格双轨制”理论的主要贡献人之一，认为中国三十多年的改革进行到现在，面临的都是具体问题。推进国企改革要凝聚共识，从共识最多的地方开始起步，而产品价格市场化包括要素价格市场化是解决问题的突破口，比如电价等关键性资源能源产品价格的市场化。
吴敬琏一直强调要坚持政治体制和经济体制相互配合的改革，使市场发挥对资源配置和价格形成的基础性作用，消除行政部门的微观干预，他认为现代市场经济需要法治来保障，特别是对产权的保护。应对行政垄断国企进行改革，国企应该继续“退”，而不是“进”。他认为目前的贫富差距产生的原因有两项，一是腐败，二是垄断，这都和政府权力有关。我们的垄断不是经济自由竞争的结果，而是行政权力造成的。要靠改革开放建立一个好的体制，在这样的体制基础上实现经济发展模式的转变。能不能实现发展模式的转型，取决于各方面的努力，而这里面界定清楚政府的职能很重要。
对国有企业股份制改革理论作出主要贡献的厉以宁认为国有企业和民营企业各有制度创新的优势，二者可以合作共赢。但是他认为目前存在的行业垄断是国企和民企共同发展创新的障碍。行业垄断是计划经济体制延续下来的做法，是阻碍国企创新的重要原因。国有企业只有在自主创新方面做出优异的成绩才能在国民经济发展中发挥更大的作用。他指出为什么要有国有企业的原因是国有企业有义务保证国家战略的实现。如果把这点认识好了我们对国有企业改革的发展问题就清楚了。
抛开国企改革方向性的差异，各方专家都认为下一步国企深化改革，应注重相关法律建设。用法律去监管和规范国企的管理、改制、重组和上市。立法只是基础，有关法学家认为，目前国企改革最亟须的其实不只是法律条文，更重要的是在国企管理及改革的每一个环节，认真执行相关法律规定。
2.国有企业是否存在垄断问题
吴敬琏认为国企存在垄断并应该改革。他认为，目前在一些很重要的部门存在着行政垄断，这是跟建立社会主义市场经济的要求不符的。针对反垄断应该只反那些不好的垄断，对于好的垄断(“有利于国家的垄断”)则不能反的说法，他指出，这样一来，一个企业的垄断应不应当反就变成无法确定的事情了。例如，中国的电信资费高得惊人，这是与行政垄断直接有关的。难道应该以电信企业是国有企业为理由把这些企业置于《反垄断法》的调节范围之外吗？
厉以宁认为国企的行业垄断是阻碍其创新的重要因素，行业垄断的存在根源是既得利益的存在，因为要维护既得利益就要维持现状，所以结构调整就难以推进。行业垄断不是市场经济的产物，它延续了计划经济下的一些做法，国有企业应该自己清理一下，还有哪些是计划经济的东西，既然我们要实行市场经济，那么这个改革是刻不容缓的，市场经济并不表示国家不发挥宏观调控的作用，也不表示在跨行业中不能起到规划和指导的作用，但在市场经济的范围内应该说行业垄断的存在阻碍了国有企业发展，国有企业很可能为行业垄断的利益而感到满足了，而创新就减少了。
否认国有企业存在垄断的学者如中国人民大学经济学院的教授张宇，他用HHI指数对目前饱受垄断诟病的石油石化行业、电信行业、电力行业、钢铁行业和煤炭行业等进行衡量，得出的结论是：除电信和电力行业存在自然垄断因素外，其他行业都有较强的竞争性。从目前国有企业的行业分布上看，分布于竞争型行业的国有企业占国有企业总数的90％以上。国有企业经营绩效的改善主要不是来源于垄断，而是来源于国有经济的结构调整和体制创新。反垄断不是当前经济改革的主要任务，推动科学发展需要进一步做大做强国有企业。
杨启先指出，有关特殊垄断的企业，比如石油、电信，从长远来看，国家还要垄断，因为它们关系国家的经济安全。
刘国光认为在有关国家安全和经济命脉的战略性部门及自然垄断产业，问题的关键不在于有没有控制和垄断，而在于谁来控制和垄断。一般说来，这些特殊部门和行业，由公有制企业经营要比由私有制企业经营能更好地体现国家的战略利益和社会公众利益。他同时也指出国有垄断企业也应该进行改革，行政性垄断的弊病是应当革除的。
3.国企是否低效的问题
关于国企是否低效吴敬琏有鲜明观点：国有企业的效率是否高于民营企业，已经有翔实数据支持的否定性结论。改革开放的最初十几年，中国的经济增长和效率提高基本来源于非国有部门(“民营部门”)，而占有经济资源主要部分的国有部门不但增长缓慢，而且效率有下降的趋势。亏损企业的数量逐年增加。以致到1990年代中期整个国有企业部门陷入了盈不抵亏的困境。这种情况必然要拖累整个国家的财政金融体系。其中，银行系统的呆坏账大量积累，面临极大的系统性风险。要改变这一状况国企要有步骤地退出一般性竞争领域。与吴敬琏持相近观点的还有张维迎、周其仁等经济学家。
反对国企低效论的有刘国光、左大培、夏小林等。左大培指出，许多人认为发展国有企业会降低经济效率是完全错误的偏见。这个偏见主要是将“利润低”与“效率低”混为一谈。许多国有企业的人均利润远低于私营企业，但人均产出并不一定低于私营企业。其原因在于国有企业净产值的内部分配比私营企业更偏向于企业员工。这种单纯由于净产值内部分配不同所造成的低利润，并不能算作国有企业的无效率。许多人相信国有企业没有效率，是因为他们看到了20世纪90年代60％多的国有企业亏损的现象。但是这并不能证明国有企业没有效率。全国工商联的研究报告显示，中国民营企业的平均寿命不到3年，有60％在5年内破产，85％在10年内消亡。从这个角度看，20世纪90年代中期时的国有企业绝大部分运营了20年以上，而只有60％多的亏损率足以说明国有企业比私营企业有效率。近三十多年来，则存在许许多多经营状况一直良好的国有企业。
以上介绍的是围绕国企改革不断争论中的若干问题，此外还有相关的其他诸多问题，例如关于国进民退还是国退民进、国有企业的腐败、国有经济是否应彻底退出竞争领域和国有企业是否存在与民争利等，很多问题都是科学发展观提出以来，在发展方式转变和经济结构调整的宏观背景下凸显出来的，亟待探索和深入研究。
四、结束语
国有企业改革了三十多年，也争论了三十多年，大到国企向哪个方向走小到公司治理结构的关键问题都引发了激烈争论。而国企改革也伴随着这些争论一步步走到了今天，希望接下来的深化改革，争辩各方能够凝聚共识，共同解决好国企改革的问题。
胡秀荣根据相关资料梳理。
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